大力发展农村教育托底教育强国建设

/大力发展农村教育托底教育强国建设【摘要】《教育强国建设规划纲要(2024-2035)》系统描绘了教育强国建设的宏伟蓝图。办好农村教育是建设教育强国的托底工程。发展农村教育需要系统回应农村教育“在哪里”“到哪去”“怎么走”等关键问题。对标教育强国建设目标，农村教育需发展普惠优质的学前教育、优质田园的义务教育、多样特色的高中教育、普惠融合的特殊教育。为助力教育强国的建设，应从学校布局、教师队伍建设、学生发展、资源保障体系和数字化建设等方面系统发力，推动农村教育办学水平的全面提升。【关键词】教育强国；农村教育；学校布局调整；教师队伍建设；学生全面发展

党的二十大报告提出，坚持教育优先发展，加快建设教育强国[1]。2023年5月29日，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时进一步强调“建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导”[2]。近日，中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要(2024-2035)》(简称《规划纲要》)。这是深入贯彻党的二十大关于加快建设教育强国战略部署的重大举措，系统描绘了2035年建成教育强国的宏伟蓝图，为各级各类教育的发展指明了方向，明确了任务。《规划纲要》指出，教育强国建设要突出促进公平、提高质量，全面构建公平优质的基础教育体系。建设教育强国的基点在基础教育，农村教育是基础教育最薄弱的环节，办好农村教育是建设教育强国的托底工程。促进学前教育普及普惠发展，进一步增长毛入园率的关键在于增加农村公办幼儿园学位供给；推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，突破点在于提升乡村小规模学校和寄宿制学校办学水平；统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，重点在于推动县域高中的多样特色建设；发展优质融合的特殊教育，难点在于办好县域特殊教育学校。办好农村教育需要系统回应农村教育“在哪里”“到哪去”“怎么走”等关键问题。 一、农村教育发展的现实样态 随着我国全面建成小康社会目标的实现，基础教育发展的总体目标也由满足适龄儿童“有学上”转向让所有适龄儿童“上好学”。对标教育强国建设目标，农村教育是教育领域中的薄弱环节，在学校布局、师资队伍建设及学生全面发展等方面仍有较大提升空间。 (一)布局调整滞后导致大量农村学校低质低效运转 随着城市化进程的加速和人口出生率的下降，农村地区的学龄人口数量迅速下降。但是，部分地区的学校布局调整政策并未顺应这一变化，导致大量小规模学校存在。许多农村学校面临空心化危机。2022年，全国小学阶段乡村小规模学校(含教学点)有9.79万所，其中14.13%是没有学生的空壳学校，1-10人的学校占乡村小规模学校的24.28%，20人以下的学校占乡村小规模学校的比例已超半成。2012年至2022年间，乡村小学减少7.18万所，但小规模学校增加1.08万所。许多村小甚至中心小学在校生人数锐减，逐渐退化为小规模学校。在以县为主的管理体制下，许多县的财政能力较弱，教育经费难以支撑数量庞大的小规模学校的发展。因此，这种学校分布格局导致农村学校经费使用效益低和经费不足问题并存。一方面，随着生源不断减少，很多农村学校经过标准化建设之后出现校舍闲置、设备闲置的现象，造成了巨大的资源浪费。但另一方面，部分农村学校面临经费不足的状况。大部分的小规模学校是以教学点的形式附属于乡镇中心校，并没有独立法人，易引发小规模学校经费被截留或挤占的问题。同时，乡镇寄宿制学校办学成本较高，部分学校运转困难，与非寄宿制学校相比，寄宿制学校增加多项经费支出，包括食堂运营成本、宿舍管理成本、安保成本等[3]。在课题组调查的308所乡镇寄宿制学校中，64.29%的乡镇寄宿制学校校长表示公用经费无法维持学校正常运转。学校小规模化也会影响办学活力。班级人数少，再加上教师多采用讲授方式，课堂主动探究和讨论环节少，同学之间难以互动，教学质量受影响。 (二)多重“优质抽离”致使农村师资供给陷入“质量洼地” 建设教育强国需要一支数量充足、结构合理、质量精湛、充满活力的教师队伍，然而受多重因素影响，我国农村学校已经成为优质师资的“筛选器”和城镇教师的“培养皿”，师资供给陷入“质量洼地”。在教师学历层次上，2022年，我国普通中小学城区、镇区和乡村本科及以上学历教师占比为分别90.76%、82.94%和69.95%；在教师职称结构上，2022年，我国普通中小学城区、镇区、乡村中高级职称教师占比分别为54.77%、57.03%和53.36%，农村教师学历水平和中高级职称教师比例依然与城镇有较大差距，总体上城区、镇区和乡村的教师质量呈现梯次下降趋势。这种师资分布格局源于劳动力市场对优质师资的筛选和教师的个体理性选择。其一，在农村教师的初次补充过程中，优秀师资被隐性抽离。当前我国部属师范院校培养的优质师资难以补充到农村学校，农村教师的补充方式多为“特岗计划”和“地方定向培养”，专业背景参差、培养层次有限。编制核定方式的单一化也对农村教师补充形成障碍。农村学校类型复杂多样，无论按照生师比还是班师比核定教师编制均存在无法满足实际需求的情况，现实中呈现出“超编缺人”“无编可用”等多种供需失配问题。在地形复杂人口分布稀疏地区乡村小规模学校点多面广，教师难以配齐配足，“包班教学”现象普遍存在；乡镇寄宿制学校往往缺乏专业的生活辅导教师，教师工作内容复杂，长期处于超工作量状态影响教育教学质量。其二，农村教师队伍的流动造成了优质师资的再次抽离。从全国教育统计数据来看，2022年，城区、镇区和乡村的教师流失率(调出与辞职比例)分别为6.79%、7.87%和13.55%，农村教师流失率远高于城镇。在服务期满后，大部分的农村教师会选择参加县城学校的选调考试，农村学校成为教师进入县城学校的“跳板”[4]。由于农村学校学生数量较少，课后服务的课时费与城区教师有较大差距，乡村生活补助与乡镇补贴的作用被消解，农村学校在工资待遇上对教师的吸引力也逐渐减弱。大量优质教师的流失使得农村学校产生“青黄不接”的年龄断层，难以形成老中青“传帮带”的良性发展生态，新教师教学能力提升缓慢；部分学校老龄化严重，教师缺乏发展动力，陷入成长停滞。 (三)家庭教育缺位制约农村学生全面发展 教育强国的根本目的，应是使每一个人都获得高质量发展，让每个学生都有出彩的机会[5]。随着农村家庭结构的变化，单亲离异家庭增多；而大量年轻劳动力外出务工，农村地区也存在许多留守儿童。这些农村儿童在发展过程中无法获得良好的家庭支撑。根据全国教育统计数据，2022年我国义务教育阶段在校生中共有1086.60万名农村留守儿童，占农村在校生总数的41.47%。2022年，义务教育城镇化率已经达到83.47%，仍然留在农村学校就读的学生多是迫于家庭经济、文化处境和社会条件的限制，成为“走不了”的群体[6]。保障这些儿童的教育权益，正是维护社会公平的价值旨归和教育强国建设的重点任务。这些特殊家庭儿童教育缺位的问题较为明显。家校社共育是促进学生全面发展的重要途径，而大量农村学生家长长期外出务工无暇顾及孩子的成长发展，将教育的全部责任推卸给学校。祖辈通常仅能完成孩子日常生活的照料，对孩子的发展缺乏有效监督管理，易出现早恋、厌学、手机成瘾、违规违纪等行为。这对农村学校教育提出更高要求。面对大量家庭处于弱势不利地位的儿童，加大了学校的管理难度。学校教育需要一定程度上弥补其监护不足和关爱缺失带来的不利影响，更多时间精力用于留守儿童关爱工作和心理健康问题预防和疏导。对于一些认知能力和智力水平发展滞后的儿童，身体健康难以保障，学习习惯养成困难，需要乡村教师和学校投入更多的关怀和帮助。 二、农村教育发展的远景目标 《规划纲要》提出2035年建成教育强国的总目标，对我国下一阶段教育的全局发展进行定位，对明确未来农村教育的发展目标、厘清发展方向具有重要的指导意义。为早日达成教育强国建设总体目标，全面建成高质量教育体系，要准确把握“三段一类”教育的不同阶段性发展需求，分类构建农村教育发展的远景目标。 (一)普惠优质的学前教育 学前教育是基础教育的起点，也是现阶段我国教育发展的薄弱环节。《规划纲要》要求，促进学前教育普及普惠发展。作为学前教育的发展短板，农村学前教育的发展重点首先指向普及普惠，再逐步实现让每个农村儿童都能接受优质的早期教育。一是扩大农村公办园学位有效供给，满足“有园上”。当前，我国农村公办园的总量供给相对充足，但园点布局与学龄人口分布错位导致供给“低效”，由此造成农村公办园“入园难”“入园远”。部分地区为满足农村幼儿入园需求，不断新建公办园，但也面临人口快速下降后出现大量“小规模园”“空心园”风险。如何在现有园所布局的基础上，提高农村公办园学位的有效供给成为让更多农村幼儿接受公办园教育的重要方向。为此，可依托乡镇优质公办园的“名园”效应，建立“乡镇中心园+村园”“名园+普园”的农村幼儿园发展共同体，通过团队入驻、教师互派等方式，扩大优质公办学前资源覆盖面；可在有空间的乡镇村小学建设附属幼儿园，对部分布点好的民办园购买学位，或改扩建场地、条件合适的闲置校舍资源，以此增加农村公办幼儿园学位供给，推动农村学前教育毛入园率进一步提升。二是健全普惠性幼儿园财政分担和收费监管机制，确保“上得起”。为减轻农村家庭的养育成本，凸显学前教育的公益属性，应严格按照国家对学前教育成本分担有关要求，全面落实农村公办园生均不低于600元的经费标准和普惠性民办园补助标准。同时加强对民办园的收费监管，确保民办园收费合理。为提高地方财政保障水平，应健全省域内财政分担机制，依据不同地区财政能力，分类设定财政分担比例；对财政能力偏弱的地方，应当适当上移财政重心。三是提升农村保育教育质量，实现“上好园”。满足农村幼儿入园普及普惠是农村学前教育发展的基础目标，让每一位入园幼儿都能享受优质的保育教育服务则是教育强国建设下目标下农村学前教育的最终追求。为此，应加强农村幼儿园师资队伍建设，健全保育员培育制度，优化保教人员职业发展环境，提高幼儿园保育教育水平；改善农村幼儿园保育设施设备条件，强化农村保育教育实践，丰富农村幼儿园保育活动，提高幼儿园办园水平；鼓励有条件的地区或园所探索实施2-3岁幼儿托育服务，推动学前教育资源向下延伸。 (二)优质田园的义务教育 义务教育是基础教育的核心环节，办好农村义务教育对于促进农村教育整体质量、补齐教育强国建设短板具有关键意义。《规划纲要》要求，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。要促进城乡义务教育的优质均衡和融合发展，必须充分展现农村教育的田园底色，发挥农村教育的独特优势，走出一条具有农村教育特色的优质田园发展之路，才能实现农村教育发展的新增长点。一是依生而建，因地制宜办好农村各类学校。教育强国建设要坚持以人民为中心的发展思想，让每一个孩子都能在家门口享受优质而公平的教育[7]。在快速城镇化的背景下，我们应当顺应学生向城流动的大趋势，以学生的分布为根本，建立吻合学生就学需求的学校类型。在随迁人口大量集中的乡镇学校，拓展寄宿服务，并不断加强学校寄宿条件改善，提高寄宿制学校办学能力；在人口大量减少的地区，保留并努力办好有发展潜力的小规模学校，让留下来或“走不了”的农村学生也能在家门口享受到优质的教育服务，让更多的农村家庭不再为“家门口”没有好的学校被迫进城。二是以“小”办“小”，探索小班化教学改革。《规划纲要》要求，有序推进小班化教学。随着学龄人口的持续减少，农村学校“小规模化”已成趋势，教师总量、学校场地的富余以及学生规模的缩小，为农村学校探索小班化教学提供了天然的“试验田”。为此，应当充分利用农村生源减少契机，积极探索小班化教学改革，变革教学组织形式，实施学生差异化指导。这既能满足学生的个性化学习需求，提升学生创造力水平和多样化发展空间，又能培养教师个性化教学能力，为未来全面推广小班化教学提供实践样板。三是伴“乡”用“乡”，开发乡土教育资源。与城镇学校不同，农村学校因其所处农村地区丰富的乡土资源、浓厚的文化底蕴和开阔的活动空间，具有就地开展丰富教育实践的独特优势。为此，应积极引导学校师生充分认识并挖掘乡土资源的教育属性，树立农村师生对农村教育的自信和美好期盼；培养农村教师将乡土资源转化为教育资源的能力，依托乡土资源开展田园教育活动、开发乡土教育课程等，让农村学生在贴近生活的教育场域中学习和成长，增强学生对家乡的热爱和情感认同。 (三)多样特色的高中教育 高中教育是基础教育的出口端，也是决定学生发展方向最为关键的教育阶段。《规划纲要》提出，统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中教育资源供给，以职普融通拓宽学生成长成才通道。农村学生主要在县域高中接受教育，高中教育的办学理念和发展目标在很大程度上直接影响农村学生的未来出路。同时，作为我国基础教育的最后一个阶段，高中教育的培养规划和培养质量将对我国未来劳动力供给格局和人才储备基础产生决定性作用。指向教育强国的县域高中教育体系应当是多样化的、具有鲜明办学特色的，具体体现在高中学校类型的多样化、办学模式的特色化等方面。一是办学类型的多样化。为满足学生的多样化发展需求，我国目前已经基本形成了普通高中学校、中等职业学校等两类较为稳定的高中办学模式，这为培养研究型人才和技能型人才提供了基础保障。但过早的教育分化限制了农村学生的发展潜力，人民群众对中职教育的认知偏差也导致当前普职教育发展极不均衡。县域高中学校承载了大部分农村学生群体的教育期望，如何提高高中学校办学质量、拓宽高中教育办学类型对于促进农村学生向上向好发展具有重要意义。应积极探索“三轨”并行的高中教育办学体制，在县域范围内形成多类型高中齐头并进的多样化发展格局。大力支持县域普通高中振兴，推进中职学校专业特色发展；在此基础上，探索综合高中办学模式，推动部分学校向综合高中转型，为一部分尚未适应过早教育分化、对未来教育选择尚不清晰的学生群体提供延迟选择的教育机会。二是高中办学模式的特色化。随着人们对教育、人才的认知更加全面立体，成绩和智力发展不再成为人民群众衡量学生发展的首要核心指标，学生全面发展的重要性和评价标准的多元性将更加凸显。这需要大力推进高中学校的内涵建设，促进学生德体美劳与智力教育同步健康发展。为此，应当强化高中特色办学，培育一批以科学教育为特色的县域高中，为部分具有特长发展潜力的学生提供发展通道，满足学生全面多元发展需求。 (四)普惠融合的特殊教育 发展特殊教育是推进教育公平、建设教育强国的重要举措，也是社会文明进步的重要标志。《规划纲要》提出，支持人口20万以上县(市、区、旗)办好一所达到标准的特殊教育学校，鼓励有条件的地区建设十五年一贯制特殊教育学校。农村特殊儿童主要集中在县域层面，保障农村特殊儿童基本受教育权益的重点在于建好一批普惠融合的特殊教育学校。一是健全农村经济困难家庭残疾儿童全面资助体系。将家庭经济困难的残疾儿童优先纳入资助范围，提供学费减免、生活补贴、学习用品和医疗保障等方面的支持。同时健全普惠资助政策，确保资助覆盖范围更广，资助标准更加合理，让更多的残疾儿童受益。二是推进特殊教育学校全面达标。在县域内进一步扩大特殊教育资源，妥善安置残疾儿童入学，针对特殊儿童类型进行筛查鉴定，形成特殊教育学校、随班就读、送教上门的多元通道，让家庭能够选择最有利于儿童成长发展的就读途径。积极发展学前教育和高中阶段特殊教育，实现向“两头”延伸，健全特殊教育体系。三是拓宽特殊儿童社会融入渠道。推进普通教育、职业教育与特殊教育深度融合，提高特殊教育学校医疗康复水平。加大特殊教育教师培养培训力度，保障其工资待遇和职业发展机会。针对不同类型的特殊儿童开展专门的职业教育课程，加强校企间合作，提供职业培训和就业支持，帮助他们融入社会，实现自我价值。 三、农村教育发展的战略任务 为确保农村教育的远景发展目标顺利实现，助力教育强国的建设，应准确把握农村教育发展的战略任务，从学校布局、教师队伍建设、学生发展、资源保障体系和数字化建设等方面系统发力，实现农村教育办学水平的全面提升。 (一)科学规划，优化农村学校布局 《规划纲要》提出，建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度，优化中小学和幼儿园布局。为了更好地满足农村地区的教育需求，应科学规划农村学校布局，根据学龄人口分布、地理交通条件等因素，合理选址布点学校，使农村学校布局兼顾学生就近入学和对优质教育的需求。第一，科学预测农村学龄人口变化趋势，研判教育需求变化。县级教育行政部门应摸底各地每年的新生人口数量，综合考虑当地常住人口和流动人口的变动状况，预测基础教育阶段学龄人口和学位需求的短期、中期和长期趋势。在此基础上，进一步明确乡村小规模学校生源变化状况，并对乡村小规模学校的发展形态作出基本判断。第二，合理构建学校布局优化指标体系，建立撤留底线标准。统筹规划县域学校布局，根据各地地形和交通条件合理确定每所学校覆盖人口及其服务半径，确保农村学校走读生单程上学路途时间不超过30分钟。第三，全面摸底小规模学校的办学质量，满足群众教育需求。乡村学校作为乡村社会的文化载体，其撤并应综合考虑所在村庄的经济社会发展状况、产业结构和文化基础，以及当地村民和学生家长的意见。教育强国最终目的是办好人民满意的教育，农村教育也要把人民满不满意作为衡量发展成效的根本标准[8]。学校布局调整要持续动态了解学生家庭和乡村发展的需求，综合考察小规模学校的师资配置、硬件条件及教学质量，保障农村学生在“家门口”接受高质量教育服务。 (二)强基固本，加强农村教师队伍建设 《规划纲要》指出，建设高素质专业化教师队伍，筑牢教育强国根基。高质量教师队伍是提升农村教育质量的关键。第一，建立适应农村学校实际需求的编制配备标准。为了保证农村学生享有均等化的教育公共服务，应充分考虑不同规模、不同类型学校的师资配置需求，建立“基本编制+机动编制+附加编制”的编制核定标准体系[9]。基本编制保证学校正常运转和课程开足开齐，机动编制用于应对教师因病或产假造成的临时性缺人，附加编制满足寄宿制学校生活教师、农村留守儿童关爱服务等相关需求。通过完备教师编制配备，逐步化解编外教师问题。第二，持续拓展农村教师补充渠道。继续推进实施中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划、国家银龄教师行动计划，深化中小学教师“县管校聘”管理改革，完善城乡教师交流轮岗制度，扭转农村教师“质量洼地”格局。第三，健全农村教师综合待遇体系。严格落实义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平，落实乡村教师生活补助政策，强化“逆差序化”的待遇格局，确保学校越边远、条件越艰苦、从教时间越长的教师待遇越高。完善绩效工资保障机制，形成多劳多得、劳有应得的激励机制，保障乡村小规模学校教师课后服务工作的合理待遇。同时，职称评聘应进一步向农村教师倾斜，扩大农村教师职业发展渠道和专业发展空间。 (三)协同育人，助力农村学生全面发展 《规划纲要》指出，促进学生健康成长、全面发展。办好农村教育的根本目的在于促进农村学生全面发展。第一，建立农村学生发展状况的跟踪监测机制。对学生的身体健康、心理状况建立定期的监测与预警机制，形成常态化健康检查机制[10]。为每位农村学生建立健康档案，并及时向家长反馈学生的身心健康状况。充分挖掘农村学校的自然资源开展劳动课程和特色体育教育活动；基于农村学生特殊的生活场域和成长经历开展健康教育，帮助学生养成良好的卫生习惯和健康的生活方式；为农村学校配足专职心理教师，确保有需要的学生能够及时得到心理关爱和情感支持。第二，健全弱势儿童关爱支持体系。农村学校聚集了大量特殊家庭儿童。因此，应建立留守儿童和各类困境儿童的精准摸排和多部门协同机制，共享留守儿童和困境儿童的摸排数据，根据不同儿童的发展需求及时采取帮扶措施。搭建农村学校、社区与社会公益组织合作的关爱服务平台，为弱势儿童提供全方位的关爱支持。第三，健全家校社协同育人机制。依托社区、村委会设立家长学校，开展有针对性的家庭教育指导服务。注重家校沟通，为寄宿生提供便利温馨的沟通空间，保证学生在校期间能够定期与家长进行学习生活交流和情感互动。 (四)提效增能，完善教育资源保障体系 《规划纲要》要求，健全教育战略性投入机制。经费是农村学校良性运转的基本保障。第一，完善农村学校公用经费的测算标准。依据农村学校公用经