发展规划编制、主体功能区规划、规划改革创新与多规合一3

发展规划编制.主体功能区规划■规划改革创新与多规合一3

第二部分规划编制中充分体现各类规划的特征与功能

发展规划中的总体规划、专项规划和区域规划除了前述四个方面

具有共性的内容外，在编制中还应根据各类规划的不同特征和不同功

能，在规划内容上突出各自的重点，更好地发挥各类规划的功能与作

用。

(-)各类发展规划的特征

L总体规划

(1)战略性

总体规划在同级规划体系中处于〃统领〃地位，重点抓住关系国

家或地区经济社会发展全局的重大战略问题，突出部署战略方针、战

略任务、战略布局、战略措施和重大政策。国家总体规划是国务院根

据《宪法》和中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的《建议》

编制的，是对全国改革开放和社会主义现代化建设的总体部署，是组

织和动员全国人民为共同目标而奋斗的宏伟蓝图和行动纲领。国家总

体规划的编制工作始终在党中央、国务院领导下进行，各个部门广泛

参与,集中了社会各界、全国各族人民以及海外侨胞的智慧。

(2)纲领性

总体规划具有综合协调运用各种经济的、行政的、法律的手段促

进宏观调控目标实现的功能，在国家层面，是国家进行宏观管理的主

要依据和行动纲领，在整个国家中长期宏观经济调控体系中居主导地

位，是保持国民经济持续快速健康发展的重要保障；在地方层面，是

政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的主要依

据和行动纲领。

(3)综合性

总体规划主要针对关系全国或某一地区发展全局，明确战略意图、

重点任务、重大布局和重大政策，涉及到工业化、信息化、城镇化、

农业现代化〃四化同步〃的发展路径，以及经济、政治、社会、文化、

生态文明建设〃五位一体〃的发展布局。

针对总体规划的特征，在总体规划编制中，一是抓住经济社会发

展中的重大问题，突出战略性，二是抓住关键环节，突出纲领性，三

是抓住经济社会发展的各个主要方面，注重统筹协调，突出综合性。

2、专项规划

专项规划涉及范围广，不同的领域、不同的层级对专项规划的深

度与广度存在多样的要求。新型城镇化规划、综合交通运输体系规划、

环境保护规划等都属于专项规划。对主要由市场发挥作用的领域，如

产业发展等，专项规划主要体现出指导性；而主要由政府发挥作用的

领域，如节能、环保等，专项规划则体现较强的指令性与约束性。与

此同时，国家级专项规划相对更突出〃指导性、预测性、宏观性〃，

而市县级专项规划则更加注重〃指导性、针对性、约束性和可操作

性〃。尽管专项规划有诸多特征，但是通过对专项规划的历史演进与

发展趋势进行分析,其基本特征仍可以归纳为指导性、针对性与操作

性。

(1)指导性

专项规划的第一个特征是指导性。计划经济时代，专项规划是以

指令性计划为主的，生产计划、基本建设计划、运输计划、物资分配

计划等均是中央统筹调配资源的手段，地方政府、企业单位的自主空

间非常小。改革开放以后，我国逐渐迈向社会主义市场经济，市场开

始发挥配置资源的基础作用，市场主体的自主性大大增强，指令性计

划在〃七五”计划以后就停止了。

〃八五〃计划以后，专项规划的指导性特征逐步凸显，主要体现

在两大方面：一是编制专项规划的领域日趋严格，编制国家级专项规

划原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要国务院审批和核准

重大项目以及安排国家投资数额较大的领域。二是专项规划对分支领

域规划有统领作用，如综合交通专项规划，包括铁路、公路、水运、

航空、管道等分支领域的子规划，子规划接受上层专项规划的指导。

因此，专项规划以指导性作为基本特征。党的十八届三中全会进一步

提出发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用，而

通过专项规划指导相关领域的发展是发挥政府作用的一个重要方面。

在专项规划编制中，必须强化规划的指导性，一是对各级政府及

部门行为的指导，通过规划明确政府工作的重点、方向与目标；二是

对市场主体的指导，通过规划为市场提供权威的分析与预测，描绘该

领域的发展愿景，为市场主体自主决策提供必要的支持条件。

(2)针对性

专项规划涉及国民经济和社会发展的许多重要领域，每一项专项

规划均针对着某一特定的领域，具有特定的编制要求。根据已经出版

的《〃十二五〃国家级转型规划汇编》(第一辑和第二辑)，共收录

国务院批准实施的"十二五〃国家级专项规划87个，涉及农业农村、

产业发展、基础设施、资源环境、科技教育、社会发展等诸多领域，

每个领域内部又有许多细分领域，如基础设施领域包括综合交通、港

口布局、铁路、民用机场、水利发展、流域治理等许多方面。

随着行业领域的日趋融合以及政府政策的综合协调性要求，开始

出现综合性与专业性相互衔接的专项规划。北京市〃十二五〃市级规

划体系编制目录提出专项规划分为〃市级综合专项规划〃和〃市级一

般专项规划〃两类。〃市级综合专项规划〃有19个，包括《北京市

〃十二五〃时期人文北京发展建设规划》、《北京市〃十二五〃时期

世界城市建设规划》等；〃市级一般专项规划”有56个，包括经济发

展规划、社会发展规划和城市建设管理规划等，均体现出较强的针对

性特征。无论是综合性还是专业性，均是总体规划在重点领域的细化

深化，必定会表现出相当程度的针对性特征。

除了针对特定的领域，专项规划还必须针对该领域发展的特定阶

段、突出特定重点、解决特定问题。避免不同领域、不同层级、不同

地区的专项规划因缺少针对性而影响规划功能作用的发挥。

(3)操作性

专项规划是对总体规划的细化和落实，相对于总体规划，具有更

强的操作性。〃七五〃时期以前的专项规划本身就是指令性计划，要

求极强的操作性。规划体制改革以来，专项规划逐步向指导性方向转

变，但是在一些特定领域以及行业、地方规划中，操作性仍然非常重

要。以《国家环境保护〃十二五〃规划》为例，该专项规划对全国

〃十二五〃期间环境保护主要指标规定了严格的定量约束，使得规划

执行要求极高。根据发展规划体系对专项规划的功能定位，专项规划

是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财

政支出预算的依据，必然要求具有较强的操作性。

地方政府与经济社会发展发展的实践联系更紧密，更加关注专项

规划的操作性。往往在规划中落实到具体的建设项目，并细化到建设

项目的开工时间、投资规模、建设选址、土地指标等方面。专项规划

的操作性不仅体现在具体的建设项目上，也体现在相关政策和年度计

划的制定上，而越接近基层，对专项规划操作性的要求也越高。在转

变政府职能，减少专项规划数量，提高政府执行力的背景下，出现了

一些专项规划向行动计划转变的趋势。

3、区域规划

(1)跨行政区域

区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编

制的规划是总体规划在特定区域的细化和落实，长江三角洲地区区域

规划就是典型的区域规划。由于规划的区域具有跨行政区的特征，区

域规划在编制与实施中需要充分发挥各地的优势，平衡各地的利益诉

求，创新规划实施的机制，综合运用行政的、经济的、法律的以及协

商的方法编制和实施规划。

(2)地域空间性

区域规划的对象是一个特定地域范围，因此是一项地域空间性非

常强的工作。不同区域的历史背景、基础条件、发展环境存在差异，

国民经济和社会发展的方向、重点也各不相同。区域规划必须把因地

制宜作为基本出发点，发挥区域特色优势，结合区域发展的需要和可

能，提出未来区域经济社会发展的要求、目标、任务和路径，体现当

地实际。同时，区域规划还应注重区域内的空间布局，对于规划提出

的各项重点发展领域和任务，在空间上作出合理安排。

(3)特定目标性

区域规划区别于总体规划、专项规划和主体功能区规划等其他类

型发展规划的一个突出特点是特定目标性。政府为解决某一特定地区、

特定时期国民经济和社会发展中的某一特定问题，通常以区域规划为

手段，赋予该区域特殊的历史使命，通过一系列战略任务的布置，完

成既定的目标，解决特定的问题。如2010年，国务院为提升长江三角

洲地区整体实力和国际竞争力、带动全国经济转型升级，出台了《长

江三角洲地区区域规划》。又如，国家发展改革委为积极探索经济与

生态协调发展的新模式，建设好鄱阳湖生态经济区，为我国大江大湖

区域综合开发提供良好示范，组织编制了《鄱阳湖生态经济区规划》。

编制区域规划必须充分认识该区域规划的目的意义，紧紧围绕着

特定的规划目标，避免规划内容面面俱到、包罗万象，而淹没了规划

的特定目标。

（二）各类规划的功能

1、总体规划

总体规划，即国民经济和社会发展规划纲要，包括国家级总体规

划、省级总体规划和市县级总体规划。总体规划在我国规划体系中处

于顶层规划的地位，是国家或地区编制专项规划、区域规划以及制定

有关政策和年度计划的依据，也是编制城乡规划和土地利用规划的重

要依据。总体规划的年限一般为五年。

国家和地区总体规划的作用主要有，一是阐明国家和地区战略意

图，明确政府工作重点，引导市场主体行为；二是规划期内国家和地

区经济社会发展的宏伟蓝图，是国家和地区人民群众共同的行动纲领；

三是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护

等职责的重要依据。

作为规划体系中的顶层规划，总体规划要考虑相关规划衔接协调

的需要，增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间

管控方面的指标,为相关规划、配套政策的制定提供依据。同时，总体

规划应优化规划目标、规划任务的期限，既要以五年为主,又要考虑更长

时期的远景发展,做到远近结合，为城乡、土地、环保、交通等不同规

划之间的衔接协调创造条件。

2、专项规划

专项规划在发展规划体系中具有特定的功能，它与经济社会发展

具有更为直接的联系，是总体规划在特定领域的细化深化，是政府进

行重大决策的重要依据，能够有效贴近特定行业、特定地区老百姓最

迫切的发展需求，专项规划具有非常重要的地位。

(1)专项规划反映经济社会发展要求

专项规划是发展规划体系中最能够紧随经济社会发展要求，有效

满足特定时期、特定行业、特定地区老百姓生存发展需求的规划类型，

不同五年规划期间,专项规划涉及的领域也会有较大的区别。〃十五〃

期间，国家计委会同有关部门编制十大重点专项规划，领域包括〃城

镇化，人口、就业及社会保障，科技教育(分为科技、教育、高技术

三部分)，生态建设与环境保护，水利发展，综合交通体系发展，能

源发展，加入世界贸易组织提高国际竞争力，信息化发展及西部开发〃

等。到〃十二五〃时期，重点专项规划为18个，主要集中在五个方面：

一是推动结构调整；二是加快科技创新；三是强化节能环保；四是突

出改善民生；五是深化改革开放。比较来看，〃十五〃期间更重视基

础设施等领域建设，领域相对微观；而〃十二五〃则更强调经济发展

方式转变，领域相对宏观。可见，专项规划必须及时反映经济社会发

展要求，为长期可持续发展提供有力支撑。

(2)专项规划是总体规划在特定领域的细化落实

专项规划是总体规划指导思想、发展目标和战略任务在特定领域、

特定时空上的细化落实，具有承前启后的重要地位。与总体规划的战

略性、纲领性、综合性相比，专项规划更多地体现在战术层面，更聚

焦在特定的专业领域，更强调操作性，这也就要求专项规划在编制过

程中必须以总体规划为依据、与同级规划进行有效衔接，并指导下级

规划；针对特定领域提出更有针对性和操作性的任务和对策措施"半

随着区域规划、总体规划空间性特征的增强，专项规划在注重经济社

会发展特定领域的同时,也要加强在空间上的细化和落实。

(3)专项规划是政府项目审批和安排资金的重要依据

专项规划是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排

政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。这些功能

作用是对于专项规划整体而言，并非每个专项规划都具有所有上述功

能和作用，而是可以以其中某些功能为主体。如社会发展领域的规划，

主要功能是安排政府投资和财政预算支出为主；农业、能源、交通、

工业、高技术等领域涉及需要国家调控产业布局、国家核准项目的领

域，主要功能是重大项目审