基础教育质量监测体系建设的经验要义与优化进路

/基础教育质量监测体系建设的经验要义与优化进路【摘要】经过多年的实践探索与发展，我国已基本形成了以公平与质量为核心价值取向、由高位顶层设计推动、全面立体保障的具有中国特色的“国家—省—市—县”基础教育质量监测四级体系。站在新的历史方位上，党和国家提出了教育强国建设、教育治理能力现代化和教育高质量发展的战略目标，也对基础教育质量监测提出了新的挑战与要求。精准回应新形势下的发展要求，推动质量监测事业实现体系完善的内涵式发展，需进一步澄清各层级基础教育质量监测组织机构的价值及功能定位、切实理顺各相关部门职责关系，构建协同高效的管理体制、加强监测数据及信息共享，强化数智技术全链路赋能教育质量监测体系建设等，促进基础教育质量监测体系的转段升级，为我国基础教育高质量发展保驾护航，助力教育强国战略目标的实现。【关键词】基础教育；教育质量监测；教育评价改革；教育督导

2020年，中共中央、国务院颁布首个教育评价系统性改革文件《深化新时代教育评价改革总体方案》(以下简称《总体方案》)，明确提出“完善幼儿园评价……改进中小学评价……完善义务教育质量监测制度……制定普通高中办学质量评价标准”的监测评价内容设计及“各级党委和政府要把深化教育评价改革列入重要议事日程……结合实际明确落实举措”的监测工作组织实施安排。《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》(以下简称《纲要》)进一步强调“深化教育评价改革”在教育强国建设中“激发教育发展活力”的重要作用，为构建系统完善的基础教育质量监测体系提供了行动指南和政策遵循。 一、我国基础教育质量监测体系建设的主要特征与经验要义 (一)始终将促进公平与提升质量作为开展教育质量监测工作的根本价值遵循 教育质量监测始终以“实现有质量的公平”为价值指引[1]，以科学监测获取教育质量及学生发展状况的多方面评估数据，全面把握学生学业发展质量及关键影响因素，精准定位教育发展薄弱环节，助力教育公平与质量提升。 一方面，国家层面的教育质量监测特别注重对校际差异、城乡差异、区县差异等反映学生学业均衡发展及区域教育均衡发展状况的相关指标的监测与分析，以及时、全面把握不同区域、不同群体之间的教育发展状况，瞄准其中的“洼地”和“短板”集中发力推动改进，促进有质量的公平。同时，还开发实施了针对数学、体育与健康等九大学科的优质均衡发展专项监测，从学生五育并举维度全面透视和促进义务教育优质均衡发展。 另一方面，地方层面积极探索建立符合自身教育发展实际的，涵盖学前教育、义务教育、普通高中教育等不同学段的区域教育质量监测体系，以充分把握区域教育发展实际，积极促进区域教育优质均衡发展。例如，有省份根据地方监测工作实际，构建了包括义务教育机会均衡指数、教育资源配置均衡指数、教育质量与成就均衡指数在内的省级义务教育均衡监测指标体系，为促进区域教育优质均衡发展提供抓手[2]。 (二)高度重视顶层设计对教育质量监测工作的统筹和引领作用 首先，党和国家高度重视教育质量监测工作的顶层设计。国家最高领导机构、权力机关等颁布综合性政策，将教育质量监测工作纳入教育改革与发展全局进行统一安排与布局，高位推动基础教育质量监测工作的组织与开展。如2020年发布《总体方案》将教育质量监测作为深化教育评价改革的突破口，提出要“完善义务教育质量监测制度，加强监测结果运用”。 其次，国家机关、部委制定和颁布了一系列针对教育质量监测与评价的专项性政策，为相关工作的开展提供具体抓手。例如，教育部等六部门于2021年3月印发的《义务教育质量评价指南》、同年12月由教育部印发的《普通高中学校办学质量评价指南》以及教育部于2022年2月颁布的《幼儿园保育教育质量评估指南》，详细规定了不同学段教育质量评估和监测工作开展的评估内容、评估方式、评估实施、评估结果运用、组织分工等。特别是2021年教育部印发的《国家义务教育质量监测方案(2021年修订版)》，进一步针对义务教育质量监测的监测学科、监测周期、监测对象、监测报告及地方政府在监测工作中的职能及责任等进行了详细论证与设计，为义务教育质量监测工作的具体开展提供了明确指导。 最后，将监测工作纳入督导职能范围，形成了督导赋能监测工作开展的基础格局。2014年，国务院教育督导委员会办公室印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》(以下简称《意见》)，提出建立督政、督学、评估监测“三位一体”的督导工作体系，正式将教育质量监测作为督导工作的重要组成部分。《纲要》进一步提出了“完善督政、督学、评估监测教育督导体系，健全国家、省、市、县教育督导机构”的工作目标，强调了教育质量监测在教育督导体系中的重要地位，有效强化和提升了监测工作的严肃性、合法性与权威性，有力保障了教育质量监测工作的高效、有序开展。 (三)建立覆盖教育质量监测工作全链条、多维度的坚实保障系统 其一，通过制度性赋权与公众认可双重赋能确保教育质量监测的合法性和权威性。目前，我国基础教育质量监测工作在教育部的统一领导下，主要由教育厅、教育局等政府部门下设的行政事业单位，如教育质量监测中心等具体组织开展和实施。政府机关的统一组织、管理和实施使得教育质量监测具备强烈的合法性权威[3]。同时，各级各类教育质量监测报告的研制与发布，将专业测评指标及其结果转化为公众可理解的“教育质量体检报告”，不仅增强了监测结果的可解释性和透明度、得到了社会公众对监测工作的关心和支持[4]，也在一定程度上强化了监测工作的合法性及权威性。 其二，重视开发与应用智能化测评技术，以技术赋能教育质量监测工作的全流程、各环节的科学性。各级监测机构通过搭建电子化监测平台、积极利用智能化监测数据处理技术等，基本实现了教育质量监测工作从抽样到结果报告全过程、全链条的自动化、智能化，也进一步提升和保障了监测结果的科学性[5]。 其三，创新监测结果与教育改进的联动响应机制，不断完善和丰富监测结果的应用途径与模式。如有地区基于监测大数据，积极探索多部门协同的监测结果与政策调整联动的结果应用机制：监测中心主要提供基于监测大数据的事实判断；督导、基教、教研以及区域和学校构成的专家团队则通过协商共研，在结合本地实际的基础上进一步研析监测结果，据此制定和调整有关教育政策，建立起“证据驱动”的监测结果应用及教育改进模式[6]。 其四，建立长效、规范的经费投入与分担机制，保障监测工作的常态化与可持续发展。国家层面主要承担监测工作的整体设计、指标工具研发、工具印刷运送、数据处理及报告研制等有关费用；地方政府则着力保障和统筹地方层面监测工作组织、实施等相关经费。 二、基础教育质量监测体系建设的时代机遇与现实挑战 (一)深化管理体制改革为基础教育质量监测工作提供制度支撑 2014年《意见》提出建设督政、督学、评估监测“三位一体”工作体系，极大地推动了以教育督导部门统筹管理、多元主体合作参与的基础教育质量监测管理体制建设，为基础教育质量监测工作的有效开展提供了机构保障和制度基础。但在监测工作实际开展过程中，监测机构归口管理不清、权责关系不明、跨部门合作机制不健全等问题仍然存在，制约了教育质量监测体系整体效能的发挥。 首先，前期“机构先行、制度粗放”的建设路径使相关机构在监测工作的设计、安排、实施等方面存在一定虚置和重叠[7]。其一，归口管理不甚清晰，部分机构存在职能空转。当前各层级的监测工作大多散落于教育行政部门和科研单位中，或由教育行政部门直接管理，或由教育督导部门组织开展，或在教育行政部门指导下依托高校等第三方机构开展研究与实施。从历史发展的角度来看，在初期此举能够推动监测工作在全国范围内迅速铺开，有其必要性与合理性。但在一定程度上也容易使监测机构陷入被其他部门摊派的非监测任务所牵制的困境，从而导致其实际监测职能被削弱，甚至存在职能空转等问题。其二，相关组织与机构的职能边界尚需进一步细化厘定，避免交叉重复和多头评价[8]。近年来，各地教育部门(处室、科室)、教育科研单位、教育监测评估机构根据自身工作需求探索开展了形式多样的监测评价项目，如教育质量监测、学校标准化建设监测、教育现代化建设监测、课程教学诊断评估等，这在一定程度上为改善当地教育生态、促进质量提升发挥了积极作用，但也导致部分地区存在多头评价和重复评价问题，给学校和师生造成了一定负担。 其次，基础教育质量监测工作的顺利开展需要多个部门有机协同和联动，但现有部门间的协同大多停留于“联合发文”“共同参会”等“被动配合”的状态，各部门间的联动性不足、协同效能低下，有待进一步提升协同层次，升维为“主动共生”。例如，在监测结果应用阶段，理想流程应包含监测机构提供数据支撑，由教育督导部门分析问题并制定责任清单，再由基教、教研、人事、财务等业务部门协同整改这一完整链条。然而，受制于跨部门协作机制不健全，部分地区在教育监测结果的应用实践中仍存在监测结果服务于教育教学改进的任务停步于问责环节，整改措施及责任主体不明甚至断点等问题，导致监测结果对教育实践的转化效能未能充分释放。 (二)发展区域教育质量监测是基础教育质量监测精准赋能教育质量提升的重要抓手 当前，大部分省份正积极构建并完善省域内的省—市—县三级监测体系，但这项工作总体处于起步发展阶段，还存在着一些发展中的问题，如地市和区县监测职能定位不明晰、监测机构数量匮乏、专业人员短缺等。有待将监测重心进一步下沉，大力建设和发展地市、区县一级的教育质量监测体系。 第一，区域层面基础教育质量监测的职能定位尚不明晰。四级监测体系的职能分配本应遵循“不同层面的问题分层解决”的基本思想[9]，即国家层面在政策和标准制定上承担着更多职责，地方层面则应将工作重点落在运用监测进行教育改进。但在实践中地方仍将配合上级监测要求作为工作重点，大部分地区未能针对本地教育特点，开展一些区域性、特色化监测的尝试和探索，自主性较为欠缺[10]。第二，地方监测基础薄弱，结合区域教育发展实际开展监测工作的能力较为缺乏。如部分地市、区县所使用的监测工具或单纯模仿国家监测，或未达到测量学的信效度标准，导致监测结果对改进教育实践的指导性较差。还有地方囿于认知偏差，沿袭以统考分数、升学率等结果性指标为主的评价方式，将常规学业测试等同于质量监测，且在数据分析环节往往基于非专业的经验形成主观性的判断结果。更值得关注的是，个别地方对上级监测反馈的问题没有进行系统归因与精准分析，就盲目推进校本化监测，这种监测问题消解机制的缺失不仅导致政策执行悬浮化，也引发了基层学校非必要的工作负担。 (三)完善结果运用机制是推动基础教育质量监测服务教育改进的重要基础 随着基础教育质量监测体系的不断完善，如何解决监测结果的数据存储、流动和使用机制等问题，使监测结果真正落地，打通监测“最后一公里”，成为当前亟须解决的问题。 其一，监测数据有待进一步流动共享。目前已有部分地区尝试建立了类型多样、立体丰富的监测报告发布机制与方式，但也仍有不少地区对于监测结果采取对内不对外、对上不对下的处理方式[11]，虽然能在一定程度上发挥监测数据对教育决策的参考价值，但不利于监测结果乃至整体监测工作的社会知晓度与公众参与度，制约学校、教师等基层主体运用监测结果开展教育教学改进的活力。其二，监测结果有效指导教育教学改进的作用需要进一步加强和提升。例如，部分地方在监测结果使用上还存在行动转化困境，“不会用”监测结果的问题凸显，亟待专业力量的帮助和支持。 (四)加强数智技术全链路应用是基础教育质量监测体系建设面临的时代命题 目前，数智技术在基础教育质量监测中的应用，多停留于数据采集、报告生成等较为浅表层面，如何推动数智技术在教育质量监测全流程中的深化应用，实现全方位、全链路的高阶赋能，仍有广阔空间亟待探索。 第一，监测模式面临静态评价与技术依赖的双重挑战。现有的基础教育质量监测主要是在单一时间点上对某一区域或国家整体教育质量开展截面式评估，本质上属于静态的结果性评价[5]。该模式无法满足新时代教育评价改革关于“强化过程评价、探索增值评价、健全综合评价”的战略要求，也与数智技术与教育评价深度融合的发展趋势存在显著差距。同时，教育质量监测还要谨防陷入过分迷恋、依赖技术而忽略人的主体性地位，乃至“只见评价不见人”的发展误区[12]。第二，充分利用数智技术实现教育质量监测的根本性变革和全方位重塑，尚有较多难点与卡点需突破。例如，大数据、虚拟仿真等数智技术为捕捉真实教育情境中学生高阶思维、技能等的潜在发展水平提供了有力的技术支撑和保障，但目前在监测内容设计上仍主要以语文、英语、数学、科学等学科监测为主，对支持学生面对未来社会挑战的关键性、综合性素质和能力，如创造性、问题解决、学会学习能力等的关注略显不足[5]。第三，数智技术赋能监测结果运用的模式和路径有待进一步完善。大规模教育测评的优势在于所获得的大样本数据能够科学有效地运用于教育改进。但囿于测评结果输出效率较低、对监测数据的挖掘和分析程度不足、可能存在的监测数据泄漏风险以及智能技术本身的发展瓶颈等现实困境[13]，使监测结果大多被“束之高阁”，影响了监测结果有效指导教育教学改进作用的发挥，也进一步削弱了监测工作的现实价值。 三、基础教育质量监测体系转段升级的战略路径与对策建议 (一)横向上进一步理顺权责边界，构建教育督导部门统筹管理、多部门协同参与的基础教育质量监测管理体制 深化基础教育质量监测管理体制改革，首先，要进一步明确各级监测机构的职能划分，建立由教育督导部门统一组织管理的工作体系。一是强化教育督导部门在监测工作中的监督和管理职责，构建贯通国家、省、市、县四级的教育督导责任体系，保障监测工作规范运行。二是对监测工作的权责归属进行科学“确权”，实现分权与整合的动态平衡。具体而言，教育督导部门负责整体组织与管理；第三方专业机构承担监测设计、实施与推进；教育行政部门则牵头推动监测结果应用与改进，其下属职能部门和学校负责具体整改落实。三是在明确权责边界的基础上，系统整合当前由不同单位承担的监测项目，通过优化资源配置、合并重复指标，来提升监测效率、减少基层负担。 其次，积极构建多部门联动、协同高效的基础教育质量监测管理机制。协同治理理论主张多元主体通过制度性协商达成共同目标，适用于破解监测工作中的“集体行动困境”[14]。针对当前部门协作不足、整改效果不彰等问题，可依据该理论，建立“决策—执行—整改”三级联动框架。首先，由督导部门统筹，将监测发现的问题分类后反馈至对应主责部门；其次，由教育行政部门协调各方建立问题响应与整改责任共担机制；最后，由下级教育部门或学校开展具体改进工作。此外，还应加强教育督导部门、监测实施机构与课程教材、学生发展、教师培训、教育财政等相关部门的协同联动，形成监测—反馈—改进的闭环管理体系。 (二)纵向上着力厘清各级质量监测机构的职能定位，系统加强各层级监测体系与相关能力建设 教育高质量发展的新动能关键在于充分调动基层部门参与教育和推动教育发展的积极性、主动性与创造性。为此，有必要进一步明确各层级在教育质量监测中的职能定位。国家层面需着力加强科学研究、整体规划和高层次专业化人才的培养，提升对地方指导与服务能力，强化“国家队伍”对教育质量监测工作的全面统筹和引领作用。地方层面则应重点推进教育质量监测机构的建设与能力提升，充分发挥省、市、区县一级在教育质量监测中的独特优势和重要作用。 一方面，国家层面的基础教育质量监测作为整个纵向监测体系的标杆，应围绕“何为教育质量、如何在监测中评价教育质量、如何科学实施监测”等根本性问题，明确方向、树立标杆、提供指引。具体而言，第一，推动建立基础教育质量的国家标准。鼓励相关机构和人员深入研究分析国家教育方针政策、国际教育质量标准及经典研究成果，进一步厘清基础教育质量的内涵与评判尺度，为监测工作奠定合法性与权威性基础[15]。第二，系统总结实践经验，构建中国特色的基础教育质量监测理论体系。过去几十年我国在基础教育质量监测领域积累了丰富经验，有待加强系统性梳理与理论提炼，形成具有普遍指导意义、逻辑严密的理论成果，逐步建立扎根中国国情、服务立德树人根本任务的教育质量监测理论框架与话语体系，为深化教育评价改革提供支撑。第三，推动构建更加灵活开放、便于动态更新的教育质量监测指标体系。在保持学科学业质量、学生体质与心理健康等基础性指标相对稳定的基础上，进一步强化对学生综合素质的评价，将数字素养、美育素养等关键能力纳入国家监测范围，更好适应新时代人才培养需求。第四，加强对基础教育质量监测体系的统筹与规划，尤其要重视高层次、专业化监测人才的培养，推动监测工作向更加科学化、专业化的方向发展。 另一方面，地方层面的基础教育质量监测是我国基础教育质量监测体系的重要组成部分，应充分发挥其贴近实际、掌握详情的优势，积极开展符合地方特色、服务本地特殊需求的自主监测探索。第一，明确地方各级监测组织的职能定位与工作重点。省级层面在配合实施国家监测任务的基础上，应依据国家标准构建本省自主监测体系，在监测内容领域等方面与国家监测形成错位互补，全面掌握本省教育质量整体状况。地市层面需积极配合国家和省级监测工作，并督促、指导所辖区县针对监测中发现的教育教学问题落实改进，承担起区域教育质量提升的主体责任。区县层面则应聚焦各级监测所揭示的具体问题，结合本地实际开展深入调研与分析，统筹教研、评价、管理专业力量，系统研判问题成因，制订整改方案，并对中小学改进情况持续追踪检查。第二，提升各级基础教育质量监测机构的专业性。一是深化对质量监测专业内涵的理解，明确区域监测的定位。基础教育质量监测不同于传统考试评价，其目的重在问题诊断与改进导向，方法上强调过程还原和归因分析，结果上注重措施落地与改进实效。二是加强相关人员专业培训，夯实其在教育评价、统计分析、教育管理等领域的理论知识与实践技能，全面提升监测队伍的专业素养与执行能力。 (三)打破数据壁垒，逐步推动跨层级跨部门共享，构建以持续改进为导向的监测结果运用机制 着力打破当前基础教育质量监测体系内外及纵横方向间存在的壁垒，逐步推进监测信息、工具、数据等要素的互联共通，强化监测结果的有效运用。 其一，逐步构建基础教育质量监测大数据库。首先，依托人工智能、大数据挖掘、区块链等数智技术，整合国家基础教育监测数据、多源流教育数据以及地方监测数据库，形成覆盖多区域、多层级、多维度的一体化数据资源体系。其次，探索建立统一的数据开放与使用机制。在数据开放方面，围绕当前教育实践中的热点、重点与难点问题，以问题为导向，建立面向特定专业人员的专项数据公开机制。例如，大数据库管理机构可依据监测数据所反映的突出问题，定期面向教育行政人员与研究人员发布专项课题。课题获批后，经脱敏和去标识化处理后，在一定权限范围内开放相关数据供研究使用。在数据使用方面，遵循“谁主管、谁提供、谁负责”原则，明确数据供给责任，提升数据质量。同时，强化数据使用方责任意识，加强对数据共享应用的全过程管理和结果审核，切实保障数据安全与合规使用。 其二，完善监测结果应用的实践指导机制。首先，建立“数据—诊断—改进”一体化结果转化机制。可组织教育测量专家、学科教研员及学校管理者构成专业团队，立足地方教育实际，对监测数据进行深度挖掘与解读，形成包含主要发现、问题归因、改进建议及操作模板等在内的应用指南，促进监测结果向实践转化。其次，推动分层分类培训指导机制。针对教育行政人员，重点开展数据解读与循证决策能力培训；面向教研人员，强化其基于数据进行问题诊断与教学改进的能力；为一线教师开发学科化的改进工具箱，提供可直接应用的课堂策略与资源。此外，