财政预算课件

財政預算

第一節財政預算概述一、財政預算的概念二、財政預算的特徵三、財政預算的產生與發展四、財政預算體系和基本程式一、財政預算的概念預算是對未來一定時期內收支安排的預測、計畫。它作為一種管理工具，在日常生活乃至國家行政管理中被廣泛採用。財政預算是政府為實現其職能和一定的經濟社會發展目標而編制的經立法機關審批的反映政府一個財政年度內基本財政收支計畫的法律性檔。（一）財政預算是政府活動計畫的財務反映從形式上看，它是按照一定標準將政府財政收支計畫分門別類地反映在一個收支對照表中；從內容上看，它是對政府年度財政收支的規模和結構所作的安排，表明政府在財政年度內計畫從事的主要工作及其成本，政府又如何為這些成本籌集資金。因此，如同企業會計報告是企業經營活動的財務反映一樣，財政預算是政府活動計畫的一個財務反映。（二）財政預算是具有法律約束力的檔。與一般預算不同的是，財政預算是具有法律效力的檔。一方面，政府編制的預算只有經過立法機關的批准才能成為正式預算（批准之前只能稱預算草案），另一方面，批准後的財政預算必須交由政府公佈並組織實施，預算執行的過程中，不經法定程式，任何人無權改變預算規定的收支指標。事實上，在民主政治下，財政預算是公眾透過立法機關約束政府收支行為的一個工具。因此，財政預算可以說是政治民主化、社會法制化在財政領域的一種體現。（三）財政預算是政府科學管理經濟社會發展的一個工具。政府要想實現其職能，對經濟社會發展進行科學管理，必須制定一定的發展目標並掌握相應的手段。財政預算就是其中的一種經濟手段。隨著經濟社會發展條件的變化，一定時期內政府的政策目標會做出相應的調整，作為實現這些目標的手段的財政預算，其收支的規模與結構也會做出相應的調整，其他經濟主體的行為會因應這些調整而有所變化，經濟與社會發展就會呈現出一種新的格局。在這種不斷的刺激---反應迴圈中，政府可以不斷地總結經驗教訓，制定出更為科學的發展目標，採取更為有效的預算政策手段。因此，財政預算也是管理科學化在財政領域的一種體現。二、財政預算的特徵（一）法定性這不僅指財政預算的產生過程必須嚴格通過法定程式，而且指財政預算的收支範圍和方向均有相應的法規作為依據。（二）精細性精是精確，細是具體。這是指財政預算的安排是詳細的，有精確說明的，而且有相應的表式。（三）完整性這是指政府收支都應在財政預算中得到反映，也就是說法規規定的預算收支都應列入財政預算。（四）時效性財政預算的時效通常為一年。財政預算年度的劃定各國不盡相同。中國的預算年度和西曆紀年的自然年度保持一致。有的國家的預算年度採取跨年度制，如美國的預算年度從10月1日始至次年的9月30日止。財政預算在年度終了時應做出決算。（五）公開性財政預算在本質上是反映公共需求和公共商品供給的計畫。既然政府代表公眾利益，財政預算就必須向公眾公開，便於公眾監督。這不僅有利於政府的清正廉潔，而且有利於預算效率的提高。三、財政預算的產生與發展現代財政預算制度最早出現於英國。英國是近代資本主義和現代議會制度的發源地。在14-15世紀，新興資產階級的力量逐步壯大，他們充分利用議會同封建統治者爭奪財政支配權。他們要求政府的各項收支必須事先作計畫，經議會審查通過後才能執行，財政資金的使用要受議會監督，以此限制封建君主的財政權。

1.資本主義生產方式的出現是財政預算產生的社會經濟條件，也是財政預算產生的根本原因。

只有在新興資產階級作為一股強大的政治力量出現在歷史舞臺以後，王室財政與國家財政才有可能徹底分開，也才有可能通過議會控制國家的全部財政收支，編制財政計畫。因此，預算制度既是政治民主化進程的一個結果，也是實現政治民主化的基本手段。

2.加強財政管理是財政預算產生的另一個動因。

隨著社會生產力的發展和政府職能的擴展，財政分配規模日益擴大，不僅財政收支專案增多，而且收支之間的關係日益複雜化。財政收支的複雜化，客觀上要求加強對財政活動的計畫和管理，要求制定統一的財政預算制度。因此，預算制度既是管理技術科學化進程的一個結果，也是推進財政管理技術科學化的基本手段。

3、財政活動的貨幣化，也是財政預算產生的必要條件。

商品經濟發展到一定程度之後，貨幣關係滲透到整個再生產領域，財政活動完全貨幣化。只有在財政活動貨幣化的條件下，全部財政收支才能統一反映在一覽表（即平衡表）中，才能完整地反映國家財政活動，才有利於議會的審議。四、財政預算體系和基本程式（一）財政預算體系從形式上看，一國的預算是由中央預算和地方各級政府預算組成。各級政府的預算是由該級政府所轄的公共部門預算組成，相互之間有複雜的預算資金往來關係例如，中國的《預算法》就明確規定，一級政府設一級預算。中國政府分五個級次：一是中央政府；二是省級政府（包括自治區和直轄市）；三是市級政府（指設區的市級政府，包括自治州政府）；四是縣級政府（包括自治縣、不設區的市和市轄區）；五是鄉級政府（包括鎮級政府，民族鄉、鎮）。從內容上看，預算體系由財政總預算、部門預算和單位預算來組成。總預算是一級政府的財政收支計畫，由本級政府的各部門預算組成；部門預算是政府各職能部門的財政收支計畫，由本部門管轄的各單位的單位預算組成；單位預算是行政事業法人單位的財務收支計畫。（二）預算的基本程式預算的基本程式有四個階段：編制、審批、執行和決算。在編制階段（新預算年度開始之前），預算管理部門確定財政支出總額，再按部門確定最初的分配方案，各支出部門（職能部門）對最初方案提出回饋意見之後，再編制預算草案。預算管理部門與各支出部門之間經過幾個來回的修改與回饋，形成最終的預算草案，進入審批程式。在審批階段，立法機關首先審定總體預算規模，再由專門的委員會對預算草案逐項審查並提出審查意見，經立法機關批准後，成為正式財政預算，並成為具有法律效力的檔。在執行階段，各收入機關依法及時、足額地完成財政收入計畫，預算管理部門根據預算對政府所屬的職能部門撥款，各職能部門根據撥款履行其相應的政府職能。在決算階段（預算年度結束之後），各職能部門和預算單位對執行結果進行總結，編制決算，經預算管理部門匯總後，交立法機關審計和審批。第二節財政預算的編制一、財政預算的編制形式二、財政預算的編制方法一、財政預算的編制形式(一)單式預算單式預算制是將全部的財政收支彙編在一個統一的預算表之中。它的特點是：體現國庫統一和會計統一的原則要求；完整性強，能從整體上反映年度內的財政收支情況，便於瞭解財政收支的全貌；便於立法機關的審議批准和社會公眾對財政預算的瞭解。(二)複式預算

1、複式預算是把預算年度內的全部財政收支，按收入來源和支出性質不同，分別編成兩個或兩上以上的預算.通常包括經常預算和資本預算。

經常預算是指財政經常性收支計畫。經常性收入主要包括政府以社會管理者身份取得的收入（如一般稅收））；經常性支出主要包括用於維持政府機關活動、維護社會秩序、保障國家安全、發展文教科衛及社會公益事業等方面的支出。

資本預算是財政投資性收支計畫。投資性收入主要包括政府以資產（資源）所有者身份取得的各種專項收入，經常預算結餘和債務收入也是其重要的收入來源；投資性支出主要包括政府用於基礎設施、基礎產業等方面的生產性投資以及非生產性領域的非生產性投資。

2、複式預算的產生從實踐上看，複式預算的出現與政府開支大幅度增加有直接的關係。從理論上看，複式預算的出現與當時財政理論的發展密不可分。最早實行複式預算制度的國家是丹麥、瑞典等國，隨後英、法、日等國也都陸續採用了這種預算編制形式。3、複式預算的特點複式預算制的優點：便於考核預算資金的來源和用途有利於分析預算收支對社會供求的影響由於資本預算投資伸縮性較大，有助於使預算成為促進經濟發展的強有力杠杆，有利於提高就業水準複式預算的主要缺點複式預算中資本預算的資金來源主要依賴於舉債，如果舉債規模控制不當，容易導致通貨膨脹，物價上漲，影響國民經濟的穩定經常預算支出的資金來源主要是稅收收入，稅收在整個預算收入中占很大比重，這樣容易掩蓋支出浪費的現象把財政預算劃分為不同的子預算，會給預算編制帶來一些困難，如經常預算和資本預算科目的劃分標準難以統一二、財政預算的編制方法

(一)專案預算與績效預算專案預算是指一種在編制預算支出計畫時，只反映專案用途和投入金額，而不反映專案支出績效的預算編制方法，也可稱投入預算。績效預算，就是政府首先制定有關的事業計畫和工程計畫，再依據政府職能和施政計畫制定計畫實施方案，並在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算的一種方法。績效預算的特點就是按計畫決定預算，按預算計算成本，按成本分析效益，然後根據效益來衡量其業績。可見，績效預算是一種是以成本－效益分析為基礎確定支出標準的預算組織形式，它對於監督和控制預算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。績效預算對西方各國的預算制度也產生較大的影響。實行績效預算制度，對某些部門支出進行成本效益評估時，難以用數字表明其預期的經濟效益，導致所謂的“績效”無從考核。

(二)增量預算與零基預算增量預算是以前一年的實際數或前幾年平均數為基本依據，結合對預算年度經濟社會發展情況的預測和要求來確定預算年度的財政收支指標的一種預算方法。也稱基數預算。其特點為注重過去，不注重將來，注重歷史因素，不注重發展因素，因而原有的一些不合理、不必要的支出得以繼續保留，而適應新的發展需要的支出不易充分考慮進來，導致支出規模和結構的不合理，支出對象之間的利益不平衡，資金使用效益低下。零基預算（Zero-BaseBudget，簡稱ZBB）是指在編制預算年度收支指標時，對所有的財政收支專案，不考慮以前年度的指標，以零為起點，從實際需要出發，重新計畫預算年度收支指標的一種預算方法。零基預算的核心是打破基數加增長的預算編制方法。（三）功能預算與部門預算1.功能預算傳統的預算是收入按類別、支出按功能的匯總預算。這種“功能預算”不分組織單位和開支對象、按照政府的職能對開支加以分類，便於瞭解政府所行使的職能。但從預算管理的角度上看，其缺陷非常突出，概括起來，主要表現為“殘”、“粗”、“散”、“軟”。“殘”是指預算殘缺不全，一個部門沒有一本完整的預算。“粗”是指預算編制粗糙，沒有將預算指標細化到部門和單位。“散”是指預算資金分配權分散。“軟”是指預算機動權力過大，預算約束軟化。2.部門預算與部門預算制所謂“部門”是指與財政直接發生經費領撥關係的一級預算單位。部門預算是由政府各部門編制，經財政部門審核後報立法機關審議通過的、反映部門所有收入和支出的預算。它以部門為單位，一個部門編制一本預算。各部門預算由本部門所屬各單位預算和本部門機關經費預算組成。部門預算包括部門收入預算和部門支出預算。編制部門收入預算，要求各部門根據歷年收入情況和下一年度增減變動因素測算本部門組織的收入（不含國家稅收）。收入預算要按收入類別逐項核定，對本部門組織的行政性收費和其他預算外收入，以及部門其他收入要核定到具體的單位和專案。部門支出預算，包括基本支出預算和專項支出預算。基本支出預算的核定不再以上年基數為基礎，而以財政部門核定的定員定額標準為依據，包括人員經費定額和公用經費定額。財政部門在確定支出標準時需要掌握部門各項支出的基礎資料，清產核資，摸清家底。各部門根據經費政策和規定，測算本部門的經費，包括人員經費和公用經費。專項支出預算按專案編制。專案預算是在經常性經費以外，按指定的用途和對象編制的專項支出計畫，主要包括專項公用經費、事業發展專案支出和建設性專項支出，採用前述的績效預算、計畫專案預算等方法編制。部門預算的特點（1）完整性。部門預算內容由預算內擴展到預算外的，既包括一般預算收支計畫，又包括政府基金預算收支計畫；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計畫，又包括財政預算外核撥資金收支計畫和部門其他收支計畫，使預算全面完整地反映政府活動的範圍和方向，增強預算的透明度和調控能力。（2）細化性。部門預算的內容細化到部門及下屬單位。部門預算詳細地確定和規範部門及其下屬單位預算支出專案和支出內容，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算，更全面地發揮財政分配資金的職能作用，逐步改變目前把資金切塊給部門自行分配使用的狀況。各部門預算不僅反映本部門的年度財政需求，還要反映本部門的全部收入狀況，內容更全面，體現了預算的精細性。（3）綜合性。部門預算採用綜合預算，統籌考慮部門和單位的各類資金。財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和其他收入統一作為部門(單位)預算收入；財政部門核定的部門(單位)支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財政預算內撥款。財政在對部門預算實行綜合管理的基礎上，將財政預算內外資金納入政府綜合財政預算管理，編制綜合財政預算，增強了財政部門統籌安排政府資金的能力。第三節財政預算的執行一、預算執行的基本環節二、國庫集中收付制度三、政府採購制度一、預算執行的基本環節預算的執行是指預算目標的實現過程。它有三個基本環節：組織收入、撥付支出、預算調整與平衡。組織收入撥付支出預算調整與平衡（一）組織預算收入預算收入的執行是預算收入的實現過程。各預算收入徵收機關是執行主體，包括稅務機關、財政機關、海關等。在收入徵收的過程中，徵收機關必須依據國家相關法律法規及時、足額地完成財政收入計畫，不得隨意增收或減收；徵收的收入要直接上繳國庫，不得截留、挪用；國庫部門對組織的財政收入要及時收納、劃分和報解，按規定辦理收入退庫；徵收機關、國庫和預算管理機關之間要即時傳遞會計資訊（二）撥付預算支出預算支出的執行是支出目標的實現過程。預算管理部門和政府所屬的相關公共部門是支出執行的主體。財政部門要按預算計畫、規定用途、工作進度和交易合同發出支付命令，國庫要根據財政部門支付命令及時、足額撥款，以保證政府部門履行其職能。（三）預算調整所謂預算調整，是指在預算執行過程中因實際情況發生重大變化需要改變原預算安排的行為。預算管理部門在進行預算調整時，所要遵循的法律程式與預算編制程式基本相同。按調整的幅度不同，預算調整分為局部調整（小調整）和全面調整（大調整）。1.局部調整它是對預算收支某些專案的調整，在預算執行過程中，它是經常發生的。主要有四種措施：（1）動用預算後備基金，包括預備費和預算周轉金。預備費是各級總預算中預留的不規定具體用途，專門用於解決某些意外支出需要的資金；預算周轉金是為了平衡預算收支季節性差異、應付資金周轉需要而用歷年預算結餘設置的專項資金。（2）預算的追加追減。在原核定的預算總額的基礎上，增加預算收入或支出數額，就是追加預算；減少預算收入或支出指標，就是追減預算。（3）經費流用。是指在保證完成各項工作計畫，又不超過原定預算支出總額的情況下，由於預算科目之間調入、調出和改變資金用途而形成的預算資金再分配，也稱科目流用或預算支出科目之間的經費流用。（4）預算劃轉。是指由於預算單位隸屬關係改變而將其預算劃轉至新的接受單位的調整方法。如行政區劃的改變、國有企事業單位隸屬關係調整等。2.全面調整在國家對原定的國民經濟和社會發展計畫做出較大調整時，財政預算相應進行的大調整，它實際上是重編預算。二、國庫集中收付制度

國庫集中收付制度，又稱國庫單一帳戶制度，是建立、規範國庫集中收付活動的各種法令、辦法、制度的總稱，是對財政資金從徵收、入庫、撥付、使用、銀行清算，直至資金到達商品供應商和勞務提供者帳戶全過程的監控制度。(一)國庫集中收付國庫集中收付，就是政府將所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行，所有的財政支出均通過這一帳戶進行撥付。國庫集中收付由國庫集中收入和國庫集中支付兩部分組成：國庫集中收入是指預算收入繳付者將各項收入直接繳入國庫或其授權的代理行，再經過銀行清算將款項劃入國庫。國庫集中支付是指財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行帳戶，各單位預算資金統一在該帳戶下設立的分類帳戶集中管理；預算資金不再撥付給各單位分散管理；各預算單位可以根據自身履行職能的需要，在批准的預算專案和額度內購買商品和勞務，但支付款項要由財政部門來安排；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品供應商或勞務提供者。國庫集中收付的特徵：1.國庫集中收付是政府經濟行為，是政府的財政管理活動；2.集中收付的對象是財政性資金，包括預算內收入、預算外收入和其他財政性資金；3.集中收付的仲介是國庫及其指定的代理銀行；4.具有集中統一性，即財政資金統一在國庫開立單一帳戶，財政支出按實際發生數由財政部門統一集中辦理支付；5.具有資金可控性，即財政部門直接對每一筆財政資金進行嚴格的監督和控制，防止其被擠佔挪用。(二)國庫集中收付制度的基本內容1.收入、支出集中管理2.財政集中開設帳戶，即國庫單一帳戶3.相關配套措施1.收入、支出集中管理。建立國庫集中收付制度就是通過對財政資金的集中管理，實現對財政預算收入、支出全過程的有效監督和控制，保證財政資金使用規範、合理、安全、高效。一是實行預算內外資金統管的綜合財政預算，建立國庫集中收入制度。綜合財政預算是指統一編制、管理、統籌安排各單位預算內、外和其他收支的預算管理辦法。二是實行財政支出集中支付，建立國庫集中支付制度，提高財政資金使用效益，保障其安全和完整。2.財政集中開設帳戶，即國庫單一帳戶建立國庫單一帳戶應取消各預算單位及其他相關部門在商業銀行開設的各種帳戶，將這些資金集中於財政部門在中央銀行開立的國庫單一帳戶，並按資金性質開設國庫分類帳戶，各項收支都通過該帳戶處理。3.相關配套措施。構建國庫集中收付制度是一項難度頗高的系統工程，因此需要相應措施的配套，否則難以達到預期目標。這些相關配套措施包括國庫管理制度、預算編制方法、政府收支分類、政府採購、行政事業單位財務會計制度，等等

(三)國庫集中收付制度的優點建立國庫集中收付制度，對建立規範的、有效率的財政預算，具有重要意義。1.有助於加大預算管理力度2.有助於提高預算管理效率3.有助於提高資金使用效率4.有利於防止腐敗行為的滋生，加強廉政建設有助於加大預算管理力度。與國庫集中收付制度相對的是分散支付制度，也就是將預算確立的各部門、各單位年度支出總額按期撥付到其在商業銀行開設的帳戶上，由各部門和單位自主使用。該制度一個突出問題是用款者何時使用，是否按規定使用，財政部門難以實施有效的控制和監督，容易發生各種截留、挪用、浪費財政資金的現象。實施國庫集中收付制度，財政部門可以對財政資金流向、流量進行全程監控，進一步規範支出管理。2.有助於提高預算管理效率。實施國庫集中收付制度，財政資金集中在國庫單一帳戶，財政支出也由該帳戶直接撥付給商品或勞務供應者，從而在根本上改變了財政資金層層下撥、分散支付、環節多、在途時間長、支付程式繁瑣、工作效率低下的局面，達到節約勞動、提高工作效率的目的。同時，實施國庫集中收付制度，能保證財政部門及時、準確、全面掌握財政資金運行資訊，為政府制定相應政策以實施宏觀經濟調控提供有效的依據，提高了決策效率。3.有助於提高資金使用效率。實施國庫集中收付制度，財政收入直繳國庫單一帳戶，有助於杜絕收入繳庫過程中普遍存在的拖欠擠佔現象，解決財政收入不能及時、足額入庫的問題，使實際未支出的大量財政資金不再沉澱在各預算單位各自在商業銀行開設的帳戶中，而是統一集中在國庫單一帳戶內。政府財力較以往充裕，資金調度更靈活。同時可以減少短期國債的發行量及國債利息支出，降低財政運行成本，提高財政資金使用效率。4.有利於防止腐敗行為的滋生，加強廉政建設在分散收付制度下，大量資金分散在各個單位，財政資金使用情況的透明度低，又缺乏有效的監督制約機制，極易滋生腐敗行為。實施國庫集中收付制度，資金運作過程透明度高，制約機制完善，政府可以對財政資金的使用情況實施有效監督，從而防止腐敗行為的滋生蔓延，促進了有關單位的廉政建設。三、政府採購制度

(一)政府採購與政府採購制度1.政府採購

政府採購(governmentprocurement)是指各級政府為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要從市場上購買商品和勞務的行為，即財政購買性支出的一種行為。應該說，自從有了國家和政府，就有政府採購，只不過，傳統的政府採購一般是由採購人（政府部門）自主、分散地進行。這可以用一個簡單的圖示來描述：採購人採購人採購人供應商供應商供應商傳統的政府採購市場傳統政府採購市場的特點是：（1）同質性。政府採購市場是一般的商品和勞務市場的一個組成部分，與一般商品和勞務市場沒有質的區別。（2）直接性。買賣雙方是直接的、面對面的交易，沒有仲介，採購資金的支付也是直接的。（3）自主性、分散性。政府各部門的採購活動是自主、分散進行的。2.政府採購制度政府採購制度是為規範政府採購行為而制定的一系列法律、規章和辦法。它最早形成於18世紀末的西方自由資本主義國家。伴隨著資本主義市場經濟的發展，為解決經濟和社會發展中不斷出現的新矛盾，有關政府採購的制度建設和機構建設也不斷完善，從而形成了現代政府採購制度。見圖：採購管理監督機構採購人採購人採購人供應商供應商供應商採購集中代理資金集中支付現代政府採購制度現代政府採購制度與傳統的政府採購的區別在於：（1）規範性。通過一系列法律、規章和辦法規範政府採購行為，並為此設立相應的機構，分工負責，相互制約。

（2）集中性。政府採購按形式分為集中採購和分散採購兩大類，凡適宜集中採購的採購專案必須按法律規定委託給集中採購代理機構，不宜集中採購的可由採購人依法自行採購。（3）計劃性。所有的政府採購必須在預算範圍內進行，採購資金由財政部門集中支付；（4）公開性。主要的政府採購專案、特別是集中採購專案都採用競爭性招投標辦法公開進行，除了政府採購當事人之間的相互監督以外，還設立專門的政府採購監管機構從不同角度對政府採購進行全程監控。（二）政府採購方式1.按是否具備招標性質分類,，可分為招標性採購和非招標性採購。（1）招標性採購方式。招標性採購是指通過招標的方式，邀請所有的或一定範圍的潛在的供應商參加投標，採購實體通過某種事先確定並公佈的標準從所有投標中評選出中標供應商，並與之簽訂合同的一種採購方式。（2）非招標性採購方式。非招標性採購是指除招標採購方式以外的採購方式。達到一定金額以上的採購專案一般要求採用招標採購方式，但在有些情況下，如需要緊急採購或者採購來源單一等，招標方式並不是最經濟的，需要採用招標方式以外的採購方法。另外，在招標限額以下的大量的採購活動，也需要明確採購方法。

詢價採購，也稱貨比三家；是指採購實體向國內外有關供應商(通常不少於三家)發出詢價單讓其報價，然後在報價的基礎上進行比較並確定中標供應商的一種採購方式。這種方式主要適用於採購現貨、價值較小的標準規格的設備，或者小型、簡單的土建工程。

單一來源採購即沒有競爭的採購，它是指達到了競爭性招標採購的金額標準，但所購商品的來源管道單一，或屬專利、首次製造、合同追加、原有專案的後續擴充等特殊情況，只能由一家供應商供貨。單一來源採購也稱直接採購。

非招標性採購方法很多，通常使用的主要有：詢價採購、單一來源採購、競爭性談判採購、自營工程等。

競爭性談判採購是指採購實體通過與多家供應商進行談判，最後從中確定中標供應商的一種採購方式。這種方法適用於緊急情況下的採購或涉及高科技應用產品和服務的採購。

自營工程是土建專案中所採用的一種採購方式，它是指採購實體或當地政府不通過招標或其他採購方式而直接使用當地的施工隊伍來承建的土建工程。。採取自營工程方式，有其嚴格的前提條件：一是事先無法確定工程量有多大；二是工程小而分散，或者工程地點較遠，使承包商要承擔過高的動員費用；三是必須在不干擾正在進行的作業情況下完成的工程；四是沒有一個承包商感興趣的工程；五是如果工程不可避免地要出現中斷，在此情況下，其風險由採購實體承擔比承包商承擔更為妥當。2.按招標範圍分類，可將採購方式分為公開招標採購、選擇性招標採購和限制性招標採購。世界貿易組織的《政府採購協議》就是按這種方法來對政府採購方式進行分類的。

(1)公開招標採購，是指通過公開程式，邀請所有有能力的供應商參加投標。(2)選擇性招標採購，是指通過公開程式，邀請供應商提供資格檔，只有通過資格審查的供應商才能參加後續招標；或者通過公開程式，確定特定採購專案在一定期限內的候選供應商，作為後續採購活動的邀請對象。(3)限制性招標，是指不通過預先刊登公告程式，直接邀請一家或少數幾家供應商參加投標。實行限制性招標採購方式，必須具備相應的條件，這些條件包括：公開招標或選擇性招標後沒有供應商參加投標、無合格標；供應商只有一家，無其他替代選擇；出現了無法預見的緊急情況；向原供應商採購替換零配件；因擴充原有採購專案需要考慮到配套要求；屬於研究用的試驗品、試驗性服務；追加工程，必須由原供應商辦理，且金額未超過原合同金額的50％；與原工程類似的後續工程，並在第一次招標檔已做規定的採購等。3.按招標階段分類，可將招標採購分為單階段招標採購和兩階段招標採購。

單階段招標採購就是通過一次性招標，讓投標商提交價格標和商務標的採購方式。

兩階段招標採購是一種特殊的招標採購方式，即對同一採購專案要進行兩次招標。第一次招標是採購實體要求供應商提交不含價格的技術標，目的是徵求各供應商對擬採購專案在技術、品質或其他方面的建議。第二次招標是採購實體根據第一階段徵求的建議修改招標檔，要求供應商按修改後的招標檔提交最終的技術標和價格標。兩階段招標很少使用，只是對大型複雜或技術升級換代快的貨物如大型電腦和通訊系統等，以及特殊性質的土建工程，事先準備好完整、準確的技術規格有困難或不易實現時，才採用兩階段招標方式。（三）政府採購程式採購無論採取什麼方式，也不論涉及多大金額，都要按規定的步驟進行。政府採購制度的實行在發達國家已有二百多年歷史。從各國的經驗看，政府採購制度所規定的採購程式一般分為以下幾個階段：確定採購需求選擇採購方式執行採購方式和簽訂採購合同。履行採購合同效益評估

1.確定採購需求。採購需求由各採購實體提出，報財政部門審核，只有被財政部門列入年度採購計畫的採購需求才能執行。2.選擇採購方式。採購方式很多，選擇採購方式的總原則是，要有助於推動公開和有效競爭及物有所值目標的實現。一般來說，一國對本國政府採購使用的採購方式及適用條件都有明確規定，但這些規定都是相對而言的，因為每個專案的情況都不一樣。選擇適當的採購方式非常重要，採購方式選擇得當，不但可以加快採購速度，而且還可以節約投資，減少不必要的人力和物力消耗。3.執行採購方式和簽訂採購合同。一旦確定了採購方式，就必須嚴格按照已定採購方式的程式和要求操作，並與供應商簽訂採購合同。合同只能給予符合採購實體事先公佈的評審標準、因而具有向政府供貨資格的供應商。因此，需要對供應商的資格進行審查，只有合格的供應商才能參加競標。4.履行採購合同。合同簽訂後，採購進入了合同執行階段。在此階段，供應商必須按合同的各項規定，向採購實體提供貨物、工程或服務，採購實體和合同商都不得單方面修改合同條款，否則屬於違約，違約方必須按合同規定向合同的另一方賠償損失。在合同執行過程中或執行完畢，採購實體對合同執行的階段性結果或最終結果要進行檢驗和評估。5.效益評估。採購實體及有關管理、監督部門對已採購的專案的運行情況及效果進行評估，檢驗專案運行效果是否達到了預期目的。通過效益評估，還可以判定採購實體的決策、管理能力及供應商的履約能力。如果採購專案運行效益差，而原因是出在採購實體的身上，財政部門在以後該採購實體上報採購計畫時，會嚴格審查，或者禁止該採購實體自己執行採購活動；原因如果出在供應商身上，也要予以通告，該供應商以後可能會失去獲得政府採購合同的機會。在上述五個階段中，前兩個階段稱為合同形成階段；後三個階段稱為合同管理階段。合同形成階段和合同管理階段構成了整個採購過程。對於複雜或高成本的採購專案，還需要做以下工作：市場調查、選址、評估為產業發展提供的機會等。通過進行廣泛的市場調查和市場分析，掌握有關採購內容的國內外最新行情，瞭解採購物品的來源、價格、貨物和設備的性能參數以及可靠性等，並提出採購清單和計畫，為下一步確定採購方式和供應商資格提供可靠的依據。第四節預算平衡

一、預算平衡的含義二、財政赤字與財政平衡等式三、財政赤字的經濟效應四、預算平衡理論的三個發展階段五、量入為出與量出為入一、預算平衡的含義預算平衡，或財政平衡，是在一個預算年度內，財政收支在量上的對比關係。收支對比關係不外是三種情況：一是收支相等，即財政平衡；二是收大於支，稱為財政結餘；三是收小於支，稱為財政赤字。從實際經濟運行來看，預算收支完全相等的情況幾乎是不存在的。相反，財政赤字或財政結餘則是預算執行結果的普遍現象。因此，財政收支完全相等，往往只是一種理想狀態，是預算編制和執行的參照系而已。那麼，如何理解財政收支平衡呢？1.財政平衡是指財政收入與支出在量上大體相等。財政收支活動是政府經濟活動的集中體現，財政收入量是一國在既定的經濟發展水準下政府收入政策決定的，財政支出量則主要是由政府職能的大小決定的。這種收入、支出決定因素的不同，使得政府實際財政收支往往不可能完全相等。因此，財政平衡的真實含義是財政收支大體相等。至於究竟多大差異才算大體相等，這取決於人們的習慣和認識。如在歐盟，條約規定成員國的財政赤字率（財政赤字占GDP的比率）應低於3%。2.財政平衡是靜態平衡與動態平衡的統一。靜態平衡是指年度財政收支平衡，動態平衡是指中長期的財政收支平衡。中長期平衡不僅要求財政保持年度收支平衡，而且要求從中長期內，不能出現連續的盈餘或赤字。長期盈餘只能說明政府課稅太多，超過了其基本的支出需要；而長期赤字有兩種可能，要麼是政府支出太多，超出了其基本職能，要麼是稅制不合理，稅負太輕。顯然，無論是長期盈餘還是長期赤字，都是經濟社會生活不正常的一種表現。另一方面，政府的財政收入有經常收入與臨時收入，財政支出也有經常支出與資本支出，在一定壓力下，政府可以增加臨時收入或壓縮應有的資本支出以實現年度平衡，但這必然為以後年度的財政平衡留下隱患。因此，真實的財政平衡是靜態平衡與動態平衡統一。3.財政平衡是總量平衡與結構平衡的統一。總量平衡是指財政收支的總量大體相等，結構平衡是指財政收支各項目之間的比例基本合理。財政平衡不僅要求做到總量平衡，而且要求做到結構平衡，是總量平衡與結構平衡的統一。如果財政收支結構不合理，總量平衡也失去了意義，或者可以說，這時總量平衡是一個虛假的平衡，因為政府在一定壓力下可以為了實現總量平衡而犧牲結構平衡。4.財政平衡是橫向平衡與縱向平衡的統一。橫向平衡是指同級財政之間的收支平衡，縱向平衡是指各級財政之間的收支平衡。在事權劃分的基礎上，同級財政和各級財政之間各自的支出範圍與事權範圍相協調，收入範圍與支出需要相協調，從而實現各自的財政平衡，並進而實現國家財政的平衡。中央財政與地方財政的任何一級或同級財政中的任何一地出現長期的財政不平衡現象，必然影響其自身乃至他地（級）政府職能的正常履行。因此，財政平衡也需要同級財政之間和各級財政間均保持收支平衡。需要強調的是，財政平衡是經濟社會協調發展的重要標誌。雖然財政收支活動是政府經濟活動的集中體現，但財政收支是否平衡，不僅取決於政府自身的理財觀念、方法和能力，還取決於一國經濟社會發展的水準和運行狀態。在既定的政府收入政策下，財政收入是由一國的經濟發展水準決定的，而財政支出在民主制度下是由公眾表達的公共需求決定的。因此，如果我們假定政府理財是中性的，那麼，財政是否平衡就是國民經濟和社會發展是否協調的一個重要標誌。二、財政赤字與財政平衡等式

財政赤字，就一般意義而言，是指財政收入小於財政支出的差額，即：

財政赤字＝財政收入－財政支出財政赤字是政府的經濟行為違背了其預算約束的產物。預算約束是指在交換經濟中，經濟主體的行為能力受其收入量的限制，在經濟學中用預算線來表示。儘管政府同私人部門一樣，都面對預算線的約束，但是，由於政府掌握了公權力，其預算線的右移遠比私人部門要容易。因此，私人部門的預算約束往往相對較硬，而公共部門的預算約束則較軟，這是預算結餘是私人部門的常態，而預算赤字是公共部門的常態的一個重要原因。財政收支的具體專案很多，在計算收支對比結果時，由於等式中財政收入和財政支包括的內容不同，因此，財政赤字有不同的口徑。（一）軟赤字與硬赤字

軟赤字＝總支出－經常收入＝（經常支出＋資本支出）－［稅收收入＋非稅收入（不含債務收入）］

硬赤字＝總支出－總收入＝總支出－（經常收入＋債務收入）軟赤字（大口徑）是可以用債務收入彌補的赤字，而硬赤字（小口徑）是不可以用債務收入彌補的赤字。在財政出現硬赤字的情況下，政府通常通過發行貨幣（即貨幣的財政性發行）來彌補，這就相當於政府向社會加征了一次通貨膨脹稅。（二）總赤字與原始赤字

總赤字＝總支出－經常收入原始赤字＝總支出－經常收入－淨利息支出

總赤字（與軟赤字的計算口徑相同）與原始赤字的區別在於經常性支出中是否包含淨利息支出。區別這組概念的意義在於，兩個不同的赤字概念說明了不同的問題：總赤字說明政府在該年度內需借多少債才足以支付其全部支出；原始赤字說明政府該年的經常收入是否足以支付該年的各項正常支出。淨利息支出被排除在原始赤字之外，是由於它是政府借債資助過去支出的費用，而不代表該年支出專案的費用。（三）週期性赤字與結構性赤字這兩種赤字概念不是因為計算口徑不同，而是由於赤字與經濟運行狀況的關係不同。

週期性赤字（cyclicaldeficit）是指經濟運行的週期性引起的赤字，即在經濟衰退期間，由於財政支出增加而財政收入減少所形成的赤字。

結構性赤字(structuraldeficit)是指非經濟週期性因素引起的赤字，即經濟活動保持在充分就業狀態時出現的赤字，故又稱充分就業赤字(full-employmentdeficit)。三、財政赤字的經濟效應

財政赤字有三方面的經濟效應：

（一）國債規模擴大。在財政入不敷出時，政府必然會設法增加收入。政府最主要的收入來源是稅收收入，而增加稅收會面臨來自各方面的政治壓力。同時增加稅收需要修改法律，要經過各種討論，並報經立法部門同意方可實行。面對迫切的支出需求，政府沒有耐心等待如此漫長的決策過程，因此政府往往選擇發行國債這種形式。政府舉債既不會受到過多法律條文的制約，又能立竿見影地滿足已然膨脹的支出需求。

（二）貨幣擴張效應。財政部發行公債後，中央銀行可以直接購買公債。在中央銀行購買公債的同時，財政部在中央銀行的存款餘額等量增長。這筆增長的存款餘額即相當於中央銀行新發行的高能貨幣。如果法律規定中央銀行不能直接購買公債，但在政府向公眾發行債券後，中央銀行可以在公開市場上從公眾手中購買公債。於是，在債券流入中央銀行的同時，等量的高能貨幣也就流出了中央銀行。

（三）拉動總需求，帶動經濟增長。政府發行公債後，往往將其用於各項投資。由於投資的乘數效應，總需求會成倍擴大。另外，政府投資也為市場經濟運行創建了良好的投資環境。當然，要儘量避免或減小擠出效應。四、預算平衡理論的三個發展階段

西方經濟學家對於財政預算行為準則的討論，大體經歷了這樣幾個發展階段：即年度預算平衡論、週期預算平衡論和功能財政論。年度預算平衡論週期預算平衡論週期預算平衡論(一)年度預算平衡論這是20世紀30年代大衰退之前的正統預算原則。在資本主義自由競爭時期，西方經濟學家一般是主張自由主義，反對國家干預。反映在對財政預算行為準則的解釋上，這一時期的西方經濟學家特別是古典學派的經濟學家，主張實行平衡的預算，而且要實行嚴格的年度預算平衡古典學派的經濟學家們之所以主張年度預算平衡，主要有以下四個方面的原因：1.政府對私人部門發行公債會延緩後者的發展，因為這會造成原可為私人部門用於生產投資的資本，被挪作政府花費；2.政府支出是非生產性的，財政赤字更會造成巨大的浪費；3.財政赤字必然導致通貨膨脹；4.年度預算平衡是控制政府支出增長的有效手段。然而，隨著資本主義自由經濟向壟斷經濟的轉變，年度預算平衡在理論和實踐上都面臨無法解決的難題：1.它大大束縛了政府在反衰退方面採取財政措施。面對經濟衰退的頻繁出現，政府只能固守年度預算平衡，而在財政上無所作為；2.更為嚴