人力资本与寓居证的城乡差异观察

人力资本与寓居证的城乡差异观察

劳动力市场上影响劳动者权利和地位的因素有两方面：

政府的制度设计和劳动者的人力资本积累。取消农业户口与

非农业户口性质区分，全面施行寓居证制度，从根本上消除

了劳动力市场城乡分割的制度基础，但劳动力市场城乡整合

的实际程度尚受制于获得寓居证和实际享有寓居证权利的

资格条件。从〃合法稳定就业〃和〃合法稳定寓居〃两项申领

寓居证的基本条件来观察农村转移劳动力获得目的城市寓

居证的可能性，发现农村劳动者的相对时机仍低于城镇劳动

者，前置于户口之上的城乡之间人力资本投资差异是这种时

机差异的主要原因。

［关键词］

人力资本；寓居证制度；劳动力市场；城乡整合

一、问题的提出

2014年7月，国务院发出（关于进一步推进户籍制度改

革的意见），明确〃取消农业户口与非农业户口性质区分和由

此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口〃，〃全

面施行寓居证制度〃，〃公民离开常住户口所在地到其他设区

的市级以上城市寓居半年以上的，在寓居地申领寓居证"。

2015年12月总理签署第663号国务院令，公布（寓居证暂

行条例），于2016年1月1日起施行。（寓居证暂行条例）

明确寓居证申领的条件是〃有合法稳定就业、合法稳定住所、

连续就读条件之一〃，明确寓居证持有人在寓居地〃依法享受

劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的

权利〃，要求县级以上人民政府及其有关部门应当为寓居证

持有人提供〃义务教育〃、〃基本公共就业服务〃、〃基本公共

卫生服务和计划生育服务〃、〃公共文化体育服务〃、〃法律

援助和其他法律服务〃等基本公共服务、以及"国家规定的其

他基本公共服务"，并积极创造条件扩大服务范围、提高服

务标准。户籍制度的这一改革，对于劳动力市场运行，意味

着实行了半个多世纪的〃农业〃和〃非农业〃户籍管理形式正

式退出历史舞台，自此，劳动力市场城乡分割的原有基础

-----城乡劳动者之间的户籍身份差异-----不复存在，农村

转移到城镇就业的劳动者与其他迁移流动人口具有同等的

身份特征并遵循同样的制度规则。这能否意味着以〃农业〃户

籍与〃非农业〃户籍差异为标志的劳动力市场城乡分割也将

就此消失?马克思曾经深入指出，〃权利永远不能超出社会的

经济构造以及由经济构造所制约的社会文化发展〃。一切法

律和制度目的的实现，均不能超越特定阶段的经济社会关系。

二十年前（劳动法）公布没有使劳动者的权益自动随之实现，

十年前（劳动合同法）施行同样没有根本性逆转劳资分配差

距拉大、劳动者权益相对下降、劳资冲突日益突出等现象（姚

先国，2011）,今天我们也不能期望，已经存在半个多世纪的

城乡劳动者权利不平等，能够在一项国务院〃意见〃、一个〃暂

行条例〃面前自动消失。

取消农业户口与非农业户口性质区分，全面施行寓居证

制度，从根本上消除了劳动力市场城乡分割的制度基础。但

遵循这一寓居证登记制度，城乡迁移劳动者的实际地位尚受

制于两个维度的权利平等:一是获取寓居证的时机平等，二是

基于寓居所享证明际权益的平等。从这一视角观察，农村转

移劳动力与城镇迁移劳动者拥有同等的时机获取迁移目的

城市的寓居证、同样持有寓居证的农村转移劳动力与城镇迁

移劳动者在目的城市享有同等的获得就业岗位和劳动回报

的权利，这才是劳动力市场城乡整合的本质所在C本文重点

关注前者:农村转移劳动力能否与城镇迁移劳动者拥有同样

的时机获得迁移目的城市的寓居证?根据国家统计局的

（2014年农民工监测调查报告），全国转移到直辖市、省会

城市、地级市就业的外出农民工分别有1359、3774、5752

万人，也就是，有10885万人、占当年全部外出农民工总数

64.71%的农村转移劳动力〃离开常住户口所在地到其他设区

的市级以上城市寓居半年以上〃①，他们〃应该〃在寓居地

申领寓居证。这些应该在寓居地申领寓居证的农民工能否申

领到寓居证、能否与城镇迁移劳动力拥有同等的时机申领到

寓居证?显然，这取决于各地的寓居证管理和施行的详细规

定。目前有二十多个省市出台了新的户籍改革方案，方案中

无一例外地包含寓居证制度，但自国务院（关于进一步推进

户籍制度改革的意见）之后，新出台的关于寓居证制度的详

细施行方案还很少。2015年6月深圳市公布了（深圳经济特

区寓居证条例），作为外来人口占比最高的城市之一，（深圳

经济特区寓居证条例）具有代表意义。本文以（深圳经济特

区寓居证条例）为例②讨论寓居证制度下城乡迁移劳动者获

得寓居证的时机差异。考虑到农村向城镇转移的劳动力与〃连

续就读〃几乎不存在关联性，我们从〃合法稳定就业〃、“合

法稳定住所〃这两项寓居证申领条件上，观察农村劳动力向

城镇转移经过中能否与城市迁移劳动力拥有同等的获得寓

居证的时机。

二、农民工的高流动特征

相对于其他城镇迁移劳动力，农村转移到城市就业的农

民工，是一个流动频繁的群体，其流动性高于城市劳动者

（JohnKnight,LindaYueh,2004）。这种高流动性一直持续，一

项基于长三角地区江阴市、昆山市、无锡市新区制造业调查

数据的研究（姚俊，2010）,从城市间流动和企业间流动两个

维度观察农民工的就业流动，将城市间流动次数2次以上的

归为城市间高频流动者、2次及下面的城市间低频流动者，

将同一城市企业间流动次数3次以上的归为企业间高频流动

者、3次及下面的企业间低频流动者。数据显示，城市间高

频流动的农民工占到66.8%,农民工在城市间的流动频度可

能并不亚于同一诚市内企业间的流动。最近的情况也类似，

2013年上海财经大学〃干村调查〃数据（常进雄、赵海涛，

2015）③显示，64.0%的农民工有二次跨区流动经历，文化程

度越低二次跨区流动经历比重越高，小学及下面农民中69.2%

有二次跨区流动经历，初中、高中及中（大）专农民工的这一

比例为61.3%。即使在年轻一代农民工群体，二次跨区流动

也是普遍现象，该调查显示，16〜25岁、26〜35岁的农民

工，分别有65.0%和53.9%有二次跨区流动经历。农民工相

对于其他迁移劳动者的这种高流动性，看似是〃他们对低价值

工资制、劳动力价格，扭曲’的自觉对抗〃（姚俊，2010）,是〃用

脚投票式的维权"（刘林平等，2006）,是〃希望提高收入〃（白

南生、李靖，2008）,但根本上，是相对低技能的农民工在城

市劳动力市场竞争中难以获得基本的发展时机，甚至难以谋

求一份能够保障其基本生活需要的工作，他们相对更频繁的

流动很大程度上是由于其人力资木水平积累缺乏进而难以

与相对高素质的城市劳动者相竞争、不得不频繁流动以寻求

到可能存在时机的结果。这种高流动的详细表现，一是不断

变换工作,二是相应地变换住所。在〃全面施行寓居证制度〃、

以〃稳定就业、稳定住所、连续就读〃为申领寓居证资格条件

的新制度下，农民工无奈的高流动直接构成了对其获得寓居

证的更强约束。

三、〃合法稳定就业〃维度上的城乡平等

（寓居证暂行条例）规定申领寓居证应当提交''寓居地住

址、就业、就读等证实材料。……就业证实包括工商营业执照、

劳动合同、用人单位出具的劳动关系证实或者其他能够证实

有合法稳定就业的材料等〃，但如何的材料才能证实寓居证

申领人〃合法稳定就业〃，并未有详细规定，而是受权〃设区

的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发

展需要及落户条件等因素，根据本条例制定施行办法〃。对

照（深圳经济特区寓居证条例），该（条例）第十九条，非

深户籍人员申领寓居证应当〃在特区有合法稳定职业〃，而对

〃有合法稳定职业〃的解释是：〃非深户籍人员自办理寓居登

记之日起至申领寓居证之日止，在特区参加社会保险连续满

十二个月或者申领寓居证之日前二年内累计满十八个月的，

视为有合法稳定职业〃。按照这一条款，我们看到，农村转

移劳动力想要符合〃合法稳定职业〃到达申领寓居证的资格,

相对于其他城市迁移劳动力更为困难。转移进入城镇劳动力

市场的农民工，主要集中在二级劳动力市场就业。根据国家

统计局的（2014年全国农民工监测调查报告），58.6%的外出

农民工没有与雇主签订劳动合同，属于非正规就业范畴。尽

管农民工在非正规岗位上就业的比例呈下降趋势，但他们仍

然构成了城市劳动力市场上非正规就业的主要部分（都阳、万

广华，2014）o社会保险体制以就业和收入为基础，对于非正

规就业者，一方面他们在工商税务部门没有登记，甚至在企

业也没有注册，政府难以强迫征费（张国英、吴少龙，2012）,

另一方面他们相对收入低、不稳定，没有能力或不愿意参加

社会保险（Midgley等，1996;VanGinneken,1999）。

国家统计局（2009年农民工监测调查报告）显示，雇主

或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业

保险和生育保险的比例分别仅为7.6%、21.8%、12.2%,3.9%

和2.3%。这一参保率在持续上升之中，但到2014年农民工〃五

险一金〃的参保率实际水平仍然很低。根据国家统计局网站

提供的年度数据，2013年全国职T基本养老保险参保率

63.39%④，2014年全国职工医疗保险参保率72.06%,均大

大高于城镇就业的农民工群体参保率。这一低参保率讲明：

对于大部分农民工而言，要到达〃参加社会保险连续满十二个

月或者申领寓居证之日前二年内累计满十八个月〃这一作

为寓居证中领资格条件的〃合法稳定职业〃很不容易;与其他

职工相比，同样在城镇就业的农民工，想要在到达〃合法稳定

职业〃这一资格条件，时机小得多。农民工社会保险参保率

低，无论是由于雇主控制劳动成本的逃避缴费（代艳丽，2009）、

还是农民工本身选择放弃参保而谋求相应更高的即时报酬

（李强，2008;任丽新，2009）、或是社保帐户异地转移体系不

完备（华迎放，2011）,一个共性的原因则是农民工的素质和

能力缺乏。相对于城镇其他迁移劳动者，低技能的农民工难

以拥有同等的与雇主会谈的地位和能力;相对于城镇其他迁

移劳动者，低技能的农民工为了维持在城市的生活，他们不

得不放弃延时保障而得到更多一点的即时报酬;相对于城镇

其他迁移劳动者，低技能的农民工流动性更大，现行社保转

接制度下能够预期的损失也更大。在以寓居证为载体的城乡

户籍统一登记制度下，农民工低参保率事实上通过获得寓居

证的资格条件——以缴纳社保为前理的〃合法稳定职业〃

-----对农民工构成了差异性约束。转移到城市的农民工，

在看似平等的"合法稳定职业〃资格条件面前，由于其能力积

累缺乏，难以与其他迁移劳动者拥有同等的获得寓居证的时

机。

四、〃合法稳定住所〃维度上的城乡平等

类似于"合法稳定就业〃，（寓居证暂行条例）也未就〃合

法稳定住所〃的详细内容作出解释，由〃设区的市级以上地方

人民政府……根据本条例制定施行办法〃。观察2015年6月

深圳市的（深圳经济特区寓居证条例），第十九条对〃在特区

有合法稳定居所〃的解释是「‘非深户籍人员自办理寓居登记

之日起至申领寓居证之日止，连续寓居满十二个月的，视为

有合法稳定居所〃。同时，该（条例）第七条明确〃寓居登记

实行申报义务人主动申报制度〃，耍求不同类申报义务人或

〃即时〃（第十一条）、或〃入住、搬离之日起七日之内〃（第十

二条伸报寓居信息，最长不超过入住、搬离之日起〃十五日

之内〃申报寓居信息（第十三条）。严格的寓居信息申报制度

下，想要到达〃连续寓居满十二个月〃这一作为寓居证申领资

格条件的''合法稳定寓居〃，对于农民工而言，显然比其他迁

移劳动者面临更强的约束。一方面，农民工极大部分为家庭

成员个体外出务工，而非举家迁移。国家统计局的（2014年

全国农民工监测调查报告）显示，2010〜2014的五年中，全

部外出农民工〃举家外出〃的农民工占比分别为20.03%、

20.67%、20.66%、21.22%、21.27%,〃住户中外出农民工“始

终占到4/5左右。转移到城市就业的农民工，他们的家人仍

在农村。同时:农村承包土地的产权和流转尚未建立起规范

的制度，对家人的责任义务和承包地的约束，很多农民工不

得不往返于农村家乡与务工城市之间。国家统计局的（2014

年全国农民工监测调查报告）显示，2013年外出农民工年从

业时间平均为9.9个月，2014年为10个月，讲明有一大群

农民工，他们事实上没有在一个城市〃连续寓居满12个月〃。

另一方面，农民工技能水平决定了其就业层次，相应地

决定收入水平以及所能负担的生活成本，很多农民工靠最大

限度地节约生活消费实现有限的节余，表如今住宿上，1/3

以上的农民工寄宿在〃工地工棚〃、〃生产经营场所〃，或〃与

别人合租住房〃c根据2008年11月18日深圳市人民政府

令第194号第四次修订后的（深圳市出租屋管理若干规定）

第十二条，〃禁止违背国家规定条件在生产经营、仓储场所内

设置员工宿舍〃「住宅出租屋应当以经批准的施工图确定的

房间为最小出租单位;……住宅出租屋人均租住建筑面积不得

低于六平方米〃,固然没有系统的统计数据，但从媒体的各

类报道，以及农民工集中在次级劳动力市场的事实，能够相

信，达不到〃国家规定条件〃的〃工地工棚〃、〃生产经营场所〃

住着不少农民工，小于〃最小出租单位〃的出租房内也住着不

少农民工。事实上，只要不出现安全问题，雇佣单位提供〃工

地工棚〃、〃生产经营场所〃供员工住宿对农民工是一种〃福

利〃，小于〃最小出租单位〃的租赁行为事实上遭到了租赁双

方的欢迎。然而，（深圳经济特区寓居证条例）第八条明确〃非

深户籍人员居所为租赁房屋的，出租人为申报义务人〃⑤，

核心是〃居所提供者为申报义务人〃。这意味着农民工实际寓

居的不符合深圳市人民政府第194号令的居所，面临着不被

出租人申报的可能，面对寓居证的申领，上述现象必然影响

寓居人申领寓居证的资格条件。在以寓居证为载体的城乡户

籍统一登记制度下，农民工的实际寓居状态事实上通过获得

寓居证的资格条件——〃合法稳定寓居〃——对农民工构

成了差异性约束°转移到城市的农民工，在看似平等的〃合法

稳定寓居〃资格条件面前，由于其能力限制，受所能承当的

生活成本制约，难以与其他迁移劳动者拥有同等的获得寓居

证的时机。五、人力资本投资:新制度下劳动力市场城乡整合

的根本劳动者在劳动力市场上的地位受两方面因素影响，一

是制度对其保护（或歧视）的程度，二是劳动者本身所拥有的

知识能力——人力资本水平。其中，制度的保护（或歧视）

本质上是对劳动者人力资本产权的保护（或歧视），制度主要

影响劳动者的名义法律地位,人力资本则影响着制度所赋予

的名义法律地位得以实际实现的程度。就处理劳资关系、提

升劳动者地位而言，〃人力资本投资比之劳动者权益保护制度

更具根本性〃（姚先国，2006）。就劳动力市场内部，废除针

对农村转移劳动力的不平等制度是极为必要和重要的，但制

度赋予法理平等并不等于实际实现平等。

城乡差异性的户籍管理制度以及早期对农村劳动者向

城市流动的严格限制，农村劳动者被剥夺了迁徙的法律权利

自然也不可能拥有实际迁徙权利，然而，后期农村劳动者被

鼓励向城镇转移时，仍有很多农民工难以在城市谋得一份稳

定工作，与此伴随的却是城镇劳动力市场上持续的〃技工荒〃

现象。今天，〃取消农业户口与非农业户口性质区分〃、“全

面施行寓居证制度〃，制度层面的城乡隔离屏障已经被彻底

铲除，城乡劳动者已经拥有平等的迁移就业的法理权利。但

是，面对统一的〃居民户口〃、面对统一的流动人口寓居证申

领资格条件，城镇劳动力市场上城乡劳动者的实际权利平等,

仍受制于获得寓居证的资格条件。（深圳经济特区寓居证条

例）关于深圳市寓居证申领的〃合法稳定就业〃和〃合法稳定

寓居〃的规定，客观上对农村转移劳动力构成了更多的制约。

深圳市的这一规定并不是个别的，观察2013年以上海市政

府令第2号出台的（上海市寓居证管理办法），同样规定申

请办理（寓居证）的，应当符合〃在本市合法稳定寓居〃、〃在

本市合法稳定就业〃两个条件，同时（上海市寓居证申办施

行细则）将"合法稳定寓居〃明确为〃拟在本市寓居6个月以

上的住所证实〃，即包括:来沪人员自购房屋产权证实、租赁

房屋合同登记备案证实、单位宿舍证实和居（村）委寄宿证实4

利1；将〃合法稳定就业〃对应明确为就业、投资、开业、从事