关于乡村振兴战略人才的调研报告

关于乡村振兴战略人才的调研报告为系统梳理乡村振兴战略实施以来人才支撑体系建设成效、查摆堵点难点、提出可操作的政策建议，2023年6—10月，调研组通过分层抽样、半结构化访谈、问卷调查、部门座谈相结合的方式，选取东部2省（浙江、江苏）、中部2省（河南、湖北）、西部2省（四川、甘肃）共6个省份的12个脱贫县（区）、12个农业产业强县（区）的36个行政村、217家新型农业经营主体、14家县级涉农职能部门作为调研样本，累计发放农户问卷1260份、回收有效问卷1187份，有效回收率94.2%；开展新型农业经营主体负责人、基层干部、返乡创业人才专题访谈219人次，结合农业农村部、人力资源和社会保障部、国家统计局等部门公开数据及地方上报的常规统计台账信息，形成本调研成果。一、乡村振兴人才支撑体系建设的主要成效（一）人才总量稳步扩容，队伍规模持续扩大从全国层面看，截至2022年底，全国农村实用人才总量约2200万人，较2017年增长41.9%；全国返乡入乡创业人员累计超过1220万人，其中农民工占比超过70%，大学生、退役军人、科技人员等群体占比稳步提升；全国在岗驻村第一书记和工作队员共56.3万名，覆盖全部16.0万个脱贫村、易地扶贫搬迁安置村（社区）及党组织软弱涣散村；全国县乡两级农技推广机构在编人员42.3万人，乡村专任教师279.6万人，乡村医生114.7万人，科技特派员累计派出超过100万人次，服务各类经营主体170多万个。从调研样本看，36个行政村平均每村拥有农村实用人才47.2人，较2017年（乡村振兴战略提出前）增长68.3%，其中返乡创业人才占比21.4%；217家新型农业经营主体中，大专及以上学历从业人员占比16.8%，较2018年提升11.2个百分点，核心管理团队中具有农业专业背景的人员占比达29.7%。（二）人才结构逐步优化，适配性有所提升一是年龄结构持续年轻化，调研样本中农村实用人才45岁及以下占比42.7%，较2018年提升13.2个百分点，35岁以下青年人才占比从2018年的12.5%提升至23.1%；二是学历结构稳步提升，初中及以下学历占比从2018年的73.2%下降至52.6%，大专及以上学历占比从7.6%提升至18.3%；三是产业结构不断优化，传统种养领域人才占比从2018年的86.3%下降至68.5%，农产品加工、乡村电商、乡村旅游、数字农业等一二三产融合领域人才占比达31.5%，提升17.8个百分点；四是类型结构更加多元，按照农业农村部农村实用人才五类划分标准，生产型、经营型、技能服务型、社会服务型、引领带动型人才占比分别为37.6%、27.4%、22.1%、7.2%、5.7%，从单一生产型向多类型协同发展转变；五是区域差距逐步缩小，西部样本县2018—2022年农村实用人才年均增速达12.7%，较东部样本县高4.3个百分点，脱贫县人才增速较农业产业强县高6.8个百分点。（三）政策体系不断完善，制度保障持续强化国家层面先后出台《关于加快推进乡村人才振兴的意见》《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》等政策文件，构建了乡村人才振兴的四梁八柱，配套实施高素质农民培育计划、“三支一扶”计划、特岗教师计划、科技特派员制度、大学生志愿服务西部计划等专项举措，2018年以来累计培育高素质农民超过700万人，选派“三支一扶”人员超过20万名。地方层面，12个样本县均出台了乡村人才振兴专项实施方案，配套制定人才引进、培养、激励的具体措施：浙江某县实施“乡贤回归工程”，累计引回乡贤人才327名，带动社会投资12.6亿元；四川某县实施乡村振兴急需紧缺专业大学生定向培养计划，累计培养农技、水利、规划等领域人才189名，全部安排到乡镇基层岗位；河南某县建成省级返乡创业示范园2个、县级示范园10个，累计入驻创业项目237个，带动本地劳动力就业1.2万人。资金投入方面，12个样本县2022年乡村人才振兴财政投入合计1.52亿元，平均每县1270万元，较2019年增长142.6%，占县级财政一般公共预算支出的比重从2019年的0.32%提升至2022年的0.78%。（四）赋能效应逐步显现，支撑作用不断增强一是带动产业转型升级，调研的217家新型农业经营主体中，拥有大专及以上学历核心管理或技术人才的主体，2022年平均营业收入达287.6万元，较无此类人才的主体高68.9%；拥有注册商标、绿色有机认证的比例分别为42.3%、31.7%，较无此类人才的主体高28.5个、21.3个百分点。二是带动集体经济增收，36个样本村中，实用人才数量排名前18位的村，2022年村集体经济平均收入87.2万元，是后18位村的3.7倍；其中有返乡创业人才领办集体经济项目的村，平均收入达112.4万元，较无此类项目的村高2.1倍。三是带动农户就业增收，调研样本中，每名返乡创业人才平均带动12.7名本地劳动力稳定就业，其中脱贫户占比28.3%；每名农村实用人才平均带动8.2户农户发展配套产业，农户户均年增收1.3万元。四是带动乡村治理效能提升，36个样本村中，村“两委”成员大专及以上学历占比超过30%的村，年均信访量较占比低于10%的村低47.6%，村级事务规范化管理水平、群众满意度显著提升。二、当前乡村人才振兴存在的突出问题（一）总量缺口较大，结构性矛盾依然突出一是总量供给不足，据农业农村部农村经济研究中心测算，当前我国乡村振兴各领域人才总缺口超1300万人，其中农业生产经营人才缺口约350万人，乡村公共服务人才缺口约320万人，乡村治理人才缺口约280万人，产业融合发展人才缺口约270万人，乡村规划建设人才缺口约80万人。从调研样本看，12个脱贫县的乡村人才密度仅为农业产业强县的42.3%，平均每村实用人才21.5人，远低于全国平均水平。二是年龄结构老化，调研样本中村“两委”成员平均年龄48.7岁，55岁以上占比32.1%，35岁以下仅占11.2%；乡村医生平均年龄52.4岁，60岁以上占比23.7%，50岁以上占比61.2%；传统种养类实用人才中，50岁以上占比56.3%，“人才断层”风险凸显。三是学历层次偏低，调研的农村实用人才中，初中及以下学历占比52.6%，高中或中专占比29.1%，大专及以上仅占18.3%；其中接受过系统农业专业教育的仅占9.7%，多数人才依靠传统经验开展生产经营，应对市场风险、技术革新的能力不足。四是产业分布失衡，实用人才中传统种养领域占比68.5%，而农产品加工、乡村电商、乡村规划、乡村法务、数字农业等新兴领域人才占比不足10%。调研的36个村中，仅有7个村有专职电商运营人才，仅3个村有持证乡村规划师，仅4个村有专职从事乡村法律服务的人才，新兴领域人才供给严重滞后于产业发展需求。五是区域分布不均，东部样本县每村平均实用人才63.8人，中部为41.2人，西部为29.7人，呈现东多西少、强县多弱县少的格局，脱贫地区、偏远山区人才短缺问题更为突出。（二）引留难度较大，“空心化”问题尚未根本扭转一是基层岗位“招人难”，调研的12个县2022年计划招录乡村振兴相关领域公职人员、事业单位人员共1247名，实际完成招录723名，招录完成率仅58%；其中乡镇农技、水利、规划、环保等专业技术岗位招录完成率不足40%，部分偏远乡镇岗位连续3年出现“无人报考”情况。比如西部某脱贫县2022年计划招录8名乡镇农技人员，仅有2人报名，最终仅招录1人。二是人才“留不住”，调研的36个村2018—2022年累计引进的147名大专及以上学历人才中，已有62人流失，流失率达42.2%；其中30岁以下年轻人才流失率达57.6%，远高于平均水平。三是薪酬待遇偏低，调研显示，乡镇事业单位新进专业技术人员月均应发工资约3800元，扣除“五险一金”后实发约2900元；村“两委”主干月均报酬约2600元，普通村干部月均报酬约1200元，仅为县域城镇非私营单位就业人员月均工资（5720元）的45.5%、21%。除基本工资外，基层人才的绩效奖励、补贴福利保障不足，部分偏远乡村甚至存在村干部报酬拖欠的情况。四是发展空间狭窄，基层事业单位职称评审名额有限，调研的乡镇农技人员中，中级职称占比28.7%，高级职称仅占5.2%，比县直单位低15.3个百分点；多数基层人才工作十几年都评不上中级职称，职业发展天花板明显。村干部晋升渠道更窄，36个样本村近5年仅有3名村干部通过定向招录进入乡镇领导班子，占村“两委”成员总数的比例不足1%。五是公共服务配套不足，调研的36个村中，有22个村没有公办幼儿园，28个村没有标准化卫生室，31个村没有综合性公共文化活动场馆；12个样本乡镇中，仅有4个乡镇建有人才公寓，多数引进人才只能租住民房或通勤往返县城。年轻人普遍面临“子女上学难、老人看病难、休闲娱乐难”的问题，缺乏基本的生活保障，难以扎根乡村。此外，乡村常住人口“空心化”进一步压缩了人才供给基数，调研样本村的常住人口中，16—45岁青壮年劳动力占比仅21.3%，多数外出务工或在城镇定居，乡村人才“蓄水池”不断萎缩。（三）培养体系不健全，供需适配性有待提升一是培养资源分散，统筹不足，当前乡村人才培养涉及农业农村、人社、教育、乡村振兴、文旅等多个部门，各部门分头制定培训计划、下拨培训资金、开展培训活动，缺乏统一协调机制，存在重复培训、资源浪费的问题。比如中部某县2022年由农业农村局开展高素质农民培训、人社局开展职业技能培训、乡村振兴局开展脱贫户技能培训，三类培训内容重复率达42%，但培训对象重叠率达35%，真正有需求的农户反而难以获得精准培训机会。二是培养内容脱离实际，实用性不强，多数培训采用“课堂讲授+理论考试”的传统模式，实操训练占比低，与乡村生产生活实际结合不紧密。调研中接受过各类技能培训的农户里，有62.4%的受访者认为“培训内容过于理论化，学了之后用不上”；有48.7%的受访者反映“培训老师都是从学校或机关来的，没有实际生产经验，讲的东西不符合本地情况”。比如部分地区开展农村电商培训，仅讲解电商平台规则、流量逻辑等理论内容，没有教授短视频拍摄、产品上架、客服运营等实操技能，农户学完之后仍然无法开展电商业务。三是培养对象精准度不够，部分基层单位为了完成培训任务，优先组织时间充裕的老年人、留守妇女参加培训，而真正有创业意愿、有发展潜力的青壮年劳动力、新型农业经营主体负责人因为忙于生产，反而没有时间参加培训。调研数据显示，45岁以下的农村实用人才中，接受过系统技能培训的仅占31.2%；而60岁以上的农村劳动力中，接受过各类培训的占比达47.8%，培训对象“错位”问题突出。四是评价激励机制不完善，农村实用人才职称评审覆盖面窄、认可度低，调研的12个县中，累计评定农村实用人才高级职称127人、中级职称489人，仅占实用人才总量的0.3%、1.2%；且职称评定与待遇补贴不挂钩，多数地区评上职称后没有任何物质奖励，人才参评积极性不高。此外，农业领域新兴职业的技能等级认定体系不健全，民宿管家、农村电商运营师、农业经理人、乡村规划师等职业尚未纳入国家职业资格目录，缺乏统一的评价标准，从业者无法获得相应的职业资格认证，也难以享受技能提升补贴、创业扶持等政策。（四）作用发挥不充分，赋能效能有待释放一是人才与产业需求对接不紧密，部分地区人才引进存在“为引而引”的问题，没有结合本地主导产业需求制定精准的引才计划，导致引进的人才专业不对口、作用难发挥。比如西部某县为了完成“引进高层次农业人才”的考核任务，2021年引进了10名农业类硕士研究生，但本地主导产业是中药材种植，这些人才所学专业均为大田作物栽培，专业匹配度不足，最终全部被安排在县直机关从事行政工作，没有发挥专业作用。科技特派员制度也存在“派非所需”的问题，调研的87名科技特派员中，有38.5%的受访者表示“自己的专业与服务村的产业需求匹配度不高”，只能提供一些通用的技术指导，难以解决实际问题。二是平台载体不足，人才干事创业缺乏支撑，多数县域缺乏高层次的人才创业平台，12个样本县中仅有5个县建有县级乡村人才创业孵化基地，入孵企业仅87家，多数返乡创业人才只能自行租赁场地、办理手续，创业成本高、效率低。乡镇一级的产业平台更为薄弱，12个样本乡镇中仅有3个乡镇建有标准化的农业产业园区，多数创业项目分散在各村，缺乏配套的仓储、物流、冷链等基础设施，难以形成集聚效应。三是资金扶持不足，融资难问题突出，乡村人才创业普遍面临融资难、融资贵的问题，调研的返乡创业人才中，有68.3%的受访者将“资金不足”列为创业面临的最大困难；仅有17.6%的受访者获得过10万元以上的创业贷款，其余多数只能依靠自有资金或民间借贷。现行的创业担保贷款政策门槛较高，需要提供抵押物或公职人员担保，多数返乡创业人才没有符合条件的抵押物，也难以找到公职人员担保，无法享受贷款贴息政策。四是管理机制不灵活，人才活力难以释放，基层人才“在编不在岗、在岗不在责”的问题较为突出，调研的某乡镇农技站共有8名在编人员，其中5名被县直部门长期借调，剩下的3名人员还要承担乡镇招商引资、信访维稳、乡村建设等中心工作，每年真正用于农技推广的时间不足30%。驻村工作队的作用发挥也存在差异，部分驻村队员缺乏农业农村工作经验，对村里的情况不熟悉，主要精力用于填写台账、迎接检查，没有真正为村里解决实际问题；调研的农户中，有41.2%的受访者认为“驻村工作队对村里发展的帮助不大”。此外，基层单位缺乏人才使用自主权，乡镇事业单位的人员招聘、岗位调整都需要县级部门审批，难以根据本地实际需求灵活引进或调整人才，导致“急需的人进不来，没用的人出不去”。三、推进乡村人才振兴的对策建议（一）构建精准化引才体系，破解总量与结构矛盾一是建立人才需求动态清单，以县为单位，每年度开展乡村人才需求普查，围绕本地主导产业发展、公共服务提升、乡村治理现代化等核心需求，分领域、分层次编制乡村人才需求目录，明确人才的专业要求、数量规模、待遇保障，通过官方平台、招聘网站、乡情联络群等渠道向社会公开发布，实现“按需引才、精准引才”。建立人才需求动态调整机制，结合产业发展趋势、重点项目推进情况，每半年更新一次需求目录，确保引才与发展需求同频共振。二是分类引进急需紧缺人才，针对产业领军人才，实施“乡村振兴领军人才引进计划”，面向全国引进农业院士、产业技术体系专家、创业投资导师等高层次人才，对带项目、带技术、带团队来乡村创业的领军人才，给予最高500万元的项目启动资金、最高100万元的安家补贴，在项目申报、土地供给、税费减免等方面给予优先支持。针对基层公共服务人才，扩大“三支一扶”、特岗教师、特岗医生、大学生村官等计划的招录规模，对脱贫地区、偏远地区的岗位，放宽专业限制、降低开考比例、提高补贴标准，服务期满考核合格的直接转为事业编制人员。推行“县管乡用、乡聘村用”制度，县级公共服务机构招聘的专业技术人才，统一派到乡村服务3—5年，编制留在县级，待遇水平高于县级同类人员20%以上。针对本土在外人才，建立在外乡贤、外出务工能人、在外大学生人才库，常态化开展“乡情引才”活动，通过春节座谈会、乡情推介会、家乡联谊会等形式，吸引本土人才返乡创业就业；对返乡创办家庭农场、农民合作社、乡村旅游项目的本土人才，给予1—10万元的创业启动补贴，优先安排产业项目、享受配套政策。三是优化人才区域布局，加大对中西部地区、脱贫地区、偏远山区的人才倾斜支持力度，实施“东部人才支援西部计划”，组织东部地区的农业技术人才、教育医疗人才、产业运营人才到西部地区开展对口帮扶，服务期1—2年，服务期间待遇翻倍，职称评审、职务晋升给予专项倾斜。建立发达地区与欠发达地区的人才结对帮扶机制，每个农业强县结对帮扶1—2个脱贫县，通过人才挂职、技术培训、项目合作等方式，带动欠发达地区人才队伍建设。（二）构建多元化留才体系，增强乡村人才归属感一是提高薪酬待遇水平，建立村干部报酬正常增长机制，确保村“两委”主干年报酬不低于当地上年度农村居民人均可支配收入的2倍，普通村干部不低于1.5倍，所需资金全额纳入县级财政预算，按月足额发放。完善乡镇工作补贴制度，根据乡镇偏远程度、工作难度划分补贴等级，偏远乡镇的工作补贴每月不低于1000元，特别偏远的乡镇可提高至2000元，纳入工资统发范围。建立基层专业技术人才津贴制度，对在乡镇从事农技、水利、教育、医疗等专业技术工作满5年的人员，每月发放不低于300元的基层岗位津贴，工作年限每增加5年，津贴标准提高100元。推行农村实用人才职称与待遇挂钩机制，对评定为高级、中级、初级农村实用人才的，每月分别给予500元、300元、100元的技能补贴，由县级财政承担，与职称评定结果同步兑现。二是拓宽职业发展空间，加大从优秀村干部、驻村第一书记、乡镇事业编制人员中招录乡镇公务员的比例，每年拿出不低于30%的乡镇公务员招录名额面向上述群体定向招录，特别优秀的村干部可破格提拔为乡镇领导干部。完善基层职称评审制度，对在基层工作满10年、20年、30年的专业技术人员，可分别直接申报中级、副高级、正高级职称，不受单位岗位比例限制，评聘结合，待遇同步落实。建立乡村人才等级晋升通道，对农村实用人才、乡村治理人才、公共服务人才等群体，设置从初级到高级的5级职业发展等级，每个等级对应不同的待遇标准和荣誉激励，打破职业天花板。提高乡村人才政治待遇，推荐优秀乡村人才担任各级人大代表、政协委员，邀请优秀人才参加县级重要会议、重大决策咨询，增强其荣誉感和使命感。三是完善公共服务配套，加强乡村公共服务设施建设，每个中心村至少建设1所标准化公办幼儿园、1个标准化村卫生室、1个综合性文化活动中心，配备专业的教师、医生和文化服务人员，提升乡村教育、医疗、文化服务水平。在乡镇集中建设人才公寓，按照“拎包入住”标准配备家具家电，免费提供给引进的人才居住，或按照市场租金的30%—50%收取费用；在县城预留一定数量的保障性住房，用于解决乡村人才的住房问题，工作满5年的可按成本价购买。建立乡村人才服务绿色通道，为引进的高层次人才、返乡创业人才提供子女入学、配偶就业、医疗保障等一站式服务，人才子女可在县域内自主选择学校就读，配偶有工作的按对口原则调动，没有工作的优先安排公益性岗位。四是营造尊才爱才氛围，定期开展“最美乡村人才”“优秀返乡创业人才”“乡村振兴带头人”等评选表彰活动，对优秀人才给予精神和物质奖励，通过电视、报纸、新媒体等渠道广泛宣传先进事迹，在全社会营造尊重乡村人才、支持乡村人才的良好氛围。（三）构建系统化培养体系，提升人才适配性一是统筹整合培养资源，建立由党委组织部门牵头，农业农村、人社、教育、乡村振兴、文旅等部门参与的乡村人才培养统筹协调机制，统一制定年度培训计划、统筹培训资金、整合培训资源、统一考核评估，避免重复培训、资源浪费。每个县至少建设1个综合性乡村人才培训基地，整合涉农院校、职业学校、农技推广机构、社会培训机构的师资力量，组建“专家教授+农技人员+土专家+田秀才”的多元化师资队伍，统一开展各类培训活动，提高培训质量。二是优化培训内容和方式，坚持“按需施教、实操为主”的原则，在培训前开展广泛的需求调研，根据农户需求、产业需求设置培训课程，提高培训的针对性和实用性。推行“田间课堂”“线上课堂”“师徒结对”等多元化培训模式，增加实操训练的比重，实操课程占比不低于60%。针对种植养殖户，组织专家到田间地头现场讲解病虫害防治、科学种养等技术；针对电商创业者，邀请实操型导师手把手教授短视频拍摄、直播带货、店铺运营等技能；针对乡村治理人才，开展政策法规、群众工作、应急管理等实操培训。深化产教融合，支持涉农职业院校与新型农业经营主体、农业产业园、农业龙头企业合作，建立校外实训基地，推行“订单式培养”“现代学徒制”，根据企业需求定向培养人才，学生毕业后直接到企业就业，学费由政府和企业共同承担。三是精准锁定培养对象，将45岁以下青壮年劳动力、返乡创业人员、村“两委”干部、新型农业经营主体负责人、脱贫户中的致富带头人作为重点培养对象，建立培养对象台账，实行“一对一”跟踪培养，优先提供培训机会、项目扶持、资金支持。建立培训报名筛选机制，对报名参加培训的人员进行资格审核，优先安排有需求、有能力、有发展潜力的人员参加培训，提高培训资源的使用效率。对重点培养对象实行培训积分制，积分达标者可优先享受创业贷款、项目扶持等政策。四是完善人才评价机制，扩大农村实用人才职称评审覆盖面，简化评审流程，打破学历、职称、身份限制，将实际贡献、带动农户数量、产业发展成效作为主要评审标准，让更多的“土专家”“田秀才”能够评上职称。加快完善农业新兴职业的技能等级认定体系，将民宿管家、农村电商运营师、农业经理人、乡村规划师、乡村治理网格员等职业纳入国家职业资格目录，制定统一的评价标准，对取得技能等级证书的人员，按规定给予职业技能提升补贴。（四）构建高效化用才体系，释放人才赋能效能一是搭建人才供需对接平台，建设县域乡村人才供需对接服务平台，将本地人才的专业、技能、就业创业需求，以及企业、村集体、新型农业经营主体的岗位需求、技术需求全部纳入平台，建立智能匹配算法，实现人才与需求的精准对接。完善科技特派员“订单式”选派机制，由村集体、经营主体根据自身需求提出技术服务申请，县级科技部门根据申请选派对应专业的科技特派员，实现“按需派单、精准服务”；建立科技特派员考核激励机制，将服务成效、农户满意度作为主要考核指标，考核优秀的给予表彰奖励，在职称评审、项目申报上给予倾斜，考核不合格的及