深化零基预算改革提升财政资金使用绩效实践研究-开题报告

深化零基预算改革，提升财政资金使用绩效实践研究开题报告深化零基预算改革，提升财政资金使用绩效实践研究开题报告摘要深化零基预算改革，提升财政资金使用绩效，是贯彻落实党的二十届三中全会决策部署、深化财税体制改革、健全现代财政制度的重要举措。习近平总书记对财政工作作出一系列重要论述，强调要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。当前，深化零基预算改革面临新的形势和要求。从政策部署看，零基预算改革的政策导向更加鲜明：党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出深化零基预算改革；国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，各级财政部门相继出台零基预算实施方案，并在编制部门预算通知中要求运用零基预算理念编制预算；权威研究指出，零基预算改革已在全国范围内逐步推开，各地在推进财政支出标准化、确定财政支出优先级、创新推动预算编制和审核方式程式化等方面开展了有益探索；权威学者提出，传统零基预算已被新零基预算所代替，新零基预算脱离了传统零基预算作为一种预算方法的范畴而转变成一种预算理念，其本质是立足一切从零开始，打破各种成见，科学准确地做好政府预算管理，优化财政资源配置，提高财政资金使用绩效；权威研究提出，零基预算是缓解财政收支压力、深化预算管理制度改革的重要手段，要推动构建零基础、保重点的预算资金安排机制，全方位完善零基预算审查制度，促进零基预算与绩效管理深度融合，构建以绩效为导向的新型零基预算管理模式；权威研究提出，深化零基预算改革应着力从突破传统认知、铸牢零基理念，加强顶层设计、完善制度体系，夯实基础工作、加强技术支撑和强化教育宣传、营造良好环境四个方面做出积极努力；权威研究提出，零基预算改革应以绩效管理为核心，通过科学排序、制度配套和技术支持来提升预算编制的精准性，从法治保障、标准建设和能力培养三方面构建改革框架，以全面提升财政资金使用效益。从实践探索看，深化零基预算改革的实践成效显现：安徽省作为零基预算改革先行省份，自2021年起全面实施零基预算改革，打破基数加增长的预算编制方式，部门预算从零开始，所有支出项目重新论证审核，坚持先谋事、后排钱，以事定钱、钱随事走，建立部门政策清单加项目库机制，压减低效无效支出，统筹资金保障大事要事，改革成效受到各方肯定；安徽省池州市通过构建扎实的预算绩效管理体系，有效推动零基预算理念在政府运行中落地实施，探索了预算绩效管理和零基预算相结合的经验；广东省珠海市A区基于2013—2018年部门预算公开数据对零基预算改革效果进行评价，发现零基预算改革前后，项目支出结构在数量精简和资金整合上均发生积极变化，部门预算改革取得阶段性成效；某市本级在前期探索的基础上出台《零基预算改革实施方案》，全面系统实施以零为基点的财政预算改革工作，在预算管理中采取一系列改革措施；漳州市财政局结合零基预算改革实践提出，应从强化绩效责任、加快标准建设、依托信息技术、加强业务学习四个方面进一步完善零基预算改革；各地按照党中央部署，把深化零基预算改革作为深化财税体制改革的重要内容，推动零基预算理念融入预算编制、执行、监督全过程。但也要清醒看到，深化零基预算改革仍面临不少短板：从认识层面看，部分地区对零基预算改革认识不够深入，思想观念偏差不同程度存在，对零基预算从方法到理念的演进把握不够准确，把零基预算简单等同于削减支出；从制度层面看，零基预算制度体系建设滞后，零基预算审查制度有待健全，财政事权和支出责任划分有待理顺；从标准层面看，支出标准与分类体系不健全，支出标准体系建设有待加快，标准制定和动态调整机制有待完善；从绩效层面看，绩效数据缺失和绩效评价不健全问题不同程度存在，如何制定行之有效的支出标准、进行科学可靠的绩效评价仍是难题，零基预算与绩效管理深度融合有待深化；从数据层面看，零基预算改革的数据基础比较薄弱，部门预算数据、支出数据、绩效数据收集、登记、分析不充分，数字治理架构和智能审核应用不足；从协同层面看，零基预算改革与部门预算改革、绩效管理改革、预算监督改革的协同推进有待加强；从能力层面看，预算编制审核人员能力有待提升，部门预算编制人员培训有待加强；从环境层面看，改革环境有待优化，部门利益固化格局有待打破，财政资源统筹和资金管理改革有待深化。本课题立足习近平总书记关于财政工作的重要论述、新零基预算理念和预算绩效理论，聚焦深化零基预算改革、提升财政资金使用绩效这一主题，系统研究零基预算改革的运行状况和实践路径，构建铸牢理念、制度体系、项目库管理、支出标准、绩效融合、数字赋能、统筹保障、环境营造相衔接的改革路径框架，为深化零基预算改革、提升财政资金使用绩效提供理论支撑和实践指引。从发展趋势看，零基预算改革正由预算编制方法向预算管理理念深化，由部门预算改革向财政资源统筹深化，由静态标准向动态标准深化，由单一改革向绩效融合深化。随着深化零基预算改革纳入财税体制改革总体部署，深化零基预算改革面临新的形势和要求，零基预算在优化财政资源配置、提高财政资金使用绩效中的作用更加突出。让有限财政资金发挥最大效益，是深化零基预算改革、提升财政资金使用绩效实践研究的重要课题。本课题紧扣党中央决策部署和财政改革发展实际，坚持理论联系实际，既注重从总体上把握零基预算改革的政策要求与制度安排，又注重从操作层面设计可落地的改革路径，力求研究成果既具有理论深度，又具有较强的实践价值，为深化零基预算改革、提升财政资金使用绩效提供理论支撑和实践指引。关键词零基预算；预算绩效管理；财政资金使用绩效；支出审查；项目库一、选题背景与研究意义（一）选题背景1.贯彻落实党中央决策部署的必然要求党的二十届三中全会提出深化零基预算改革。研究深化零基预算改革，是贯彻落实党中央决策部署的必然要求。2.深化财税体制改革的必然要求零基预算改革是深化财税体制改革的重要内容。研究深化零基预算改革，是深化财税体制改革的必然要求。3.破解财政资金配置难题的现实要求财政资金配置面临支出固化、绩效不高、统筹不足等难题。研究深化零基预算改革，是破解这一难题的现实要求。4.提升财政资金使用绩效的客观要求财政是国家治理的基础和重要支柱。研究深化零基预算改革，是提升财政资金使用绩效的客观要求。（二）研究意义1.理论意义。其一，深化对习近平总书记关于财政工作重要论述的研究阐释；其二，丰富新零基预算理念和预算绩效理论研究；其三，构建零基预算改革分析框架；其四，为财政预算改革研究提供实践素材。2.实践意义。其一，为深化零基预算改革提供方法工具；其二，为预算编制和项目库管理提供参考；其三，为预算绩效融合和支出审查提供决策依据；其四，为提升财政资金使用绩效提供实践支撑。二、核心概念界定与理论基础（一）研究现状综述近年来，学界围绕零基预算开展了大量研究，主要集中在以下几个方面：一是零基预算理论演进研究，围绕零基预算从方法到理念的演进、新零基预算等展开；二是零基预算改革实践研究，围绕地方零基预算改革做法、成效和问题等展开；三是预算绩效管理研究，围绕零基预算与绩效管理融合、绩效评价等展开；四是支出审查研究，围绕支出审查机制、OECD经验和支出刚性等展开；五是预算管理制度改革研究，围绕部门预算改革、预算监督和财政资源统筹等展开。总体看，已有研究为深化零基预算改革提供了重要支撑，但针对深化零基预算改革、提升财政资金使用绩效一体推进的专门研究仍较薄弱，本课题拟在已有研究基础上，聚焦零基预算改革实践路径开展系统研究。（二）核心概念界定1.“零基预算”零基预算是指不考虑以前年度预算收支水平，以零为基点编制预算的方法。零基预算的核心理念是一切从零开始，每个支出项目都需重新论证审核。2.“零基预算改革”零基预算改革是指运用零基预算理念改革预算编制、执行和监督制度的系统性变革。深化零基预算改革是健全现代财政制度的重要内容。3.“新零基预算”新零基预算是指脱离传统零基预算作为预算方法的范畴，转变为一种预算理念的零基预算形态。新零基预算强调立足一切从零开始，打破各种成见，优化财政资源配置，提高财政资金使用绩效。4.“预算绩效管理”预算绩效管理是指将绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督全过程的预算管理制度。预算绩效管理是提升财政资金使用绩效的重要机制。5.“支出审查”支出审查是指对现有支出项目进行系统审查、评估和排序的机制。支出审查是运用零基预算理念优化财政支出结构的重要举措。6.“项目库”项目库是指对预算支出项目进行储备、论证、排序和管理的数据库。项目库管理是零基预算改革的重要支撑。（三）理论基础1.习近平总书记关于财政工作的重要论述习近平总书记强调，要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，深化财税体制改革。深化零基预算改革，是贯彻这些重要论述的必然要求，该论述为研究提供根本遵循。在具体应用中，习近平总书记关于财政工作的重要论述强调三个要点：一是坚持财政职能定位，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用；二是坚持改革引领，深化财税体制改革完善现代财政制度；三是坚持绩效导向，提高财政资金使用绩效。2.新零基预算理念新零基预算理念强调零基预算从方法向理念的演进。新零基预算脱离传统零基预算作为预算方法的范畴而转变为一种预算理念，本质是立足一切从零开始，打破各种成见，该理念为研究提供理论支撑。在具体应用中，新零基预算理念强调三个要点：一是坚持零基思维，所有支出项目重新论证审核；二是坚持打破固化，打破支出固化僵化格局；三是坚持资源优化，优化财政资源配置提高资金绩效。3.预算绩效理论预算绩效理论强调以绩效为核心配置财政资源。零基预算与绩效管理深度融合体现预算绩效理论逻辑，该理论为研究提供理论支撑。在具体应用中，预算绩效理论强调三个要点：一是坚持绩效导向，构建以绩效为导向的新型零基预算管理模式；二是坚持全过程管理，将绩效理念融入预算编制、执行、监督全过程；三是坚持结果运用，以绩效评价结果优化预算安排。4.公共产品理论公共产品理论强调公共资金的配置效率与公共产品供给。零基预算改革体现公共产品理论逻辑，该理论为研究提供理论支撑。在具体应用中，公共产品理论强调三个要点：一是坚持公共价值，以公共价值为导向审查支出项目；二是坚持支出刚性适配，构建公共价值与支出刚性动态适配的支出审查机制；三是坚持有效供给，以财政资金有效供给保障基本公共服务。5.动态能力理论动态能力理论强调组织对环境变化的感知、整合和重构能力。支出审查和绩效评价双环逻辑体现动态能力理论逻辑，该理论为研究提供理论支撑。在具体应用中，动态能力理论强调三个要点：一是坚持环境感知，及时感知财政形势和政策变化；二是坚持资源整合，统筹整合财政资源保障重点支出；三是坚持优势重构，以零基预算改革重构支出结构优势。6.技术治理理论技术治理理论强调以技术手段提升治理效能并防范技术风险。数据—算法—响应数字治理架构体现技术治理理论逻辑，该理论为研究提供理论支撑。在具体应用中，技术治理理论强调三个要点：一是坚持数字赋能，以信息技术支撑预算编制和审核；二是坚持数据驱动，以数据支撑支出标准和绩效评价；三是坚持安全底线，防范数据安全和技术应用风险。三、深化零基预算改革的政策演进与制度框架（一）政策演进脉络深化零基预算改革的政策演进呈现清晰脉络：从零基预算方法的引入试点到零基预算理念的全面运用，从部门预算改革到财政资源统筹，从静态支出标准到动态标准体系，从单一预算改革到绩效管理融合，政策理念不断深化、制度体系不断完善、工作导向不断明确、实践成效不断提高。这一演进蕴含着深刻逻辑：一是定位不断明晰，从预算编制方法到预算管理理念，改革定位更加清晰；二是重点不断聚焦，从支出项目论证到支出结构优化和资金绩效提升，改革内容更加全面；三是方式不断创新，从人工审核到数字赋能和支出审查，改革方式更加科学；四是机制不断完善，从预算编制改革到项目库管理和绩效融合，治理机制更加健全。从具体政策脉络看，我国于20世纪90年代引入零基预算概念，大致经历探索试点、发展放缓和全面发展三个阶段；国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局；党的二十届三中全会明确提出深化零基预算改革；各级财政部门相继出台零基预算实施方案，零基预算改革已在全国范围内逐步推开。政策重点从预算编制方法改革向预算管理理念改革延伸，从部门预算改革向财政资源统筹拓展，从静态标准向动态标准升级，深化零基预算改革水平不断提高。（二）制度框架构成深化零基预算改革的框架主要包括：理念引领制度，包括零基预算理念宣传、新零基预算理解和预算编制导向；项目库管理制度，包括项目储备、论证、排序和动态管理；支出标准制度，包括支出标准体系、分类分档标准和动态调整机制；排序审核制度，包括支出优先级确定、零基预算审查和审核程序；绩效融合制度，包括预算绩效全过程管理、绩效评价和结果运用；支出审查制度，包括支出审查机制、刚性适配和分类管理；数字支撑制度，包括预算管理一体化系统、数据共享和智能审核；统筹保障制度，包括财政资源统筹、资金沉淀盘活和重点保障。上述制度相互衔接、系统集成，共同构成深化零基预算改革的框架。从制度逻辑看，八方面制度相互支撑、形成闭环：理念引领制度统一改革认识，项目库管理制度夯实改革基础，支出标准制度提升编制精度，排序审核制度优化支出结构，绩效融合制度提升资金绩效，支出审查制度审查存量支出，数字支撑制度提升改革效能，统筹保障制度保障重点支出。把握这一制度逻辑，是深化零基预算改革的重要前提。（三）政策依据梳理深化零基预算改革的依据包括：习近平总书记关于财政工作的重要论述；党的二十届三中全会关于深化零基预算改革的部署；国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》；国务院关于深化财税体制改革的相关部署；各级财政部门零基预算改革实施方案；预算绩效管理相关制度；地方政府零基预算改革实践方案。党中央、国务院和各地政策文件为深化零基预算改革提供了明确的政策指引和制度依据。（四）制度框架的总体评价总体看，深化零基预算改革的制度框架已经基本形成，但框架的落地实施还面临不少挑战：理念引领制度有待强化，项目库管理制度有待健全，支出标准制度有待完善，排序审核制度有待细化，绩效融合制度有待深化，支出审查机制有待构建，数字支撑制度有待加强，统筹保障机制有待完善。制度框架的健全完善是一个动态过程，需要根据改革实践和政策要求持续迭代优化。八方面制度的耦合关系需要在实施中不断理顺，制度执行的刚性约束需要在实践中不断强化，制度之间的衔接配套需要在改革中不断完善。四、深化零基预算改革的实践探索与成效（一）实践的主要类型1.理念重构型。以零基预算理念重构预算编制方式；安徽省打破基数加增长的预算编制方式，部门预算从零开始，所有支出项目重新论证审核。2.以事定钱型。坚持先谋事、后排钱，以事定钱、钱随事走；安徽省按照事权梳理支出项目，依据事业发展需求安排预算。3.项目库管理型。建立部门政策清单加项目库机制；通过项目库对预算支出项目进行储备、论证、排序和动态管理。4.支出标准型。推进财政支出标准化，建立支出标准体系；各地分类分档制定支出标准，提升预算编制精准性。5.排序审核型。确定财政支出优先级，创新预算编制和审核方式程式化；对支出项目按照重要性和紧迫性排序，科学配置财政资源。6.绩效融合型。推动零基预算与绩效管理深度融合；安徽省池州市构建扎实的预算绩效管理体系，有效推动零基预算理念落地实施。7.统筹保障型。压减低效无效支出，统筹资金保障大事要事；各地通过零基预算改革统筹财政资源，保障重点领域支出。8.数字支撑型。依托预算管理一体化系统和信息技术提升编制审核效能；加快标准建设和信息化建设，支撑零基预算改革。（二）实施成效各地实践取得积极成效：一是理念成效显现，零基预算理念深入人心，先谋事、后排钱、以事定钱、钱随事走成为预算编制共识；二是打破成效显现，基数加增长的传统编制方式被打破，支出固化僵化格局加快破除；三是结构成效显现，珠海市A区零基预算改革前后项目支出结构在数量精简和资金整合上均发生积极变化；四是统筹成效显现，压减低效无效支出、统筹资金保障大事要事的机制逐步健全；五是绩效成效显现，零基预算与绩效管理深度融合，以绩效为导向的新型预算管理模式加快构建；六是标准成效显现，支出标准体系建设加快，预算编制精准性持续提升；七是数字成效显现，预算管理一体化系统支撑预算编制审核，改革效能不断提升；八是示范成效显现，安徽等先行省份经验做法加快推广，零基预算改革全国推开。（三）典型经验提炼从实践中可以提炼出具有推广价值的典型经验：一是坚持理念引领与制度保障结合，以零基预算理念引领改革，以制度体系保障改革落地；二是坚持先谋事、后排钱与以事定钱、钱随事走结合，以事权梳理明确支出方向，以事定钱科学安排预算；三是坚持项目库管理与支出标准结合，以项目库储备论证项目，以支出标准提升编制精度；四是坚持排序审核与支出审查结合，以优先级排序优化配置，以支出审查审查存量支出；五是坚持绩效融合与结果运用结合，以绩效全过程管理提升效能，以绩效结果优化预算安排；六是坚持统筹保障与压减无效结合，以统筹资源保障重点，以压减支出释放空间；七是坚持数字支撑与标准建设结合，以信息技术提升效能，以标准建设提升精度；八是坚持试点先行与全面推开结合，以先行省份探索经验，以全面推开放大成效。这些经验为深化零基预算改革提供了实践依据。（四）实践探索的现实启示从实践探索看，深化零基预算改革正由预算编制方法改革向预算管理理念改革深化，由部门预算改革向财政资源统筹拓展，由静态标准向动态标准升级，由单一改革向绩效融合深化。零基预算改革实践中暴露的问题也提示，深化零基预算改革必须坚持系统观念，统筹推进理念、制度、标准、绩效、数据、协同、能力、环境各方面改革，避免单兵突进；必须坚持问题导向，针对实践中暴露的支出固化、绩效不高、标准缺失、数据薄弱等问题精准施策；必须坚持绩效导向，把提升财政资金使用绩效作为改革的出发点和落脚点；必须坚持数字赋能，以预算管理一体化和数据治理支撑改革落地。这些启示为深化零基预算改革提供了方向指引。从实践成效看，深化零基预算改革正在成为提升财政资金使用绩效的重要内容：理念重构与制度保障统筹推进，项目库管理与支出标准有机结合，排序审核与支出审查相互衔接，绩效融合与数字赋能相互贯通。从实践方向看，深化零基预算改革呈现四个深化趋势：一是改革理念由预算方法向预算理念深化，从编制方法改革走向管理理念变革；二是改革重点由部门预算向财政资源统筹深化，从部门预算改革走向财政资源统筹；三是支出标准由静态标准向动态标准深化，从固定标准走向动态调整；四是改革推进由单一改革向绩效融合深化，从单一预算改革走向系统集成改革。这些趋势为深化零基预算改革提供了方向指引，把握这一内在统一关系，是提升财政资金使用绩效的关键所在。五、深化零基预算改革的问题诊断（一）认识层面问题一是部分地区对零基预算改革认识不够深入，思想观念偏差不同程度存在；二是对零基预算从方法到理念的演进把握不够准确，把零基预算简单等同于削减支出；三是部门预算编制人员对零基预算改革的理解和认同有待深化；四是对深化零基预算改革与提升财政资金使用绩效关系的认识有待统一。（二）制度层面问题一是零基预算制度体系建设滞后，零基预算审查制度有待健全；二是财政事权和支出责任划分有待理顺，中央与地方、地方各部门之间的财政事权和支出责任划分有待准确界定；三是零基预算改革与部门预算改革、绩效管理改革、预算监督改革的制度衔接有待加强；四是制度执行的刚性约束有待强化。（三）标准层面问题一是支出标准与分类体系不健全，支出标准体系建设有待加快；二是如何制定行之有效的支出标准仍是难题；三是分类分档支出标准的科学性和适应性有待提升；四是支出标准动态调整机制有待完善；五是在零基预算改革背景下，部分领域现有预算绩效指标已难以适应改革要求，绩效指标体系构建滞后。（四）绩效层面问题一是绩效数据缺失和绩效评价不健全问题不同程度存在；二是进行科学可靠的绩效评价仍是难题；三是零基预算与绩效管理深度融合有待深化；四是绩效评价结果运用和预算安排衔接有待加强；五是部分高校零基预算改革面临院校两级事权财权不统一、预算工作量大、绩效预算评价不足的问题，预算规模扩张问题和支出习惯未明显改善。（五）数据层面问题一是零基预算改革的数据基础比较薄弱，部门预算数据、支出数据、绩效数据收集、登记、分析不充分；二是数据—算法—响应数字治理架构有待构建，智能审核和数据共享应用不足；三是预算管理一体化系统功能有待深化；四是数据安全和个人信息保护有待加强。（六）协同层面问题一是零基预算改革与部门预算改革、绩效管理改革、预算监督改革的协同推进有待加强；二是财政部门与部门单位、部门单位之间的协同联动有待深化；三是财政资源统筹和资金沉淀盘活协同机制有待健全；四是预算编制、执行、监督各环节衔接有待加强。（七）能力层面问题一是预算编制审核人员能力有待提升，业务学习和培训有待加强；二是部门预算编制人员对零基预算编制方法的掌握不够熟练；三是绩效评价专业人才队伍建设有待加强；四是支出审查和项目评审能力有待提升。（八）环境层面问题一是改革环境有待优化，部门利益固化格局有待打破；二是财政收支压力和部门预算诉求的矛盾有待平衡；三是改革宣传和培训有待加强，良好改革氛围有待营造；四是改革推进中的风险防控和稳定保障有待强化。（九）问题诊断的综合分析从整体看，深化零基预算改革问题呈现三个特征：一是理念与执行并存，既有理念认识不足的问题，也有制度执行不到位的短板；二是方法与体系并存，既有编制方法改革的成效，也有标准体系和绩效体系建设的短板；三是当前与长远衔接不够，既有当期改革推进需求，也有数字支撑和制度建设挑战。从定量特征看，零基预算改革效果评价数据显示，改革前后两年间部门预算份额的相关系数仍在0.95以上，预算结果在改革冲击下仍保持较强的稳定性，部门预算整体支出和项目支出的绝对规模未实现大幅压减，预算结果仍表现出较强的渐进增长特征。问题之间相互关联、相互影响：认识问题影响改革推进，制度问题影响改革规范，标准问题影响编制精度，绩效问题影响资金绩效，数据问题影响改革支撑，协同问题影响改革合力，能力问题影响改革执行，环境问题影响改革氛围。由此，需要把握问题的整体性和关联性，坚持系统观念统筹施策。从实践逻辑看，问题诊断还要注重三个结合：一是与党的二十届三中全会深化零基预算改革要求结合，对照现代财政制度建设审视改革路径；二是与新零基预算理念要求结合，对照优化财政资源配置审视改革方向；三是与财政资金使用绩效标尺结合，对照以绩效为导向审视改革实效，区分机制型、能力型、风险型、制度型问题，分别施策、统筹推进。（十）成因分析上述问题的成因是多方面的：一是对深化零基预算改革重视不够，重预算编制方法改革轻预算管理理念变革、重当期支出压减轻长远绩效提升倾向仍然存在；二是零基预算制度体系不完善，审查制度、标准体系和绩效制度衔接不够；三是数据基础不充分，预算数据、支出数据、绩效数据收集、登记、分析不充分，数字治理架构建设滞后；四是协同机制不完善，零基预算改革与绩效管理、预算监督协同推进机制建设滞后；五是能力建设不充分，预算编制审核人员和绩效评价人才培训教育滞后；六是改革环境不完善，部门利益固化格局和宣传培训机制建设滞后。从成因分析看，还需要特别关注三个深层因素：一是深化零基预算改革与健全现代财政制度大局衔接不够紧密，改革推进多按编制方法安排而对预算管理理念变革和支出审查回应不足，与提升财政资金使用绩效要求衔接不够，改革设计多按当期任务推进而对绩效评价和结果运用回应不足；二是深化零基预算改革的数据基础比较薄弱，部门预算数据、支出数据、绩效数据收集、登记、分析不充分，数据—算法—响应数字治理架构和智能审核数据应用不足，支出标准和绩效评价缺乏数据支撑；三是深化零基预算改革的制度供给不够充分，理念引领、项目库管理、支出标准、绩效融合各环节制度衔接不够，财政事权和支出责任划分、预算监督缺乏刚性支撑，统筹保障和数字赋能机制建设滞后。这些深层因素相互交织，决定了深化零基预算改革必须坚持铸牢理念与制度体系并举、项目库管理与支出标准衔接、绩效融合与数字赋能联动、统筹保障与环境营造协同，以铸牢理念统一改革认识，以制度体系保障改革规范，以项目库管理夯实改革基础，以支出标准提升编制精度，以绩效融合提升资金绩效，以数字赋能提升改革效能，以统筹保障保障重点支出，以环境营造优化改革氛围，推动零基预算改革向理念化、标准化、绩效化、数字化迈进。从实践逻辑看，破解上述瓶颈还需要把握三个着力点：一是以理念重构破解改革认知难题，把零基预算从方法到理念的演进作为深化改革的关键抓手，推动改革从编制方法向管理理念转变；二是以标准建设破解编制精度难题，把支出标准体系建设作为提升预算精准性的核心内容，推动标准从静态向动态转变；三是以绩效融合破解资金绩效难题，把零基预算与绩效管理深度融合作为提升资金绩效的重要基础，推动预算从安排导向向绩效导向转变。这三个着力点与八条实现路径相互呼应，共同构成深化零基预算改革的实践框架，也为第六部分实现路径提供了方向指引。六、深化零基预算改革的实现路径（一）铸牢理念路径1.深化零基理念。深化对零基预算从方法到理念演进的认识，铸牢零基理念；立足一切从零开始，打破各种成见，科学准确地做好政府预算管理。2.纠正认识偏差。纠正把零基预算简单等同于削减支出的认识偏差；树立先谋事、后排钱，以事定钱、钱随事走的编制理念。3.强化理念运用。将零基预算理念融入预算编制、执行、监督全过程；推动部门预算编制从基数加增长向零基编制转变。（二）制度体系路径1.健全制度体系。健全零基预算审查制度，全方位完善零基预算审查制度；完善零基预算改革实施方案和配套制度。2.理顺事权责任。准确划分中央与地方、地方各部门之间的财政事权和支出责任；为零基预算改革提供制度支撑。3.强化制度衔接。加强零基预算改革与部门预算改革、绩效管理改革、预算监督改革的制度衔接；实现零基预算加绩效管理的良性互动。（三）项目库管理路径1.建强项目库。建立部门政策清单加项目库机制，对预算支出项目进行储备、论证、排序和动态管理；实现项目入库、储备、出库全流程管理。2.强化论证审核。对所有支出项目重新论证审核，评估项目的必要性、可行性和绩效目标；以项目库支撑零基预算编制。3.动态管理项目。建立项目库动态调整机制，及时清理低效无效项目；根据政策变化和绩效评价结果动态调整项目库。（四）支出标准路径1.健全标准体系。推进财政支出标准化，健全支出标准与分类体系；分类分档制定支出标准，提升预算编制精准性。2.强化动态调整。健全支出标准动态调整机制，根据物价水平、政策变化和实际需要及时调整；提升支出标准的科学性和适应性。3.完善定额管理。完善公用经费定额标准体系，统一综合定额管理；借鉴部分地区公用经费定额标准体系建设经验，从2008年起预算单位使用财政性资金安排的公用经费实行统一综合定额，按照法定支出要求逐年提高学校生均公用经费综合定额标准，根据物价水平和实际需要逐年调整交通费、办公费、水电费、差旅费、会议费等项目定额标准，新增印刷费、物业管理费、劳务费等定额标准；以支出标准支撑零基预算编制审核。（五）绩效融合路径1.深化绩效融合。促进零基预算与绩效管理深度融合，构建以绩效为导向的新型零基预算管理模式；构建零基础、保重点的预算资金安排机制。2.强化全过程管理。将绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督全过程；全面实施预算绩效管理。3.强化结果运用。以绩效评价结果优化预算安排，强化绩效责任；健全绩效评价结果与预算安排衔接机制。（六）数字赋能路径1.深化系统应用。依托预算管理一体化系统支撑零基预算编制审核；深化智能审核和数据共享应用。2.构建数字架构。构建数据—算法—响应数字治理架构，实现高效动态的绩效评价；以数据支撑支出标准和绩效评价。9.单位延伸型。零基预算改革向事业单位和高校延伸，在教育经费投入进入后4%时代背景下，部分高校将零基预算作为改善预算的模式引入高校管理，基于CITS模型评估发现零基预算改革显著推进了全年预算执行进度，探索零基预算、全面预算与绩效预算相结合的方式，协同提升预算资金效率。3.强化数据管理。加强预算数据、支出数据、绩效数据收集、登记和分析；保障数据安全和个人信息保护。（七）统筹保障路径1.强化财政统筹。加强财政资源统筹，压减低效无效支出；打破支出固化僵化格局，盘活财政资金沉淀。2.保障重点支出。统筹资金保障大事要事，优先保障党中央重大决策部署和基本民生；以零基预算优化财政支出结构。3.健全审查机制。运用零基预算理念实施以支出审查为核心的措施；构建公共价值与支出刚性动态适配的支出审查机制，按刚性和价值分类采取不同管理策略。（八）环境营造路径1.强化宣传培训。加强零基预算改革宣传和业务培训，提升部门预算编制人员能力；营造良好改革氛围。2.加强队伍建设。加强预算编制审核和绩效评价人才队伍建设，提升业务能力和专业水平；强化业务学习和能力培养。3.强化风险防控。加强改革推进中的风险防控和稳定保障；统筹改革推进节奏，确保改革平稳有序。总的看，上述八条实现路径构成一个相互衔接、协同联动的体系：铸牢理念路径统一改革认识，制度体系路径保障改革规范，项目库管理路径夯实改革基础，支出标准路径提升编制精度，绩效融合路径提升资金绩效，数字赋能路径提升改革效能，统筹保障路径保障重点支出，环境营造路径优化改革氛围。八条路径协同发力、形成合力，共同深化零基预算改革，为提升财政资金使用绩效提供有力支撑。七、深化零基预算改革的保障机制（一）组织保障坚持党对财政工作的全面领导，把深化零基预算改革纳入财税体制改革工作统筹推进；健全工作领导体制和工作机制，明确财政部门牵头、部门单位落实、相关方面协同的职责分工；健全工作调度和督办机制，确保各项任务落地见效。具体而言，财政部门要统筹改革方案设计和预算编制审核，部门单位要落实零基预算编制主体责任，绩效管理部门要强化绩效评价，形成党委领导、政府主导、财政牵头、部门协同、上下联动、分工负责的工作格局。（二）制度保障健全深化零基预算改革管理制度和规范，完善理念引领、项目库管理、支出标准、排序审核、绩效融合、支出审查、数字支撑、统筹保障各项制度；推动制度衔接配套，形成系统完备的制度体系；健全制度执行监督和评估机制，确保制度落地见效。具体而言，要推动制定深化零基预算改革实施方案；健全零基预算审查制度和支出标准体系；完善项目库管理和绩效融合制度；健全数字支撑和统筹保障机制，确保各项制度可执行、可检查、可考核。（三）资金保障健全深化零基预算改革资金保障机制，将预算管理一体化系统建设、支出标准建设、绩效评价和培训经费纳入财政预算保障；统筹财政改革和信息化建设资金渠道，加大投入力度；发挥财政资金引导作用，保障改革顺利推进；加强资金使用管理和绩效评价，提高资金使用效益，重点保障系统建设、标准建设、绩效评价和培训教育经费。（四）人才保障加强预算管理和绩效评价人才队伍建设，培育懂预算、懂财务、懂绩效、懂信息化的复合型人才；强化预算编制审核人员、绩效评价人员培训教育，提升专业能力；加强部门预算编制人员业务培训；建设一支政治过硬、业务精通、绩效导向、廉洁高效的人才队伍。（五）监督保障健全深化零基预算改革监督机制，强化政治监督、业务监督和绩效监督；自觉接受人大监督、审计监督、群众监督和社会监督；对预算编制、执行、绩效评价等环节强化监督，推动工作责任落实。具体而言，一方面，要健全常态化督查机制，定期开展零基预算改革成效评估和专项检查；另一方面，要畅通部门和群众反映问题的渠道，及时回应社会关切，确保深化零基预算改革取得实实在在的成效。八、研究目标、研究内容与方法技术路线（一）研究目标本课题的总体目标是：以深化零基预算改革为研究对象，系统回答零基预算改革现状是什么、存在哪些问题、如何构建科学路径三个基本问题，构建铸牢理念、制度体系、项目库管理、支出标准、绩效融合、数字赋能、统筹保障、环境营造相衔接的改革路径框架，形成具有理论支撑和实证基础的深化零基预算改革方案，为提升财政资金使用绩效提供科学依据。具体目标包括：第一，系统梳理深化零基预算改革的政策演进与制度框架；第二，总结零基预算改革实践探索与成效；第三，构建问题诊断框架；第四，开展实证调查，识别关键问题和深层成因；第五，设计铸牢理念、制度体系、项目库管理、支出标准、绩效融合、数字赋能、统筹保障、环境营造相衔接的实现路径；第六，提出组织、制度、资金、人才、监督五方面保障机制。（二）研究内容根据研究目标，本课题设置以下研究内容：研究内容一：政策演进与制度框架研究。系统梳理党的二十届三中全会部署、国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》、各级财政部门零基预算改革实施方案等政策文件，分析政策演进脉络和制度框架构成。研究内容二：零基预算改革现状研究。基于文献分析和实地调研，分析零基预算改革现状，总结实践类型、实施成效和典型经验。研究内容三：问题诊断框架研究。构建认识、制度、标准、绩效、数据、协同、能力、环境八维问题诊断框架，设计分析指标和分析工具。研究内容四：问题成因实证研究。面向财政部门、部门单位、预算编制人员、绩效评价人员等开展问卷调查和访谈，识别关键问题，分析深层成因，形成问题诊断报告。研究内容五：铸牢理念与制度体系研究。研究零基预算理念深化、审查制度健全和财政事权支出责任划分路径。研究内容六：项目库管理与支出标准研究。研究项目库建设、支出标准体系和动态调整机制路径。研究内容七：绩效融合与数字赋能研究。研究零基预算与绩效管理融合、预算管理一体化系统和数字治理架构路径。研究内容八：实现路径与保障机制设计研究。设计铸牢理念、制度体系、项目库管理、支出标准、绩效融合、数字赋能、统筹保障、环境营造相衔接的实现路径，提出组织、制度、资金、人才、监督五方面保障机制。研究内容九：案例分析研究。对安徽省零基预算改革、安徽省池州市预算绩效管理推动零基预算落地、广东省珠海市A区零基预算改革效果评价、某市本级零基预算改革等典型案例开展深度剖析，研究改革路径的实际效果和适用条件。研究内容十：经验推广研究。总结提炼可复制、可推广的经验做法，研究典型经验的适用条件和推广路径，为深化零基预算改革提供示范引领。（三）研究方法1.文献研究法。系统收集零基预算、预算绩效、财政预算改革领域文献资料，包括政策文件、法规制度、调研报告和学术论文，构建理论框架。2.政策文本分析法。对党的二十届三中全会部署、国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》、各地零基预算改革实施方案等政策文件进行系统梳理和比较分析，把握制度体系现状。3.问卷调查法。面向财政部门、部门单位、预算编制人员、绩效评价人员等开展问卷调查，问卷拟采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共拟发放四百份，量化分析零基预算改革现状与存在问题。4.实地调研法。选择零基预算改革先进地区和问题突出地区开展实地调研，了解预算编制、项目库管理和绩效融合实际状况。5.深度访谈法。对财政部门负责人、部门单位负责人、预算编制人员、绩效评价人员等开展深度访谈，深入了解热点难点问题和深层成因。6.案例分析研究。对安徽省零基预算改革、池州市预算绩效管理推动零基预算落地、珠海市A区改革效果评价、某市本级零基预算改革等典型案例开展深度剖析，研究改革路径的实际效果。7.数据分析法。对部门预算数据、支出数据、绩效数据、项目库数据进行统计分析，识别零基预算改革规律和问题方向。8.专家咨询法。邀请财政、公共管理、预算绩效、信息化等领域专家对问题诊断框架、实现路径和保障机制进行论证，提升研究的科学性和可行性。（四）技术路线本课题按照理论建构、政策梳理、现状分析、问题诊断、实证研究、路径设计、保障机制的逻辑主线展开。具体技术路线为：首先，通过文献研究和理论梳理，构建研究的理论基础；其次，系统梳理深化零基预算改革的政策演进和制度框架；再次，开展零基预算改革现状调查，总结实践探索与成效；继而，构建问题诊断框架，开展问卷调查、深度访谈和数据分析；然后，设计实现路径和保障机制；最后，形成研究报告和政策建议，形成系统完整的研究成果。同时，课题组将建立定期会商机制，每两个月召开一次课题推进会，交流研究进展、研讨阶段成果、协调解决问题；建立调研数据库，对问卷调查、深度访谈和实地调研获取的数据资料分类归档、动态更新；建立专家咨询机制，针对支出标准、绩效评价等专业问题及时征求专家意见；建立试点联系机制，选择部分部门单位作为联系点，对实现路径和保障机制进行实践检验，根据反馈意见持续修改完善，及时校正研究偏差，确保研究成果既符合理论逻辑，又经得起实践检验，切实增强研究的科学性、针对性、实效性。从研究推进方式看，课题组将按照先理论后实证、先现状后对策、先诊断后设计的思路推进研究，坚持把政策研究与实务研究相结合、定量分析与定性分析相结合、面上调查与点上解剖相结合，确保研究过程扎实、研究结论可靠、研究成果可用，真正把深化零基预算改革、提升财政资金使用绩效实践研究做深做实，形成数据可靠、分析深入、论证充分、结论可信、对策可行、经得起实践检验的研究成果。（五）重点难点与创新点重点：一是零基预算改革现状梳理与问题诊断；二是实现路径设计，包括铸牢理念、制度体系、项目库管理、支出标准、绩效融合、数字赋能、统筹保障、环境营造八条路径；三是保障机制完善。难点：一是零基预算理念深化机制构建，涉及新零基预算理念运用和认识偏差纠正；二是支出标准体系构建，涉及分类分档标准和动态调整；三是零基预算与绩效管理深度融合机制构建，涉及绩效评价和结果运用；四是数字治理架构构建，涉及数据—算法—响应机制和智能审核。创新点：一是视角创新，从提升财政资金使用绩效视角系统研究零基预算改革；二是框架创新，构建铸牢理念、制度体系、项目库管理、支出标准、绩效融合、数字赋能、统筹保障、环境营造一体化分析框架；三是方法创新，将政策文本分析、问卷调查、深度访谈、案例分析和数据分析方法相结合；四是成果创新，形成深化零基预算改革方案和零基预算绩效融合方案，服务财政资金使用绩效提升。（六）研究伦理与数据规范本课题研究过程严格执行伦理规范：问卷调查和深度访谈获取的数据仅用于研究目的，严格脱敏处理，不披露可识别个人身份的信息；涉及部门预算数据和财政数据严格保密，遵守保密法律法规和数据安全管理要求；调研事先征得单位和受访者同意；案例引用符合学术规范和知识产权要求。课题研究坚持问题导向和实证导向，注重调查数据的真实性和分析的客观性，研究结论和建议力求针对深化零基预算改革的实际需要，突出可操作性和可检验性，为提升财政资金使用绩效提供研究支撑。（七）研究范围与边界本课题的研究范围界定如下：从研究对象看，聚焦零基预算改革，以预算编制、项目库管理和绩效融合为重点，兼顾支出标准和数字赋能；从研究内容看，聚焦铸牢理念、制度体系、项目库管理、支出标准、绩效融合、数字赋能、统筹保障和环境营造；从研究层次看，以县域和市域零基预算改革为主，兼顾国家和省级政策衔接实际。研究边界上，本课题聚焦管理制度和机制层面研究，不涉及具体部门单位预算编制内部事务和涉密信息；不涉及涉密事项和依法不予公开的信息，涉及具体案例以公开资料和可核实数据为依据。通过明确研究范围和边界，确保研究聚焦深化零基预算改革这一核心问题，提升研究的针对性和深度，为提升财政资金使用绩效提供有效支撑。九、预期成果与研究计划（一）预期成果1.理论成果。形成深化零基预算改革理论阐释，丰富新零基预算理念和预算绩效理论研究。2.政策成果。形成《深化零基预算改革、提升财政资金使用绩效实践研究报告》，提出深化零基预算改革政策建议，供有关部门决策参考。3.论文成果。围绕零基预算、预算绩效、财政资金绩效、支出审查等主题，拟在《财政研究》《中国财政》《地方财政研究》等期刊发表研究论文2篇。4.应用成果。形成深化零基预算改革实施方案、零基预算项目库管理办法、零基预算绩效融合方案、支出标准体系建设方案等，供各地参考借鉴。具体而言，实施方案将明确零基预算改革重点任务；零基预算项目库管理办法将明确项目储备、论证、排序和动态管理操作要求；零基预算绩效融合方案将明确绩效全过程管理和结果运用操作办法；支出标准体系建设方案将明确分类分档标准和动态调整操作要求，增强成果的实用性和可操作性。（二）研究计划与进度安排本课题研究周期为12个月，分四个阶段推进：第一阶段（第1—3个月）：理论准备与现状调查。完成文献综述、理论梳理和政策梳理，开展零基