凸显“边境特色”的教育政策规划价值序列建构-基于德尔菲法测评的树型价值体系

/凸显“边境特色”的教育政策规划价值序列建构——基于德尔菲法测评的树型价值体系【摘要】现行边境地区义务教育政策规划体现出“教育优先发展”“教育公平”“依法治教”“提高教育质量”等较为普遍的价值导向，对“边境特色”反映不够充分，也未能有效回应“边境诉求”。由此在一定程度上导致政策目标偏差、政策规划缺位、政策方案存在“一刀切”“锦上添花”倾向等问题。因此，亟须建构凸显“边境特色”的教育政策规划价值体系。通过运用德尔菲法，可筛选出边境地区义务教育政策规划功能性、战略性、工具性三个方面的11个价值指标，构成树型价值体系。构建凸显“边境特色”的教育政策规划树型价值体系进一步厘清了边境地区义务教育发展的定位，为明晰边境地区义务教育政策目标提供了一种可能的思路，有助于边境地区义务教育政策规划体系方向的确定。【关键词】教育政策规划；边境地区义务教育；德尔菲法；教育政策价值 边境地区义务教育承担着维护国家安全、边疆稳定、民族团结及促进国际文化交流等方面的重要作用。由于边境地区的地缘特点，边境教育呈现出国际性、边远性、分散性、封闭性、不平衡性、低层次性、复杂性、综合性等特征[1]。同时，“一带一路”建设有助于摆脱区位的边缘性、发展模式的外部依赖性，逐步实现由边境落后教育向跨境前沿教育的发展转变[2]，应做好与“一带一路”建设相适应的教育政策规划，结合国家和区域“十三五”教育规划的制定，进行全面、有针对性的谋划和顶层设计[3]。本文从边境地区义务教育政策规划现有价值取向存在的问题出发，运用德尔菲法对边境地区义务教育政策规划的应然价值指标进行筛选，构建边境地区义务教育政策规划的树型价值体系，力图凸显边境特色以有效避免现有的价值取向偏差。 一、现状与问题：边境地区义务教育政策规划及其价值取向存在不足 本文分别对《国家教育事业发展“十三五”规划》及《兴边富民行动“十三五”规划》等国家层面教育政策规划和边境9省(区)①“教育事业发展‘十三五’规划”文本有关义务教育的内容进行词频聚类分析，发现“教育优先发展、教育公平(含弱势补偿)、依法治教、提高教育质量”是现有边境地区义务教育发展政策规划文本所体现出来的主要价值取向。可见，边境地区义务教育政策规划现有价值指标以普遍的价值追求为主。上述普遍价值取向促进了边境地区教育优先发展地位的确定，推动了边境地区教育政策设计，有利于边境地区义务教育质量提升。但同时也由于上述普遍价值指标对“边境特色”的反映不够充分，未能有效回应“边境诉求”，从而使边境地区义务教育政策规划出现了一些不足。 第一，教育政策目标定位“不够完善”。长期以来，边境地区义务教育政策目标定位于解决薄弱的问题，即推动义务教育均衡发展，逐步缩小边境地区与其他地区义务教育资源配置水平的差距。教育政策规划重点围绕解决县域教育均衡问题而展开，包括义务教育均衡验收达标、改善基本办学条件、提高教育经费保障水平、改造薄弱学校、补充足量师资、提升师资教育教学能力等具有“补短板”性质的普遍问题。边境地区义务教育的特殊性未被凸显，其维护国家教育安全，促进国家长治久安、民族团结，增强中华文化吸引力等方面的重要功能仍需高度重视，从而形成立足于维护国家教育安全的教育政策规划体系。 第二，教育政策“缺位”。由于价值导向对边境地区特殊的价值冲突与价值两难判断引导不足，针对边境地区义务教育特殊问题存在政策真空。边境地区义务教育阶段普遍存在跨境就读、民族风俗习惯影响教育观念等特殊现象，由于具有鲜明的地域特征且体量较小，尚未形成正式的教育政策。由此导致地方政府处理这类问题政策依据不够充分，多依靠实践经验。 第三，政策方案存在“一刀切”倾向。较为突出的实例是边境地区学校建设、管理成本偏高的事实被忽视，边境地区中小学校基础设施建设等标准“一刀切”。某边境县主管教育的副县长在访谈中指出：“学校建设项目经费核定的标准是每平方米1920元，但是边境地区由于山高路远、交通不便利，学校基建工程的材料费、运输费都相应增加；由于工作环境艰苦，人工费也相对较高，边境地区校舍建设平均单价至少需要提高至2500元。”某边境学校校长认为学生营养餐补助标准不符合边境地区实际情况：“边境地区由于耕地稀少，农作物、果蔬、副食等物资需要从外地运输，交通运输成本转嫁到物价上，营养餐的成本变高。每生每天4元的标准应该有一些弹性。”由此可见，国家统一标准偏低与边境地区教育成本偏高、地方经费配套能力弱的事实出现了一定的矛盾。边境地区义务教育发展的现实环境具有特殊性，由此带来了对发展标准、发展路径弹性化的需求。标准“一刀切”导致边境地区义务教育某些政策执行难度大，教育政策灵活性、弹性不足，边境地区义务教育的特殊性、多元教育需求无法得到满足。 第四，教育资源配置的制度安排存在“锦上添花”倾向。“锦上添花”导致边境地区义务教育原本有限的教育资源更加分化，呈现出马太效应。国家发展战略部署对边境地区政策辐射相对滞后。我国经济发展的区域路径基本遵循从城市到农村、从东部到中西部、从沿海到内地的发展次序。虽然教育政策对农村、中西部、边境地区多有倾斜，但事实上从中心向边缘优势递减的制度设计仍然存在。无论是“城市—农村”，还是“东部—中西部”，抑或是“沿海—内陆”，边境地区始终处于发展的末梢神经，教育优惠政策辐射周期较长，优惠力度在执行中递减，效能损耗。边境地区的教育资源配置水平与本省平均水平、首府城市相比，均有一定差距，且落后于发达地区。在边境地区艰苦的自然条件下，优惠政策应进一步增强以提高边境地区对稳边固疆、提升教育质量所需优秀人才的吸引力。同时，在政绩导向下，边境地区地方政府将资源集中于基础好、起点高的中小学校，对于基础薄弱学校多采取“撒芝麻盐”的做法，扶助力度不足。“集中力量办大事”的价值取向导致边境地区内部教育资源配置差别较大。在“滚雪球”效应下，优质教育资源聚集的学校吸引了优质生源及优质师资，学生学业成绩高、学校绩效考核优，从而学校获得了更多的政策扶持。薄弱学校与之相反，进入“资源—生源—师资—政策倾斜”的恶性循环。 二、边境地区义务教育政策规划需筛选凸显边境特色的价值指标 (一)筛选方法与过程 德尔菲法(DelphoiTeehnique)实际上是一种在编制教育评价方案时，为了取得对某一指标或某些指标重要性程度的一致认识而进行的专家意见征询法，它以分发问题表的形式，征求、汇集并统计一些资深人员对某一项指标重要性程度的意见或判断，以便在这一问题的分析上使大家取得一致的意见。[4]本文运用德尔菲法，进行价值指标筛选与价值序列确定，以保证价值指标选择的科学性与权威性。 为得到边境地区义务教育政策规划的价值指标，本文梳理了相关政策规划文本中已有的价值指标，并运用头脑风暴法在德尔菲第一轮测评中向专家征集价值目标，同时结合调研中不同主体对政策规划的价值诉求，形成了20个价值指标。针对边境地区义务教育发展环境、发展条件、发展目标的特殊性，剔除了教育公平等5个具有普世意义的价值指标。由此形成了自编的《边境地区义务教育政策规划价值指标意见征集表》，从边境地区教育本体功能、国家战略发展要求、实践路径三个维度，筛选了15个价值指标，力图凸显“边境特色”。 采用非概率主观抽样中的立意抽样的方法②，选取资深行政人员和权威学者两类多层共17人组成专家意见征询小组，请专家就15个价值指标逐一打分(0分代表不重要，1～5分分数越高表明越需要在政策规划中得以体现)。通过第二三轮书面形式的意见征询，对专家参与积极性、专家意见集中程度、协调程度、权威程度进行考量，最终确定价值指标。 (二)评估意见的综合处理与分析 专家积极系数由专家反馈的速度和质量来反映。三轮评估分别发出意见征集表17份，回收17份，专家积极系数为100％，且填答质量较高，说明专家对边境地区义务教育政策规划价值选择都比较感兴趣，参与积极性较高。 专家意见集中程度由均数(Mj)和满分频率(Kj)两个指标来表示。Mj值越大，j项目越重要；Kj值越大，代表专家对j项目打5分(满分)的比例越大，j项目越重要。“教育分权”“教育优先发展”“可持续发展与差序格局”“依法治教”4项指标在第二、第三轮的评分中均数得分和满分频率均不理想，故这4项指标可删除，不列在边境地区义务教育政策规划的价值序列中。其他11项指标均数得分在3.9以上，满分频率在0.4以上，在第三轮中专家的意见趋于一致，集中程度较高。 专家意见的协调程度指专家意见一致性，可由变异系数(Vj)和协调系数(W)来表征。Vj越小，协调程度越高；W取值越接近1，则协调程度越好，越接近0，则协调程度越差。第二轮专家征求意见中，Vj均值为0.200045937，第三轮为0.179873244，专家协调程度较好，且第三轮专家协调系数优于第二轮。W值第二轮为0.373，第三轮为0.354，表明专家协调程度达到了可接受的范围，对这些价值指标的看法基本一致。由非参数检验可知，两轮专家意见征集协调系数的检验结果差异显著，协调性好，所筛选出的11个价值指标可取。 专家意见的权威程度(Cr)直接决定测评结果的可靠性，通过Cα和Cs这两个指标来表示。Cα表示专家作出判断的依据；Cs表示专家对问题的熟悉程度。这两个指标均可采用专家主观自我评价法来赋值。专家作出判断的依据(Cα)在0～1之间，多由“实践经验”“理论分析”“对国内外同行的了解”及“直觉”四个等级来表示[5]，越接近1则表示判断依据对专家的影响程度越大。专家的权威程度(Cr)，即为判断系数和熟悉程度系数的算术平均值，公式为Cr=(Cα+Cs)/2，所反映的是对本文选择德尔菲法测评专家团队的质量水平。本文德尔菲测评的专家团队，Cα平均值为0.906231，说明作出判断多依靠“实践经验和理论分析”；Cs平均值为0.896122，表明专家对所征集意见的问题较为熟悉；专家权威程度平均值为0.901177，可见本文所选择的专家团队具有较高的代表性，权威程度较高，能够较好地保障测评结果的可靠性。 (三)所筛选出的价值指标的内涵与内在联系 通过德尔菲测评，共筛选出11项边境地区义务教育政策规划的价值指标。各项价值指标具有丰富的内涵，且并不是分散孤立的，具有内在的逻辑关系，可以归结为功能性、战略性、工具性三个层面，对应不同的政策方案要求；在每一项价值指标之下，又可细分出若干指标，由此形成树型价值体系(见图1)。 图1边境地区义务教育发展政策规划价值选择树型图 第一，充分发挥出教育的本体功能是教育发展的首要要求，功能性价值选择反映边境地区义务教育发展的本体需求。边境地区义务教育发展依赖于教育政策的创新，通过政策规划形成一系列促进边境地区义务教育自身发展的政策安排。教育质量优化、教育与宗教分离、内生性发展、区域协调发展是改变边境地区义务教育薄弱状态的内在要求。以功能性价值选择为导向，制定教育政策规划才能起到服务边境地区义务教育发展的本体需求，增强造血能力，提升边境地区义务教育服务社会发展的能力。 第二，明确战略定位是教育社会功能、政治功能、文化功能、经济功能等外部功能实现的前提，教育战略性价值选择体现义务教育阶段对边境地区内外部环境的适应性。战略性价值选择是教育政策的社会价值，通过政策规划对教育活动进行管理和规范，释放出教育促进社会稳定、丰富文化形式、提升国家竞争力等方面的外部功能。国家安全、国家认同、民族团结、开放性是适应国内外安全形势日益复杂及国际交往日益频繁发展环境的要求，是国家赋予边境地区义务教育发展的重要战略要求。战略性价值选择尊重边境地区特殊的地缘政治地位，适应边境地区教育发展内外部环境，指引教育政策规划配合国家发展战略目标，实现教育政策的价值与功能。 第三，选择合适的发展路径是教育目标得以实现的有效方法，工具性价值选择描绘边境地区义务教育公平的路径。确立教育发展的目标，即描绘蓝图；确定教育发展的路径，即制订时间表与路线图，是教育政策规划的重要任务。蓝图是对整个发展方向的引领，时间表与路线图是对发展过程的具体化。以何种路径能够最科学地实现教育目标，是教育政策规划的重要内容。政府教育责任重心上移、差别化、多样性与可选择性是边境地区义务教育政策规划解决特殊问题的实现路径。建立与“边境特色”相匹配的教育政策规划体系，是工具性价值选择的要求。工具性价值选择是实现边境地区义务教育公平发展的保障。 三、构建边境地区义务教育政策规划树型价值体系的实践意义 价值是政策的基本立场，体现政策规划的整体设计理念与格局，决定着规划主体思维认识、政策问题识别、政策目标确定、政策方案设计的方向。因此，构建凸显“边境特色”的价值体系是完善边境地区义务教育政策规划的逻辑起点。 (一)树型价值体系进一步厘清边境地区义务教育发展的定位 第一，基于树型价值体系的指引，边境地区义务教育发展的目标定位应实现由教育均衡发展薄弱地带向维护国家教育安全重要环节的转向。边境地区义务教育的战略地位与其特殊性是紧密相关的。处于国境线上，边境地区义务教育对象包含多个跨境民族的适龄儿童，及毗邻国家适龄儿童；教育环境面临着教育历史起点低、教育理念相对滞后、教育资源配置边缘与文化形式生动、国际教育交流前沿、境外敌对势力渗透并存的局面；教育政策利益关系较为复杂，面临着民族结构、民族文化、语言文字、经济文化类型等方面的多样性及各主体需求的多元化。由此，边境地区义务教育除了国民教育的普遍任务之外，还肩负着多重使命，被赋予了重要的战略意义。边境教育担负着保障国家边疆安全，维系国家安全和社会稳定大局等方面的政治功能；承担着培养边境经济人才，促进边境地区民族经济发展的功能；肩负着传递文化知识，培养文化观念，形成跨文化交往能力，增强中华民族文化凝聚力和向心力等文化功能。[6]边境地区义务教育的出发点应从国家战略的高度出发，将其维护国家安全、边疆团结稳定、服务社会发展等外部功能置于重要的位置上，形成非常规的教育理念和制度安排。 第二，基于树型价值体系的指引，边境地区义务教育发展的理念与路径定位应实现由加大教育经费投入及师资保障等对症下药的倾斜政策向系统性规划、统筹构建特色鲜明的教育政策体系转向。边境地区义务教育是系统工程，与边防、卫生防疫等其他公共事业相联系，并通过青少年的培养直接影响社会文化、思想风气等方面。因此，边境地区义务教育发展应树立系统观和大局观，跳出“只见树木不见森林”的思维模式，联系地、综合地处理教育与其他公共事业的关系；跳出弱势补偿教育政策扶持的单一思路，通过教育政策规划，构建一整套符合边境地区义务教育服务于国家战略的教育政策体系。 (二)树型价值体系为明晰边境地区义务教育政策目标提供了思路 树型价值体系是基于对边境地区义务教育发展中特殊问题的关注，所提出的解决特殊教育问题的价值导向。由于精准聚焦了边境地区义务教育特殊问题，对于实践困难解决可发挥出价值导向更有针对性的优势，有助于政策问题的界定与政策目标的确立。由此，树型价值体系为边境地区义务教育政策规划梳理政策问题与确定政策目标提供了可遵循的思路，即对每一个价值指标所指向的特殊问题进行剖析，逐一界定、甄别，筛选出可列入政策议程的政策目标。如此，边境地区义务教育政策规划的指向性就更加明确。 边境地区义务教育政策规划需有效解决义务教育资源均衡配置、标准化学校建设、师资补充等普遍性问题，但并不局限于此，而应透过现象看本质，以树型价值体系为向导，通盘考虑边境地区义务教育特殊政策问题，形成全新的政策目标。边境地区义务教育政策规划关于政策目标的界定除了促进教育均衡发展、提高教育质量之外，还应将以下四方面纳入政策目标范围。 第一，边境地区义务教育核心教育任务与内容的规划，即培养守边戍疆合格可靠接班人的问题。在边境地区“立德树人”的重要性更加凸显，与提升边境地区学生学业成绩、缩小与发达地区差距的迫切愿望相比，边境地区适龄儿童的思想成长更为关键，是关涉固边稳疆思想防线的基础环节。如何提高“立德树人”的实效性、增强边境地区义务教育阶段“立德树人”的针对性，是边境地区义务教育政策规划的首要政策问题。以国家认同、民族团结、国家教育安全为价值导向，紧扣边境地区历史、文化、政治、经济特点，处理学科知识与“立德树人”的关系，形成边境地区独特的育人体系，服务于铸牢中华民族共同体意识、促进民族团结，这应是边境地区义务教育的核心任务，应贯穿整个教育过程与全部教育环节。 第二，边境地区义务教育属性认识与责任主体职能的规定，即边境地区义务教育权责一致原则下的责权利问题。边境地区义务教育作为纯粹公共产品，各级政府的权责利边界如何界定，地方政府的自由裁量权边界范围在哪里，对于事关国家教育战略的问题由谁负责?这些政策问题的回答将扭转边境地区义务教育的发展模式，使边境地区义务教育发展获得根本性的支撑。 第三，边境地区义务教育对象界定，即我国边境地区义务教育阶段是否应该接收毗邻国家来华留学生就读的问题。如何处理边境地区优质义务教育资源稀缺、本地教育资源有限与“敞开国门办教育”的关系，如何最大限度保障当地适龄儿童受教育权利，如何对毗邻国家来华留学生接收机构、经费保障、教育管理制度等作出系列制度安排?将这些政策问题列入政策规划议程，可有效解决边境地区义务教育实践中的特殊难题。 第四，边境地区义务教育学校布局与办学规模的安排，即边境地区义务教育政治功能与办学效率的问题。面对边境地区人口居住分散、因子女随父母外出打工而造成义务教育阶段学龄人口减少等实际情况，如何保障边民基本教育权利、为边民提供基本公共教育服务；边境地区义务教育阶段中小学校是否可以适当分散，保留必要的教学点和小规模学校；教学点、小规模学校办学经费、师资保障如何安排?通过教育政策规划回答好这些政策问题是边境地区强化教育服务功能，减少边民流失，鼓励边民稳边固疆的重要内容。 (三)树型价值体系有助于边境地区义务教育政策规划体系方向的确定 树型价值体系是与边境特色相吻合的价值引领，由此出发，形成一套与树型价值体系相匹配的教育政策规划体系，能有效改变边境地区义务教育政策规划不充分的问题。树型价值体系表达了边境地区义务教育政策规划体系的形成逻辑，即聚焦特殊问题，精准识别教育政策问题，全面确定教育政策目标，在价值体系的引导下，制定系列政策方案，形成凸显边境地区义务教育战略地位、职能、特点的独特政策规划体系，最大限度克服“一刀切”的制度安排。 第一，中央政府成为边境地区义务教育政策规划的主体，改变边境地区义务教育运行制度的“一刀切”。边境地区义务教育在国家安全战略中具有基础性作用，应由中央政府作为边境地区义务教育政策规划的主体，着眼于国家总体安全，着眼于全国教育事业的健康发展，体现出边境地区义务教育政策规划与国家战略发展规划的衔接、与国家教育事业五年规划的协调、与国家外交发展规划的对接。边境地区义务教育政策规划将边境地区视为一个整体，综合考虑我国与毗邻国家之间、