我国义务教育发展的“中部塌陷”：问题表征、影响因素与政策思路

/我国义务教育发展的“中部塌陷”：问题表征、影响因素与政策思路【摘要】基于2004-2018年全国省级面板数据和时序数据，文章对我国义务教育发展的“中部塌陷”问题进行了分析。研究发现，中部地区学校的基础设施建设、师资队伍建设、经费投入等方面多项生均指标明显落后于东部和西部地区，“塌陷”状况具有时间差异，呈现不同程度的加剧态势，这成为当前我国义务教育发展的新短板；社会经济发展相对落后和以中央财政转移支付为核心的国家政策支持不足对中部地区义务教育发展的“塌陷”状况具有显著影响。未来一段时间内，改善“中部塌陷”的关键在于加快落实中部地区崛起战略，保障中部地区义务教育发展的“造血”源；加大对中部地区的政策倾斜与支持，统筹区域教育资源均衡配置；优化教育资金资源配置，强化中央和省级政府推进义务教育均衡发展的责任。【关键词】义务教育；中部塌陷；差异系数；财政转移支付 一、问题的提出 随着改革开放、西部大开发、西部“两基”攻坚、集中连片特困地区发展等政策的实施，中部地区的经济总量、经济增长速度、人均GDP增长等远远落后于东部，并与西部地区持平，人、财、物等教育资源的供给均落后于东部和西部地区，学者将此现象称为“中部凹陷”或“中部塌陷”[1]。中部教育的滞后发展局面不仅严重阻碍了我国教育均衡发展的实现，也会对全面实现教育现代化目标产生不利影响，迫切需要深入研究，探讨当前中部地区教育“塌陷”状况的关键原因，为下一阶段政策供给提供研究依据。有研究发现，影响教育发展的关键要素是区域社会经济发展和相关政策倾斜，并从经济发展、教育经费投入与教师吸引等方面提出了启示[2]；也有研究从中央政府、东部地区、中部城市三个层面提出对中部义务教育实施弱势补偿的三种模式[3]；但探讨社会经济发展与财政转移支付对义务教育发展影响的研究还比较欠缺。 基于此，本文运用2004-2018年省级面板数据和全国时序数据进行量化分析，深入研究当前我国区域教育发展的短板和关键问题，以义务教育为焦点，全面系统论证义务教育“中部塌陷”的问题表征与关键制约因素，进而探寻加快推进中部地区教育资源均衡配置、缩小区域资源供给差距、释放人力资源红利的政策路径，这也是当前我国加快落实中部地区崛起战略的重要任务。 二、数据来源和研究方法 (一)数据来源与分析理路 本文所用的数据来源于国家统计局整理编纂的《中国统计年鉴》[4]，教育部发展规划司编撰的《中国教育统计年鉴》[5]，教育部、国家统计局和财政部联合发布的《全国教育经费执行情况统计公告》[6]，财政部发布的《中央对地方一般公共预算转移支付分地区情况汇总表》《中央对地方一般性转移支付分地区情况汇总表》《中央对地方专项转移支付分地区情况汇总表》[7]等。鉴于2000年的西部大开发政策实施效应的滞后性与数据的完整性，本文数据选取的时间跨度为2004-2018年，这一时段数据可以较为全面地反映我国义务教育事业发展状况，有助于观测和评价我国义务教育均衡发展状况及其长期变化趋势。为科学测度义务教育均衡发展水平，本文依据教育部出台的《中国教育监测与评价统计指标体系》[8]和《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》[9]中的“办学条件”“教育经费”等维度选取相关统计指标。根据历年教育统计年鉴数据的可获得性，本文选取的义务教育均衡发展评价指标包括：物力资源(生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、网络多媒体教室占教室总数比例、生均图书册数)、人力资源(生师比、中级教师占比、本科及以上学历教师占比)、财力资源(生均一般公共预算教育事业费、生均一般公共预算公用经费)。其中，生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、网络多媒体教室占教室总数比例、生均图书册数用于监测全国各地学校基础设施的配置情况，该指标值越高，说明学校办学条件越好、学生实际的教育获得机会越多。生师比用于监测教师的充足程度，反应教师数量的配置水平，该指标值越低，说明学校的教师越充足。中级教师占比、本科及以上学历教师占比用于监测学校的教师队伍发展水平，中级教师和高学历教师占比越高，说明教师队伍专业化水平和综合素质越高，越有助于提高教育质量。生均一般公共预算教育事业费和生均一般公共预算公用经费用于监测全国各地政府部门为义务教育阶段学校的教育活动专门拨付的财政性资金，其金额越高，说明义务教育阶段的经费保障越充足。 基于已有研究，依据《中国教育监测与评价统计指标体系》和《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的评价指标，“中部塌陷”主要指中部义务教育发展在物力资源、人力资源和财力资源等方面落后于东部和西部的现象。本文从横向和纵向两个维度进行考察。在横向上，本文比较了义务教育发展在物力资源、人力资源和财力资源等相关指标上呈现的“中部塌陷”现状，即分析中部与东部、西部各项指标的生均水平差距及中西部、中东部的差异系数；在纵向上，本文考察了中部与东部、西部义务教育发展各项指标差距的变化情况，即分析生均水平和差异系数的年度变化趋势。 (二)研究方法 为了综合考察和比较中部、东部、西部①义务教育均衡发展水平，本文采用教育部发布的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》第六条提出的差异系数估计方法。差异系数(coefficientofvariation，简称CV)也称变差系数、离散系数、变异系数。它是测算数据离散程度的相对指标，差异系数越大，代表离散程度越高，均衡水平越低；反之，差异系数越低，均衡水平越高。它既可用于不同单位资料的差异比较，也可用于不同水平同类现象的差异比较[10]。在此基础上，本文进一步深入探讨影响义务教育“中部塌陷”问题的主要因素，将省域经济发展水平、中央财政转移支付等重要变量纳入模型，分析其影响因素。 三、“中部塌陷”的表现形式和发展趋势 (一)办学基础设施 第一，中部地区小学生均体育运动场馆面积、中小学生均教学仪器设备值和每百名学生拥有计算机台数均低于东部、西部，呈现持续的“中部塌陷”态势，初中生均教学仪器设备的供给尤为严峻。根据《中国教育统计年鉴》数据的分析显示，2018年中部地区小学生均体育运动场馆面积比东部地区少0.44平方米，比西部地区少1.97平方米；且从2010年开始“塌陷”状况未得到改善，虽然中东部差距从2010的1.87平方米降低至2018年的0.44平方米，但中西部差距从2010的0.73平方米上升至2018年的1.97平方米。整体来看，中部地区的中小学生均教学仪器设备值和每百名学生拥有计算机台数均呈现持续“塌陷”状况，其中初中生均教学仪器设备值的“塌陷”问题更严重。具体而言，初中生均教学仪器设备值的中东部差距和中西部差距均不断扩大，差异系数分别从2004年的0.79和0.26扩大到2018年的0.92和0.34；中东部差距从2004年的0.03万元增加至2018年的0.25万元，比原来增长7倍；中西部差距从2009年的0.01万元扩大至2018年的0.06万元，比原来增长5倍。虽然小学生均教学仪器设备值、中小学每百名学生拥有计算机台数的中东部差异系数逐年缩小，但是中西部差异系数逐年扩大，“塌陷”问题并未改善。例如，在2018年，中部地区小学生均教学仪器设备值比东部少1500元，比西部少500元；小学、初中每百名学生拥有计算机台数分别比东部少6.22台、9.81台，比西部少2.93台、2.97台。 第二，初中生均体育运动场馆面积、中小学生均图书数和网络多媒体教室占比等指标的中西部差距和中东部差距呈现从无到有再缓慢扩大的态势。具体而言，2011年之前初中生均体育运动场馆面积基本呈现“东部＞中部＞西部”的形态，从2011年开始“塌陷”现象持续存在，虽然中东部差异系数从2011年的0.18降低至2018年的0.09，但中西部差异系数从2011的0.02增加至2018年的0.08，“中部塌陷”问题呈缓慢扩大态势。2015年之前中小学生均图书数和中小学网络多媒体教室占比表现为“东部＞中部＞西部”，从2016年开始出现“中部塌陷”现象并缓慢扩大。例如，初中网络多媒体教室占比的中东部差距从2015年的19％降低至2018年的16％，差异系数从2015年的0.17降低至2018年的0.12，但是中西部差距逐年扩大，水平差距从2015年的2％增加至2018年的8％，差异系数从2015年的0.02增加至2018年的0.06，“中部塌陷”态势缓慢扩大。 (二)教师资源 第一，中部地区中小学专任教师中具有本科及以上学历者的比例严重“塌陷”，但发展趋势有所改善。我国中小学专任教师本科及以上学历的比例总体呈现上升趋势，这体现出教师素质不断提升，教师人力资本显著增加[11]。教师本科及以上学历的比例越高，学校所拥有的高素质人力资源越多，越有助于教育质量的提升。中部地区中小学专任教师本科及以上学历占比存在“塌陷”问题，以2018年为例，中部地区小学和初中专任教师本科及以上学历占比分别比东部低21％和13％，比西部低2％和7％。但是，从发展趋势来看，从2009年开始，中小学专任教师本科及以上学历占比的中东部差异系数和中西部差异系数均呈现逐年缩小的态势，“中部塌陷”趋势有所改善。 第二，中小学生师比、小学具有一级及以上职称者占比存在“中部塌陷”，并呈缓慢扩大态势，初中具有一级及以上职称者占比不存在“中部塌陷”。具体而言，2008年之前小学生师比即教师的充足度呈现“东部＞中部＞西部”的格局，2008年开始，中部的小学生师比开始高于东部和西部，中部教师的供给开始出现“塌陷”问题，并呈现缓慢扩大态势；初中生师比、小学具有一级及以上职称者占比分别从2016年和2017年出现“中部塌陷”现象，且中西部和中东部差距缓慢扩大；初中具有一级及以上职称者占比始终是“东部＞中部＞西部”，不存在“中部塌陷”。 (三)义务教育经费投入 从生均一般预算内教育事业费来看，2004年到2018年“中部塌陷”现象一直存在，尤其是从2010年开始，“中部塌陷”问题开始出现逐年加剧态势。具体而言，小学阶段，中东部经费差距从2010年的4748.70元扩大到2018年的6041.98元，中西部差距从2010年的1479.39元扩大到2018年的3239.94元；初中阶段，中东部差距从2010年的5666.49元扩大到2018年的11009.08元，中西部差距从2010年的1324.40元扩大到2018年的2132.14元。 从生均一般预算内公用经费来看，“中部塌陷”持续存在，且小学阶段呈加剧态势。整体而言，在小学阶段，中东部差距从2004年的318.64元上升至2018年的1426.83元，中西部差距从2004年的55.86元上升至2018年的513.33元；在初中阶段，中东部差距逐年扩大，从2004年的420.78元逐年扩大至2018年的3039.19元，中西部差距具有上下波动的特点，从2004年的71.44元扩大至2010年的457.00元，后降低至2013年的36.29元，再上升至2018年的119.47元。 (四)义务教育发展水平 为了全面考察中部地区义务教育发展的“中部塌陷”问题，比较中东部和中西部义务教育发展水平差距，本文选取了2004年和2018年31个省(市、自治区)小学、初中学校的生均教学仪器设备值、生均体育运动场馆面积、生师比、本科及以上学历教师占比、每百名学生拥有计算机台数、网络多媒体教室占总教室数比例、生均图书数、生均一般预算内教育事业费、生均一般预算内公用经费等指标作为衡量义务教育发展水平的评价指标。由于不同指标的测量单位不一致，本文采用主成分综合评价法，提取特征根大于1的主成分，可以解释变量的贡献率分别为84.63％、85.71％，这说明主成分分析效果较好。根据主成分分析的变换矩阵，亦即主成分载荷矩阵等于因子载荷矩阵除以根号特征值，得出主成分载荷矩阵，再以主成分载荷矩阵乘以标准化的各指标相乘并加总得到各主成分的表达式，以各主成分的方差贡献率作为权数进行加权，计算得到义务教育发展水平的综合得分。由于标准化处理后综合得分存在正负值，因此本文参照苏为华的方法对综合得分进行线性变换[12]。经过线性变换，最终得到中部、东部、西部义务教育发展指数。2004年义务教育发展水平并未出现“中部塌陷”，而是呈现“东部＞中部＞西部”的形态，排名最后三位的省(区)均属于西部地区，依次为贵州、广西、甘肃，甘肃居末位。然而，2018年中部地区义务教育发展水平不仅仅远远落后于东部地区，而且落后于西部地区，“中部塌陷”问题突出，排名最后三位的省份均属于中部地区，依次为河南、江西、湖南，湖南居末位。除湖北以外，安徽、山西、湖南、江西、河南这中部的五省义务教育发展指数均低于西部地区平均水平，其中河南、江西、湖南低于西部地区义务教育发展指数最低的四川。这说明义务教育发展的“中部塌陷”问题存在一定的内部异质性，除湖北以外，其余中部五省均出现“塌陷”问题，且河南、江西、湖南尤为严重。 四、“中部塌陷”的影响因素 (一)模型构建 义务教育发展的“中部塌陷”现象不仅与我国区域经济发展的不均衡有着紧密关系，而且受相关倾斜政策的影响[13]。通过前文分析发现，我国中部地区教育发展整体上一直处于“塌陷”状态，或因西部大开发等政策实施后变为“塌陷”。探究义务教育供给“中部塌陷”的原因还要从经济发展变化和政策扶持的脉络中挖掘，其中扶持政策主要体现为中央转移支付的力度。相关研究表明，地区间经济发展水平与教育发展水平有着高度的关联性[14]；专项转移支付对生均预算内教育经费有显著影响，但一般性财政转移支付对生均预算内教育经费影响不显著[15]。“中部塌陷”问题缘于长期的政策供给不足，中央财政转移支付力度较低。基于此，本文分析了地区间经济发展水平和中央财政转移支付对义务教育发展的影响。本文以地区间经济发展水平即人均GDP、生均中央财政转移支付为核心解释变量，以地方政府教育财政努力程度、人口数量、人口密度等为控制变量，借鉴已有研究，构建计量模型如下： EDUit=β0+β1PGDPit+β2SCZit+β3Xit+μi+βt+βit 其中，EDUit表示义务教育发展指数，下标i和t分别表示省份和年份。PGDPit表示人均GDP，SCZit表示生均中央财政转移支付。Xit是一系列控制变量，μi表示地区固定效应，νt表示时间固定效应，εit表示随机误差项。根据豪斯曼检验(Hausmantest)的结果，采用固定效应模型。 (二)结果分析 1.经济发展对区域义务教育发展的影响 回归分析结果显示，在加入城镇化率、人口密度、产业结构等控制变量后，人均GDP对义务教育发展具有显著正向影响，具体而言，人均GDP每增加1个单位，义务教育发展水平提高0.817个单位，大于中央财政转移支付对义务教育发展的影响。这与我国近年来经济发展形势和义务教育发展的整体趋势相吻合。2004-2018年间，东部人均GDP明显高于中部和西部，西部与中部的人均GDP基本一致。这说明，以西部大开发为代表的国家政策扶持，使得西部地区经济发展水平和义务教育发展水平都得到了显著提升。 2.政策扶持的影响 西部教育发展的提升离不开西部大开发战略的实施，与此同时，教育部等中央部委、发达地区教育管理部门对西部教育实施了多项扶持政策和对口支援，使得西部义务教育发展水平得到显著提升。财政转移支付的主要功能是实现财政均等化，通过转移支付保障财政能力较弱的地方政府向居民提供基本的公共产品和服务[16]。在加入控制变量后，中央财政转移支付对义务教育发展水平具有显著正向影响，具体来说，生均财政转移支付每增加1个单位，义务教育发展水平提升0.241个单位。另外，地方政府教育财政努力程度与义务教育发展水平也呈显著正相关关系，地方政府教育财政的努力程度越高，义务教育发展水平越高。考虑到转移支付效果的滞后性，为进一步验证结论的稳健性，本文通过用所有变量的一期滞后项替换对应的当期项进行稳健性检验。稳健性检验结果与原回归结果基本一致，且在1％水平上显著，说明结果是稳健的。 中央财政转移支付旨在弥补各地经济发展水平差异，实现各地公共服务水平的均等化。中部和西部地区的经济发展水平远远落后于东部地区，均需要中央财政转移支付来保障义务教育均衡化发展，而中部和西部地区所获得的中央财政转移支付存在差异，长期以来，中部地区获得的中央财政转移支付不足是义务教育发展的“中部塌陷”问题的重要原因。调查发现，在中部与西部地区人均GDP水平相当的前提下，2018年西部地区的生均中央转移支付(11.14万元)是中部地区(4.64万元)的近2倍，其中，西部地区的生均专项财政转移支付(3.73万元)是中部地区(1.33万元)的近3倍。从变化趋势来看，2015-2018年期间，中部与西部生均中央财政转移支付的差距均呈现逐年扩大趋势，差距从2015年的4.98万元增至2018年的6.50万元，其中生均一般性转移支付差距从2015年的2.72万元增至2018年的5.65万元，比原来增长近1倍。 中部地区幅员辽阔，省际差异明显，所以义务教育发展的“中部塌陷”存在内部异质性。从“塌陷”问题最严重的河南、江西、湖南三省的中央财政转移支付来看，河南、江西、湖南的中央转移支付明显低于西部平均水平，其中河南最少，江西次之，湖南再次，与义务教育发展水平的中部“塌陷”现象是一致的(见图5)。以2018年为例，河南、江西、湖南的人均GDP与西部平均水平相当，但这三省的生均中央财政转移支付却远远低于西部平均水平(11.40万元)，分别比西部平均水平低8.13万元、7.18万元、6.46万元。从变化趋势来看，2015-2018年期间，河南、江西、湖南与西部地区生均中央财政转移支付平均水平的差距均呈现逐年扩大趋势，差距分别从2015年的6.27万元、5.60万元、4.87万元增加至2018年的8.13万元、7.18万元、6.46万元，其中生均一般性转移支付差距从2015年的3.42万元、3.05万元、2.69万元增加至2018年的7.07万元、6.19万元、5.62万元，均比原来增长超过1倍。 五、研究结论与政策建议 从以上基于全国数据和省级面板数据的分析发现，我国义务教育发展存在“中部塌陷”，这与已有研究结论基本一致[17]。具体而言：第一，在学校基础设施建设、部分教师资源、教育经费投入等层面均呈现不同时间节点和不同程度的“中部塌陷”，且整体上呈现扩大趋势，这成为新时期推进义务教育优质均衡发展的短板。第二，义务教育发展的“中部塌陷”问题存在异质性，除湖北以外的省份均存在“塌陷”问题，但程度不同，河南、江西、湖南尤为严峻。第三，在影响因素方面，区域社会经济发展水平不高和以中央财政转移支付为核心的政策支持不足是影响中部地区义务教育发展“塌陷”的主要因素，中部地区获得的中央转移支付明显低于西部地区，其中河南、江西、湖南尤为明显。本文进一步验证了社会经济发展和财政转移支付对教育发展的重要影响[18-19]。那么，在中部与西部经济水平相当的情况下，中央财政转移支付对义务教育发展的重要作用凸显。因此，统筹区域经济协调发展，加强对中部地区的政策支持和财政补偿是解决中部地区义务教育发展“塌陷”问题，缓解我国义务教育发展不均衡的关键。基于以上发现，本文提出如下政策建议。 第一，加快应落实中部地区崛起战略，保障中部地区义务教育发展的“造血”源。中部各省要加快落实中部地区崛起重要战略，助推中部地区经济高质量发展，重视产业结构、市场结构、区域结构等升级，从而提升义务教育财政投入能力，完善“造血”机制。具体来讲，一是要创新中部地区经济发展模式，抓住新一轮科技和产业革命机遇，加快数字化、网络化、智能化技术带动各领域产业的发展。中部各省尤其是湖北省，应带头加大信息技术等产业辐射创新各领域产业发展模型的转变，辐射中部其他省份，共同推进经济发展水平的提升。二是要加大中部地区各级政府对义务教育的经费投入，保障义务教育优质均衡发展的“造血”源充足，加快弥补义务教育发展的不足。只有充分重视人力资源的培养和积累，才能发挥中部各省的人口红利作用。三是坚持体制机制改革创新，打破固有思维模式，营造良好环境，吸引高水平高层次人才加入中部地区的经济、文化、教育建设，不仅激发经济发展新的增长点，而且提高中部地区教师队伍建设水平。 第二，加大对中部地区的政策倾斜与支持，统筹区域教育资源均衡配置。近十年，中部地区获得的政策支持不足是义务教育发展“中部塌陷”问题的重要影响因素。西部大开发、“一带一路”等系列倾斜性政策，不仅带动了西部地区经济的发展，也为西部义务教育发展水平的显著提升提供了充足的财政支持。然而，十年来中部地区获得的中央财政转移支付持续低于西部地区，加之政策支持的不足，使得中部地区的义务教育发展水平不仅落后于西部地区，而且与东部地区的差距