我国义务教育资源空间布局优化研究＊

/我国义务教育资源空间布局优化研究【摘要】在生育政策调整、人口迁移等因素的交互作用下，我国学龄人口时空格局不断变化：总体分布密度逐渐减小，空间聚集程度持续加强，重心迁移轨迹趋于平稳。规模波动使教育资源配置面临当下紧缺与未来过剩的矛盾，密疏分化使资源配置难以保障不同地区的学生享有均等的教育服务，跨区迁移使属地化教育资源管理体制困境凸显。应深化体制机制综合改革，统筹规划义务教育资源布局，构建差异化的教育资源保障机制，建立强弱联动的教育资源共享机制，完善跨级跨区的教育资源调配机制。【关键词】义务教育；学龄人口变动；教育资源布局；优质均衡；统筹规划

《中国教育现代化2035》提出，要加快推进教育现代化，实现优质均衡的义务教育。优化义务教育资源空间布局是破解当前教育资源供需矛盾，解决教育资源配置不充分、不均衡问题的关键所在。我国教育事业和人口结构高度耦合，是在特定人口结构基础上的教育。[1]在生育政策调整、人口迁移等因素交互作用下，我国学龄人口时空分布格局持续变化，对义务教育资源空间布局提出新挑战。因此，优化义务教育资源空间布局，保证义务教育学龄人口接受更公平更有质量的教育，是亟待解决的重大理论和现实问题。 本研究将利用地理信息系统（GeographicInformationSystem&Geo-InformationSystem，以下简称GIS）技术分析学龄人口时空演变格局，以全局性的视角探讨学龄人口变动对教育资源空间布局的影响，并基于此提出优化我国教育资源空间布局的合理路径。 一、研究方法 作为当前GIS的重要应用平台，ArcGIS通过学龄人口分布结构指数、重心迁移以及空间相关性等指标，能够运用空间数据可视化呈现学龄人口时空演变规律。本研究选取2000年、2005年、2010年、2015年的截面数据和2000年-2016年的时间序列数据，运用ArcGIS10.3对省级行政边界矢量数据与学龄人口统计数据进行关联分析。其中，省级行政边界矢量数据来源于中国科学院资源环境科学数据中心，基于行政区划调整与行政边界一致性的要求，行政区边界矢量数据均以2015年行政区域为基准。[2]为了有效刻画学龄人口空间分布状况，本研究引入了人口分布结构、分布重心和空间相关性等指标。 (一)人口分布结构指数 人口分布结构指数是度量某一地区人口分布的集中或分散程度的常用指标，用于反映不同时期人口空间分布的均衡程度，包括集中指数和不均衡指数。两者的计算公式分别为： C=1/2｜xi-yi｜ U= 其中，C为集中指数；U为不均衡指数；n为省份总数；xi为i省义务教育学龄人口占其总数的比重；yi为i省面积占总面积的比重。C和U的值越大，人口分布越为集中；反之，人口分布越为均衡。[3] (二)人口分布重心 人口分布重心是人口区域总体分布状况的指标衡量，能够反映人口分布的变动情况，其计算公式为： X=piXi/pi Y=piYi/pi 其中，X、Y分别表示义务教育学龄人口重心的经纬度坐标，Xi、Yi分别为i省中心点经纬度坐标，pi为i省义务教育学龄人口数。[4] (三)空间自相关 全局空间自相关反映了研究变量在整个研究区域的总体特征，是判断变量是否与相邻空间有关的指标，其计算公式为： I=nWij(xi-x)(xj-x)/(Wij)(xj-x)[2] 其中，n为省份总数；xi、xj分别为i和j省域义务教育学龄人口密度；x为义务教育学龄人口密度的平均值，Wij为空间权重。[5] 二、义务教育学龄人口分布的时空演变特征 (一)学龄人口总体分布密度逐渐减小 生育政策效应具有滞后性，对学龄人口规模的影响会逐渐显现。自20世纪80年代计划生育政策实施以来，我国新增学龄人口大幅减少，分布密度逐渐下降。2000-2016年，义务教育学龄人口密度由21.93人/km[2]降至15.32人/km[2]。在31个省份中，仅西藏学龄人口密度增加0.05人/km[2]；其他省份学龄人口密度均呈不同程度的下降，上海、江苏和天津的学龄人口密度降幅最大，分别下降68.62人/km[2]、37.50人/km[2]和36.38人/km[2]。“单独二孩”及“全面二孩”政策能够释放一定的生育存量，但仍难扭转学龄人口规模持续下降的局面。一方面，部分地区过去实行比“一孩”政策宽松的生育政策，“全面二孩”生育政策产生的影响范围有限；另一方面，受养育成本、工作压力等因素的影响，人们的生育观念发生了变化，育龄妇女的生育意愿并不高。 从学龄人口时空分布演变来看，学龄人口密度分布聚集区数量在下降，而稀疏区数量在增加。基于ArcGIS对31个省份学龄人口密度进行分级，划分为高度聚集区(学龄人口密度大于100人/km[2])、中度聚集区(学龄人口密度介于50～100人/km[2])、平缓区(学龄人口密度介于25～50人/km[2])、相对稀疏区(学龄人口密度介于10～25人/km[2])、稀疏区(学龄人口密度小于10人/km[2])五类。2000年-2016年，31个省份中高度聚集区和中度聚集区所占比例均下降了9.68%，而平缓区、相对稀疏区和稀疏地区所占比例则分别增加了9.68%、3.23%和6.45%。分省份来看，2000年，高度聚集区包括上海、天津、河南、江苏4省份，中度聚集地包括山东、北京、广东、安徽、河北、浙江、湖北、重庆、湖南、福建10省份；2016年，高度集聚区仅剩上海，中度聚集地则仅为河南、天津、江苏、广东、北京、山东、浙江7省份。 (二)学龄人口空间聚集程度持续加强 我国学龄人口空间分布呈现密疏分化特征，学龄人口高度集中于经济发达地区。分城乡看，农村学龄人口持续向城镇流动使教育城镇化率不断攀升，远高于城镇化率。2000年，城镇化率和义务教育城镇化率分别为36.22%和37.79%，两者基本持平。[6]2016年，城镇化率和义务教育城镇化率分别为57.35%和75.01%，义务教育城镇化率远高于城镇化率。这种分布形态既受城镇化的影响，也与农村学校撤并密不可分。分区域来看，长三角、珠三角、京津冀等经济区外来学龄人口流入规模大、增速快，学龄人口密度不断加大。2016年，全国城市平均学龄人口密度为74.13人/km[2]，而上海市、广东省广州市的学龄人口密度已分别达到215.93人/km[2]和195.47人/km[2]。① 学龄人口空间分布的非均衡性持续增强，集中程度呈“U”形曲线特征。基于全局空间相关性分析发现，2000-2016年，莫兰指数(Moran'sI)始终保持大于0.20(｜Z｜＞2.58，P＞0.01)，这说明了学龄人口分布呈现空间聚集特征，即学龄人口空间分布并非随机无序，而是存在着较强的空间相关性。城镇化和区域经济发展不均衡促使劳动力向经济发达地区迁移，而大规模人口流动必然将加剧学龄人口空间分布的非均衡性。受部分地区随迁子女异地就学政策限制，学龄人口集中指数曾一度呈递减态势，但随着“两为主”“两纳入”等随迁子女异地入学保障政策的实施，学龄人口集中指数也将呈大幅度上升趋势。 (三)学龄人口分布重心迁移轨迹趋于平稳 人口流动对学龄人口分布重心具有重要影响，但是，学龄人口分布不仅受城镇化进程和社会经济发展等因素影响，也与生育政策调整和区域教育政策紧密相关，因而学龄人口重心与人口重心的迁移规律仍存在较大差异。改革开放以来，我国的城镇化重心和人口重心均向东南偏离了我国区域的几何中心(N36°，E103°50′)。[15]相对我国区域的几何中心，学龄人口重心迁移与人口重心的偏离方向基本一致。2000年-2016年，我国学龄人口重心由河南省南阳市桐柏县迁移至湖北省襄阳市枣阳市，即学龄人口重心变化保持在河南、湖北两省。 从变化趋势来看，我国学龄人口重心轨迹大体经历了向西南方向迁移、向东方向迁移以及向东南方向迁移三个阶段。2000-2007年，学龄人口重心向西南方向大幅迁移。进入21世纪以来，西部大开发等一系列政策相继实施有效地促进了西部地区社会经济快速发展，对稳定这一时期西部地区人口发挥着不可忽视的作用。相对于计划生育政策严格贯彻实施的东部地区，西南地区少数民族人口高度聚集，相对宽松的生育政策使其并未受到计划生育政策的巨大冲击，这在一定程度上也影响了学龄人口重心向西南方向迁移。2008-2012年，学龄人口重心向东方向迁移。随着区域经济快速发展，东部沿海地区吸纳了大量劳动力，随迁子女随之迅速增加，这一群体进城就学使学龄人口重心轨迹开始向东迁移。尽管计划生育政策对学龄人口分布重心的影响逐渐弱化，但受异地就学政策等因素的限制，学龄人口向东部地区聚集趋势放缓，重心轨迹因而稳步徘徊。2013-2016年，学龄人口重心向东南方向迁移。国家区域规划和产业布局优化升级逐步形成多中心的经济发展区域，人口流动也由向单一城市聚集转为多中心城市群集中，学龄人口重心轨迹也随之向东南地区稳步迁移。 三、学龄人口变动对义务教育资源空间布局的影响 (一)规模波动使教育资源配置面临当下紧缺与未来过剩的矛盾 在学龄人口规模高峰期，许多地区将面临教育资源紧缺的难题，而在学龄人口规模低谷期将面临教育资源浪费的风险。进入“后计划生育”时期，学龄人口总体规模趋于平稳。随着宽松生育政策和学龄人口流动常态化，我国学龄人口分布将处于动态变化中。 学龄人口规模波动使当前教育资源配置普遍面临供给不足的局面。学龄人口向城镇聚集使部分超大、特大城市非户籍学龄人口与户籍学龄人口呈现“倒挂”态势。2016年，广东省广州市义务教育阶段的在校生数为1297941人，其中，非本地户籍学生数多达691707人，占全体在校生的53.29%。②由于原有教育规划用地不足，部分城市居住区配套教育设施越来越难以匹配逐渐增加的学龄人口教育需求，一些超大、特大城市学校只能不断扩大学校和班级规模，将学校功能室改建成教室，有的地方甚至在运动场地建起了教学楼。由于城市新建、改扩建校舍所需的土地征用费用昂贵，并且学校建成后还需要相关配套设施的资金投入，部分地区因而面临巨大财政压力，无法充分保障随迁子女进入公办学校就读。2015年，深圳市拿出了一半的公办学位来解决随迁子女异地就学问题，却只能满足23%的随迁子女享受公办教育的需求。[18]在学龄人口的流出端，乡村学校规模较小且相对分散，难以产生规模效益，其教育资源供给相对不足。以师资配置为例，尽管按照当前编制标准，农村小规模学校普遍处于“标准上超编”，但现实中不少农村小规模学校因师资配置不足而不得不以“一师多科”甚至“包班制”的形式开展教学。 长期来看，如果盲目地扩大教育资源供给，未来学龄人口规模一旦下降将使教育资源配置由“供给不足”转为“供给过剩”。从课题组掌握的数据来看，2016年，全国不足100人的小学和教学点数量达123143所，其中“空壳学校”占比达8.15%。乡村小规模学校及“空壳学校”涌现将使部分地区出现大量校舍闲置、教师富余等现象。事实上，中国的人口收缩现象不限于农村地区，还发生在城市地区，人口收缩现象尚没有被中国城市规划的编制所重视，因而出现了“膨胀的规划、收缩的城市”的现象。[9]而学龄人口规模一旦减少，按照惯有思维扩大教育资源供给将不可避免造成资源浪费。 (二)密疏分化使资源配置难以保障不同地区的学生享有均等的教育服务 主城区与城郊、县镇与乡村疏密不均的人口分布格局使教育资源难以与之相匹配，无法保障不同地区学龄人口获得均等的教育服务。 城市优质教育资源供给相对有限，难以扩展并完全覆盖城郊地区，这使得主城区和城郊区学生享有的教育资源存在一定差异。城市学龄人口分布呈现以主城区为中心的圈层化格局，学龄人口密度由主城区向外而逐渐下降。以北京市为例，2017年，首都功能核心区学龄人口密度为1431.58人/km[2]，而城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区的学龄人口密度分布为300.81人/km[2]、43.14人/km[2]和9.28人/km[2]。③尽管优质教育资源主要集中于主城区，但大量学龄人口聚集已超过了其教育资源承载能力，优质教育资源供需矛盾引发的“择校热”问题日益凸显。在既有教育资源供给有限的情况下，外来随迁子女大量涌入使城郊区教育资源供给不足。由于教育资源调配需要特定的周期，公办学校数量难以满足大量随迁子女就学需要，部分地区只能通过购买学位的方式让随迁子女在民办学校就读。以广东省东莞市为例，2017年全市共为义务教育阶段随迁子女提供积分入学(含优惠政策)学位79354个，其中积分制公办学位仅占22.97%；享受学位补贴的民办学校学位占积分入学学位总数的62.69%。④由于学校运转成本较大且教师流动性高，随迁子女民办校的教育教学质量参差不齐，致使随迁子女难以享有与户籍地学生均等的教育服务。 在学龄人口相对稀疏区的县域，县镇寄宿制学校和乡村小规模学校的相对薄弱性使其能够提供的优质教育资源极为有限。一方面，农村学龄人口不断向城性聚集使县镇地区教育资源供给紧缺。2018年，义务教育均衡发展督导评估结果显示，分别有74.56%、70.71%和67.56%的县不同程度存在占地面积不足、运动场地面积不足、校舍面积不足等问题，同时有83.14%的县存在2000人以上大规模学校。[10]在“财政供养人员只减不增”的政策要求下，县镇学校师资规模无法随学龄人口增加而扩大。由于师资配置不足，县镇学校教师长期超负荷工作，其教育教学质量难以得到保证。另一方面，学龄人口不断流失使处在农村教育发展“神经末梢”的乡村学校发展也面临诸多困境。表面上看，以生师比、生均公用经费等生均方式配置教育资源能够使每个学生获得均等的教育投入，但这种规模取向的教育资源配置方式却使小规模学校教育资源配置不足。长期累积的教育发展差距严重制约着公共教育均等化实现。 (三)跨区迁移使属地化教育资源管理体制困境凸显 流入地城市基于户籍或常住学龄人口的教育配置方式难以应对新增的教育需求，且外来学龄人口规模越大教育资源缺口越大。 第一，资金缺口巨大。以广东省的中山市为例，2017年，中山市购买义务教育阶段民办学校学位19438个，[11]而按照该地学位补贴标准计算，地方政府用于购买民办校学位的财政支出近1.03亿元。⑤由于城乡经济发展水平存在较大差异，城市义务教育生均经费标准远高于农村地区标准。这意味着，即使将学龄人口流出地的教育经费转至流入地政府，对于缓解流入地政府的财政负担也是杯水车薪。第二，师资配置不足。学龄人口非周期性变动使原有的核定编制数量无法匹配新增教育教学需求，部分地区只能通过聘用大量编外教师的方式缓解师资不足的局面。由于临聘教师与在编教师的工资收入、待遇保障及社会地位等方面均存在较大差异，临聘教师流动性较高。第三，土地供给紧缺。城市教育规划用地与居住区基础设施建设配套存在，但大量随迁子女流入导致原有教育规划用地不足，学位供给越来越难以满足外来学龄人口的教育需求。2012年-2017年，广东省深圳市普通中小学在校生增加了33.95万人，如果按照每所学校1000人测算，则至少需要新建300余所学校，相当于需要上万亩的教育用地，而地方预留教育用地根本无法满足这一需求。⑥ 相对固化的教育管理体制障碍使属地内教育资源调配不充分、不及时、不合理。由于教育部门在资源调配中缺乏话语权，教育资源配置往往需要遵循其他部门的政策逻辑。在地方城市发展规划中，当教育用地与地方发展规划中的其他项目用地相冲突时，原有的教育规划用地容易被征用于其他项目，导致教育规划用地预留不足或其所在区位环境无法满足学校建设需求。在事业单位编制核定时，编制部门往往未能充分考虑学校层面教育教学的实际需求，而仅仅在某一区域层面进行编制总量的核定，导致教师编制总量因学龄人口整体稀疏化而陷入越核定越少的局面。部分地区教师配置不仅严格控制编制数量，对于临聘教师数量也有相应的要求。如广东省要求因教师脱产进修、长期病假、产假、支教等需要安排教师的中小学，聘请临聘教师数量不超过学校在编在岗教职员总数5%。[12]这也就意味着，如果临聘教师数量超过编制部门的核定数量，财政部门将无法拨付超额人员的工资支出，相关人员的财政支出只能由学校自行承担。 四、优化义务教育资源空间布局的基本路径 (一)构建差异化的教育资源保障机制 学龄人口分布的动态变化使全国形成了学龄人口的高度聚集区、稳增长区和净流出区，这些地区对教育资源的需求存在一定差异，应基于不同类型地区的教育需求构建教育资源保障机制。 对于学龄人口高度聚集区，应科学预测新增学龄人口的数量，并以此为基础构建动态的教育资源保障机制。基于学龄人口的空间聚集程度判断，部分超大、特大城市的学龄人口分布在未来一段时期内仍将保持高密态势。学龄人口增长过快将使这类地区的教育资源承载力面临巨大挑战，并且地方随迁子女就学保障水平越高，其教育资源缺口将会越大。为了保证教育资源供给满足不断增加的学龄人口教育需求，应通过优质教育资源向城郊区延伸的形式疏解高度聚集的学龄人口，上移教育经费统筹层级，建立灵活规范的教师补充机制，并储备充足的教育用地。 对于学龄人口稳增长区，应建立县镇优质教育资源供给保障机制。城镇化推进使县镇地区学龄人口规模仍有较高的增长预期，但县镇地区教育资源更新速度尚未匹配学龄人口日益增加的优质教育需求。对于这类地区，师资保障是关键。为此，应科学预判学龄人口增加规模，按需及时核编，充分利用事业单位精简、压缩的编制优先保障教育编制需求，通过社会购买服务等方式配置工勤岗位人员。在有效控制学校规模和班级规模的前提下，着力提升师资配置水平，建立良性的教师准入和退出机制。 对于学龄人口净流出区，应构建基于学校实际需求的资源配置底线标准。在学校布局决策过程中，应坚持学生发展优先的原则，规范调整，避免由过度撤并转向非理性保留。基于学龄人口分布演变趋势来看，学龄人口整体稀疏化将使农村小规模学校长期存在。为了保障小规模学校教育资源配置充足，应将教育资源配置逐渐由规模取向转变为需求导向，基于学校的实际教育教学需求合理配置教育资源。一是科学核定农村学校教师编制。教师基本编制测算充分结合课程设置、学生数量的年级和班级分布等基本参数，并依据轮训周期和轮训时间设置一定的机动编比例。[13]二是制定农村学校公用经费的合理化标准。可基于“基本+拓展+机动”的支出结构模块，重新核算学校公用经费，保证农村学校的运转需求。[14] (二)建立强弱联动的教育资源共享机制 学龄人口规模及分布影响教育资源配置，而合理的教育资源空间布局也能够引导学龄人口的有序流动。为此，应统筹规划优质教育资源布局，建立区域间、区域内和校际教育资源共享机制。第一，健全区域间的教育长效合作机制。西部农村地区特别是“三区三州”等深度贫困地区，义务教育发展整体水平与东部地区有较大差距。因此，在东西部扶贫协作工作的框架内，精准对接西部地区学校发展需求，引进优质品牌学校，培育地方特色优质学校。建立教师互派机制，选派西部义务教育学校中层管理人员和优秀教师到东部优质学校跟岗学习，推动东部优质学校管理团体和师资团队到西部薄弱学校合作办学，扩大优质教育资源的覆盖面。第二，探索区域内的学校集群协同发展机制。超大、特大城市发展吸纳了大量进城务工人员，随迁子女的高度聚集也不断冲击其教育资源承载力。为了缓解超大、特大城市教育资源供给压力，应依托长三角、珠三角、京津冀等城市群构建教育发展共同体，鼓励集团化办学、委托管理等形式，促进区域内义务教育优质均衡发展。第三，优化以强带弱的校际合作机制。加强校际合作，扩大优质教育资源辐射面是提升薄弱学校办学质量的有效途径。为此，应构建常态化的校际教师交流轮换机制，从文化、管理和师资等方面，系统改善薄弱学校的教育生态。提升农村小规模学校教育质量，应关注学校发展的全过程，通过强弱捆绑促进小规模学校发展，探索“教师联校走教”、“教育发展协作区”、“学区共同体”等本土化模式。[15]根据不同地区的实际情况，确立校际合作方式及具体内容，完善一体化学校发展评价机制