城市的形成、发展与市政体制课件

城市的形成、發展與市政體制

1．瞭解城市的發展及類別。

2．掌握我國市政體系、市政體制構成及其基本概念。思考題：

1、試述城市的權力政治系統和市政體制的構成。

2、瞭解市政體系、市政體制構成及其基本概念。1

同任何系統事物一樣，城市作為一個系統整體也有一個形成、發展和衰亡的歷史過程。研究城市系統形成與發展歷史過程，有助於我們認情城市系統的本質結構和城市系統發展的客觀規律性。一、城市的形成世界上最早的城市形成於西元前3500年，迄今已有5000年的歷史，它是經濟、社會發展到一定歷史階段的必然產物。2

把城市作為一個系統整體來看待，它是由經濟、政治、軍事、科學文化、人口和地理環境等多種要素構成的經濟社會綜合實體。在城市系統整體中、其結構的主體是人，其客體是地理環境、經濟等客觀物質系統，而主體與客體在其時空上呈現出集約結構，即人口集約、經濟集約、科學文化集約，更為重要的是主體的實踐活動也是集約性質的。下麵圍繞城市的形成講幾個問題：3

(—)城市的概念由於城市是個巨大的系統整體，其要素、結構、層次和功能都顯現比它的複雜性與多樣性，因此對城市的概念很難講其內涵的唯一性。法國著名的城市地理學家什梅爾說：城市現象是很難下定義的。城市既是—個景觀，一片經濟空間，一種人口密度．也是一個生活小心和勞動中心，更具體點說，也可能是一種氣氛，一種特徵或者一個靈魂。4

在我國古代文獻中，“城”和“市”是兩個概念。“城”是指有防衛圍牆的地方，能扼守交通要衝，具有防守的軍來據點。《管子·度地》中說：“內為之城、城外為之郭。”《墨子·七患》中則指出、“城者、所以自守也”。“市”是指商品交換的地方。我國古有“日中為市，致天下之事，聚天下之貨，交易而退，各得其所。”（《周易·學辭》這說明最初的市是指在一定地域內固定的、集中商品交易的場所。《周易·學辭》

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這說明最初的市是指在一定地域內固定的、集中商品交易的場所。市，還有大市、早市、晚市之分。《周禮·地宮》中說，“大市，日昃而市，百姓為主；朝市，朝時而市，以賈為主；夕市，夕時而市，販夫販婦為主”。後來隨社會經濟的發展，“城”與“市”逐漸結合在—體。從兩個字的概念，可以看出早期城市形成的淵源和其簡單的結構與功能。現代城市，已不是原來那種簡單“城”與“市”的結合，而是要素繁多、結構複雜、功能齊全。通常提出的城市概念，一般是指現代城市的概念範疇。6

許多學科的學者們從不同角度對城市概念進行了研究，歸納起來有如下幾個方面：一是城市經濟學的不同觀點。他們認為，城市是在有限的地域內集中的經濟實體、社會實體、物質實體三結合的有機體；城市是人類為著自己的生存與發展的需要，經過創造性的勞動加以利用和改造的物質環境，是在社會生產勞動分工以後，產生的一種相對於鄉村而言更人性化的社會載體，具有一定的空間和地域範圍；7

一定數量規模的人群以每個時代先進的生產方式和生活方式進行著社會活動，創造著比鄉村更高的生產力，享受著更高質量的生活；城市是不同等級區域的政治、經濟、文化的中心，是經濟區域發展的焦點，城市是發展新工業最便利和最經濟的地點，同時也是人類集聚最經濟的形式。8

二是人口學的觀點。他們認為，城市是分佈在一個地區的特定人口群體；它具有人口再生產的特殊社會經濟條件和文化條件：這個群體被看作是國家總人口的一個組成部分。三是社會學的觀點。他們認為，城市具有一定地理界域的社會組織形式，或稱之為人類社區的一種生活方式。9

四是地理學的觀點。不同地理學家們認為，城市是發生於地表的普遍宏觀現象，有一定的空間組織、有很強的區域性和綜合性；城市是有中心性能的區域焦點，城市是從事第二、第三產業人群的集中居住地；城市是國民經濟空間連同勞動與人口投入地點有意義的結合的一部分。10

五是城市建設學的觀點。他們認為，城市是空間和社會構成的整體，現代城市是一個複雜的建設工程綜合體，是各種工程構築物和各種管線系統的彙集地。六是城市生態學的觀點。他們認為，城市是以人類社會為主體，以地域空間和各種設施為環境的生態系統。七是城市系統論的觀點。11

他們認為，城市是一個在有限空間地域內的各種經濟市場相互交織在一起的網狀系統；現代城市是一個以人為主、以空間利用為特點、以聚集經濟為目的的一個集約入口、集約經濟、集約科學、文化繁榮的地域系統，現代城市系統就是一個經常處於非平衡狀態的複雜的有機體，是與周圍地區和城市不斷進行交往的開放系統；12

是各個子系統協同發展、主要職能與多種功能相結合而和諧發展的整體；城市是一個以人為主體、以空間利用和自然環境利用的特點，以集聚經濟效益、社會效益為目的，集約人口、經濟、科學、技術和文化的空間地域大系統。通過對以上城市概念定義的系統分析和陳述，可以看出入類對城市認識的深入，並逐漸趨於科學性。也說明，不同學科從城市不同的層次角度來研究，都具有其客觀真理性。13

系統辯證論認為，城市是指以自組織納人的群體為主體，以一定空間和自然環境為實踐客體、以集聚經濟社會效益為目的，集約人口、經濟、科學文化為特點，並與周圍環境進行物質、能量、資訊交流的空間地域開放的大系統；城市是一定空間地域內經濟社會發展的系統核。14

(二)城市形成的條件城市形成的前提條件，就是社會生產力的發展，由此而出現的社會分工擴大，商品經濟的發展，城鄉的分離相對立。馬克思在《資本論》中寫道：“一切發達的、以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉的分離。”城市是一個歷史範疇。它是生產力、生產方式、生產關係這—社會範疇運動發展的必然產物。15

在原始社會早期的漫長歲月裏，人類的祖先過著穴居和巢居的生活，過著流動的群體生活，沒有出走的居住點。到了新石器時代，由於生產力的發展，農業與畜牧業的分離，產生了人類第一次社會大分工，並開始有了剩餘產品和剩餘產品的交換，氏族部落有了白己的居住點。後來由於金屬工具的產生，就出現了手工業和農業分離，即第二次社會大分工。這時就產生了商品生產與商品交換。隨著商品交換的發展，交換的楊所也逐步固定下來。16

由於商品生產、商品交換、交換場所的固定，社會上出現了商人階層。為了生產和交換的方便，商人就在一個有限的空間內聚集定居，結成社區。因當時部落之間的戰爭，這種社區不斷修築城池進行保護。這樣就出現了人類社會最早的城市。人類社會最早城市的出現標誌著人類生產力的發展，生產關係的改變，生產方式的進步，是人類社會文明史的一次大飛躍。17在城市形成過程中，社會生產力的發展是首要前提條件，社會分工是基礎，商業生產與交換是直接原因。也就是說城市的形成，是由眾多的因素而綜合形成，不能簡單地歸結為某一個方面，離開哪一個因素，城市的產生就將成為不可能。18

城市的產生伴隨著私有制的出現。這是由於城市的發展擴展了城鄉之間一定區域的商品交換，城市的工業和手工業生產者與農村的農業生產者，都是為自身私有的經濟利益進行著生產。專門從事商品交換的商人，通過商業活動，交換著兩大物質生產部門的產品。這樣就便城市與農村，手工業者與農民，商人與農民、手工業者之間的經濟利益的矛盾和對立不斷加深和擴大。19

由於城市的產生與發展，它的許多物質和文化生活條件優越於農村，吸引著剝削者和統治者，成為統治者的消費、享樂的中心。為了鞏固他們的統治地位，在城市設置行政機關、員警、軍隊等政治統治機構，來加劇對農村的統治和剝削。二、城市的發展城市發展的歷史過程，大致分為早期城市、中世紀城市、近代城市和現代城市這幾個階段。20這是由於世界各個地域環境的不同，生產力發展水準不平衡，而造成了城市形成約早晚不同，同一城市發展的不同階段。

(一)早期城市早期城市產生迄今已有5000年的歷史。由於生產力發展水準所限，那時的城市系統結構和功能很不完善，很不齊全。城市總是在水利、農業、產品、交通等城市要素較為優越的社區或居住點首先形成和發展。21

據歷史記載和考證，在古埃及，從西元前3200年到西元322年，即從古王國和後期王國的漫長歷史發展時期內，在尼羅河流域出現了孟菲斯、底比斯、法雍等城市；在古西亞的底格裏斯河與幼發拉底河面河流域先後形成了巴比倫、馬爾、馬魯克、尼普爾、加拉什等城市；在古希臘與古羅馬，於地中海沿岸建立了馬西裏亞、敘拉古、拜占廷、斯巴達、雅典和羅馬等城市。22

在我國，在黃河流域形成了商城、殷城等城市。從早期城市的結構來看，手工業比較發達，商品交換比較活躍，政治統治集中；從功能來看，一方面是進行農產品與手工業產品交換，是流通與生產的中心；另一方面它又是統治階級——奴隸主對周圍區域進行剝削和壓迫的中心。23

從城市系統整體來看，凡是生產力比較發達的地區、城市就比較集中，商業與手工業也比較繁榮，城市的規模也就越大。我國歷史上的齊國都城臨淄，在齊宣王時期已發展成擁有7萬戶、10萬人口的都市，是當時齊國魚、鹽、文彩、布帛生產與販運中心。 據考證、臨淄古城總面積達60平方公里，併發現有冶鐵、煉銅、鑄錢和管器作坊的大量遺址。24

早期城市的產生，手工業是以市場交換為目的的商品生產，商人則是專門從事商品買賣，手工業與商業，手工業者與商人就有可能在地域空間上集中，這種地域空間的集中，就是早期城市。因此我們說早期城市是簡單商品經濟發展的產物。早期城市產生和存在的時期，基本屬於奴隸社會，因此它的興衰同奴隸社會的產生與發展相聯系。25

早期城市除了手工業商品與剩餘的農副產品的交換功能外，還是社會、宗教、政治、軍事、科學、文化、手工業作坊的中心。

(二)中世紀城市隨著生產力的發展，社會進入中世紀。中世紀是指歐洲各國的封建社會時期；年代大致是西元476—1640年，前後約11個世紀。這一時期的城市叫做中世紀城市。26

由於封建社會的生產力比奴隸制社會有了巨大的進步，社會分工不斷擴大和完善，商品生產和商品交換愈加頻繁，交通運輸手段增多並廣泛利用，交通條件更加方便。這時在一些主要河口和海岸出現了一些以商業為中心的城市。中世紀城市的主要特徵：

—是商品市場和貿易中心；

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二是初步成為政治、經濟和文化的中心；三是對城市管理的法律條文開始產生；四是生產以手工業為主，規模小、產量低、生產技術落後；五是城市人口增長總的看很緩慢。據歷史資料記載：當時我國唐代的長安城已有8萬戶居民，人口約100萬、市內店鋪眾多，商旅雲集。28北宋的東京(開封)，人口最多達150萬——l70萬。隨著商品經濟的發展，逐漸形成不同類型和不同性質的城市分類，出現了專業分工和不同居民構成的城市特點。例如歐洲中世紀的城市有以下幾類：一類是進行長距離貿易的城市。二類是消費與生產兼有的城市。三類是以消費為主的城市。四類是以農業為主的居民城市。29

以上這幾類城市在中世紀的歐洲出現，說明了城市內部結構逐步完善功能也有了很大的變化。但是在中世紀歐洲城市發展史中，城市曾經曆了—個衰亡時期。 西元5世紀羅馬帝國的滅亡，代之以日耳曼人統治西歐封建政權，早期的都市文明日趨衰落，極盛的羅馬城，人口也急劇下降，市區經濟遭到破壞，商業蕭條，手工業凋敝，自給自足的農村經濟有所發展。30

到了ll世紀，代表城市經濟先進的經濟力量重新萌發。到13世紀之間，這是歐洲中世紀城市長足發展的時代。我國封建社會大約從西元前5世紀到鴉片戰爭即1840年共計2300多年的時間，比歐洲長得多。在這漫長的封建統治時期，城市也隨朝代的更疊經歷了不同的歷史發展階段。在不同的歷史發展階段中，城市與城市經濟的發展具有以下幾個特點：31

一是城市的分佈由北向南轉移。城市興於黃河流域，逐步向淮河流域、漢水流域、長江流域、錢塘江流域轉移。隨城市佈局的南移，我國的經濟重心也由北向南轉移。二是城市的行政職能比較突出。因諸侯爭霸、封建割據，王都與郡縣大那是統治階級為了統治和掠奪的需要而興建的，城市經濟表現出對行政的依附性。32

三是南方城市出現相當規模的商業城市。隨著海上貿易的發展，水路對經濟發展的重要性顯現出來，廣州、揚州、武昌、南京、長沙等城市都成為具有一定規模的商業中心城市。四是以手工業和工業為主的城市發展比較薄弱。五是多次出現了政治中心與經濟中心的分離局面。

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以上特點，說明了我國封建社會城市和城市經濟的發展同歐洲中世紀城市的發展相比。有其明顯的落後性和局限性。主要表現在城市經濟對行政的依附性，這樣經濟發展就失去了積極性和主動性，而表現出封建閉守的僵化性。至今不難看出在我們的現有經濟發展過程中，封建社會城市的特性仍在影響著現代城市經濟的發展。34

(三)近代城市所謂近代城市，是指從l640年英國資產階級革命開端到1917年俄國社會主義革命這一所史時期的城市。隨著資本主義生產關係的確立與發展，以蒸汽機發明、生產和推廣應用為基礎的城市工業迅速崛起，大工業城市的數量急劇增加，城市人口增長速度大大加快，這就形成了近代城市。35

工業革命創造了人類歷史上前所未有的生產力，使中世紀城市發生了質的變化。在這一時期內，城市數量迅速增加，出現了許多新型的工業城市，城市規模急劇擴大，城市人口大量集聚；城市的結構和功能發生了變化，工業生產的功能和商品經濟的功能已成為城市的主要功能；物質與精神的財富巨大集中，成為資產階級的經濟中心，剝削和統治著農村。

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工業革命開始於英國，以棉紡織工業為代表的機器大生產的興起，使英國很快走上了工業化道路。而一大批新型現代化城市都是工業中心和貿易中心同伴相隨。到1900年城鎮人口的比例己達到70％，是世界上第一個城市人口超過農村人口的國家。當時的英國首都倫敦已成為全世界的商業首都。37

19世紀後，德、法、美、葡等國家也相繼完成了工業革命。城市的數量和規模也有了空前的發展。中國歷史上的近代，是指1840年鴉片戰爭到1919年的五四運動，為半殖民地半封建時代。在這一時期，由於帝國主義列強的侵略和掠奪，殘酷地摧殘和扼殺了處於萌芽狀態的中國資本主義近代工業。

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中國沒有爆發工業革命，整個經濟與城市經濟呈現出極度複雜的混亂狀態。這時的近代中國城市沒有得到正常的發展。港口城市如大連、天津、青島、上海等已成為帝國主義進行政治、軍事、經濟侵略的基地，這些城市是按侵略者的意圖來發展的。這些城市的結構發展也極不合理，近代工業得不到應有的發展，基礎工業極其落後，而商業、服務業都過分膨脹，一個城市變為幾個帝國主義的租界，被分割得支離破碎，不成體系。39

當時靠民族工業支撐起來的城市，生產力落後，力量薄弱，規模不大，對帝國主義統治的大城市表現出很大程度上的依附性。由以上可以看出，近代的中國城市，在全國政治經濟社會發展的不平衡規律驅使下，佈局不合理，體系結構失穩，資本主義經濟沒有生成，許多城市依然保持著封建時代的城市面貌。40

隨著資本主義在世界範圍內的迅速發展，而使近代城市也得到了較為充分的發展。其具體特徵表現在以下幾個方面，一是工業革命帶來了城市革命，工業的發展帶來了人口極度增長，新產業的出現帶動了新興工業城市的出現。二是近代城市出現了生產力的高度集中，社會財富的高度集中，規模企業的高度集中，人口消費的高度集中，城市建設規模的高度集中。41

三是工廠的規模經濟、城市的聚集經濟與先進的生產手段和集約化的經營相結合，創造出了前所未有的物質財富和精神財富，城市成為整個國民經濟和地區經濟的中心。四是城市的結構趨於合理化，功能趨於多樣化，城市經濟功能已成為城市結構的主體。近代城市已成為工業生產中心、科技中心、商業貿易中心、金融中心、資訊中心、文化中心、交通中心、行政管理中心。經濟對行政的依附逐漸削弱，經濟對政治、軍事的影響和控制明顯加強。

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五是專業化分工協作得到了長足的發展，工廠企業之間、城市行業之間、區域城市之間，國家之間經濟聯合得到加強。專業化分工協作產生了新的生產力。六是近代城向經濟的發展，使資產階級與無產階級的矛盾對立構成了資本主義社會的基本矛盾，同時也激化看城鄉之間的矛盾。43

七是隨著城市與城市經濟的發展，城市基礎設施和公用事業得到明顯改善。例如道路、供水、供電、供熱、供氣、電訊達到了集中化的程度。防洪、排澇、防火都已成為城市內部結構不可分期的一部分。綜上所述，近代城市的興起與發展，使人類社會的物質文明與精神文明進入到一個新的歷史階段．並為現代城市的產生提供了雄厚的物質基礎和豐富的精神前提。44

(四)現代城市

19世紀末和20世紀初，特別是第二次世界大戰後，自由資本主義進入到帝國主義階段，世界進入了現代城市的發展階段。這是整個城市發展歷史過程中極為重要的時期。在這個時期內，城市人口迅速增長，經濟實力大大增強。出現前所未有的特大都市、大都市區、都市帶和都市系統等。45

現代城市是日益擴展著的現代經濟活動中心，它擁有現代化的工業生產系統、商業貿易系統、交通運輸系統、科技文化系統、公共服務系統、資訊傳輸系統等。也就是以現代城市結構複雜而合理、功能多樣而齊全，它集約著現代化程度較高的物質、能量和資訊、要素、結構、層次、功能都呈現出城市的整體系統性、目的性和有效性。46現代城市就是通過強有力的政權機構、雄厚的經濟實力和各種先進的設施來實現對其他地區的統治和聯繫，成為一個地區、一個國家的政治、經濟和文化中心。三、城市的衰亡城市是一個系統的整體，在我們分析城市系統時，不僅要運用結構、層次、要素等原理，還要運用動態過程的發展來分析城市系統的過去和現在，還要預見到它的將來的發展趨勢。47

三、城市的衰亡城市是一個系統的整體，在我們分析城市系統時，不僅要運用結構、層次、要素等原理，還要運用動態過程的發展來分析城市系統的過去和現在，還要預見到它的將來的發展趨勢。在城市系統發展過程中，它已經走過了早期城市、中世紀城市、近代城市、現代城市等不同的系統過程和階段。48

隨著社會生產力的發展，現代城市的發展方向就是城市化，最終達到城市衰亡。

1、城市化的概念所渭城市化是指城市系統的發展壯大，分散的鄉村人口轉變為城市集中的不同結構層次的人口的社會進步過程。49

城市化是城市系統發展的必然趨勢，是一個地區、一個國家整體發展優化的目的所在，是城市內在系統結構不斷完善不斷調整的結果，而城市化的系統過程是在城市系統內在層次的轉化中，依據整體優化的目的而不斷進行的。而這種城市系統整體圍繞其優化目的、通過系統結構質的變化和層次的逐一轉化的動因。50

是由城市間的差異、區域間的差異、行業部門之間的差異而存在的那種“勢能”驅使的。尤其是城市與鄉村的分離與對立，工業與農業的差異、工人與農民的差異，使人類社會有目的性的、有因果性的和隨機的向著城市化方向轉變。

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2、城市化的具體特徵有三個方面：一是城市人口的迅速增加和城市人口比重的迅速提高。這裏包括原有城市人口的增長，農村人口向城市的轉移，新興城市的建立與出現，原有的城市的擴大，行政區的調整，農村成為城市的一部分，這裏核心的問題，是變農村人口為城市系統的人口，引起城市人口絕對數量的增加，增加了城市人口占總人口的比重。52

這個過程的快與慢取決於社會生產力的發展，取決於宏觀城市與城市經濟發展規律。二是城村規模的急劇擴大和新興城市的大量出現。目前在世界範圍內，城市化的進程已大大加快。三是城市與鄉村之間在生產方式和生活方式的差距正在逐漸縮小。

3、城市衰亡就是鄉村城市化。城鄉分離對立運動的過程，是城市與城市經濟不斷發展，城市系統不斷完善，功能不斷強化的過程。53城市佔據主導地位，以其獨特的條件，在城鄉之間起著經濟、政治、文化納紐帶作用。對周圍地區起著凝聚力的作用，人口、知識、技術、資金、財富等等不斷向城市集中，城市本身就是一種生產力。城市的衰亡，就是城市和鄉村的對立“消滅”，農業與工業的差異將協同並存，工農將成一體，城市和鄉村將“融合”，這就是城市發展的歷史趨勢與規律，也就是城市與城市化的最終衰亡。54

四、市政體制

（一）市政體制的涵義與內容

1、市政體制的涵義關於市政體制的涵義，目前並無統一的定義，由於對“市政”的理解有廣義和狹義之分，市政體制的涵義也大致有廣義和狹義的兩種理解。廣義的市政體制概念大致是從城市管理的整體機構、機制和制度來界定其涵義的。55認為市政體制是國家政體在城市的延伸，市政體制即城市政治體制，是指國家為管理城市而建立的有關城市政權機關和政黨組織的組織結構、權力劃分、職能配置、運作機制以及它們之間和各系統上下級之間關係的各種法律、規章和政策的總和。廣義的市政體制，主要是指城市政權的組織形式。也有人將城市管理體制與市政體制視為同一概念。56

狹義的市政體制則主要從城市行政系統的組織機構、機制和相關制度來界定其涵義，認為市政體制即城市行政體制或市政管理體制。狹義市政體制的定義為：市政管理體制是市的行政組織結構、職能結構、行政管理方式和行政運行機制的總和。廣義的市政體制概念涵蓋的內容較全面，但未能突出城市管理中最主要、最直接實施管理活動的市行政系統。57

因為市政體制中行政管理體制是其主要構成部分，也是市政體制研究的重點，它與城市政黨組織、權力機構、司法機構共同構成城市管理體系，而且是城市管理活動最主要的承擔者，也是最主要的具體實施者；它在整個城市權力系統中雖不是核心，也不是最高權力機構，但卻是最主要的構成部分。58

狹義的市政體制概念著重突出了城市行政系統，但未能表現該系統在整個城市權力體系中與其他體系的關係，而且市政是與鄉政相對立的，市政是以城市為載體的，因此，市政體制的涵義還應涉及城市建制的有關制度。綜合前文，我們所談的市政體制應定義為：市政體制，是指關於城市政權機構、特別是城市政府的建制、地位、職能配置和機構內外上下權責關係及運行機制的各種制度規範的總和。59談市政體制不可能孤立地只談市行政體制，因為市行政體制要受到其他權力體系的制約，並且是相互制約、相互依存的。城市管理體制是一個有機整體，城市管理是由這個有機的整體共同完成的。

談市政體制也不能不重點介紹市行政體制，如前所言，城市政府是市政管理最主要。最直接的實施者，因此，市行政管理體制是市政體制的重點內容。60上述定義正是基於這種認識，它包括三層含義：一是市建制體制；二是市行政管理體制；三是城市權力系統之間及其上下級之間的權責關係。其中，市建制體制是市政體制存在的前提，沒有城市建制就談不上市政體制。因此，市政體制首先應包括市建制體制；61市行政管理體制則是市政體制研究的重點；而市政體制的核心問題則是城市權力系統之間及其上下級之間的權責配置關係。

2、市政體制的內容（1）市建制體制又稱城市行政區劃體制，包括以下內容：62第一、設市的標準前面談到過“城市”與“建制市”的區別，兩者不是同一個概念。通常所說的“市鎮”、“鄉鎮”也與“建制鎮”有區別。前面談到過“城市”與“建制市”的區別，兩者不是同一個概念。通常所說的“市鎮”、“鄉鎮”也與“建制鎮”有區別。63

城市或者市鎮是社會經濟發展到一定階段的產物，它不是靠行政手段人為地確定的，長期以來法國人認為“市鎮正如家庭一樣，國家發現了它，但它並不是國家創造的”，正是基於對上述現象的認識。建制市和建制鎮則不同，它是在發展形成的城鎮基礎上，按照國家規定的標準和條件，經上級政府批准而設置的地方行政單位。64因此，並非所有的城市都是建制市，也並非所有的市鎮、鄉鎮都是建制鎮，它們的設置是有一定標準和條件的。建制市通常稱為“市”，建國以來，我國的設市標準作過多次調整。

1950年6月13日，中央人民政府政務院發佈《關於統一全國各級人民政府黨派群眾團體員額暫行編制草案》。

65其中規定的設市標準為“凡重要港口、工商業發達、大的礦區、而人口在5萬以上者（郊區農村除外），得呈請中央人民政府政務院批准設市”。當時還將全國的市在編制上劃分為特、甲、乙、丙、丁5等，凡轄人口150萬以上者為特等市，100一150萬者為甲等市，50～100萬者為乙等市，20～50萬者為丙等市，5～20萬者為丁等市。66

1951年12月7日，中央人民政府政務院發佈《關於調整機構緊縮編制的決定（草案）》，從精簡機構的目的出發，提高了設市標準，規定“凡人口在9萬以下，一般不設市”，特殊情況需報政務院批准。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會通過了第一部《中華人民共和國憲法》。根據該憲法第53條對市、鎮行政地位的規定，國務院於1955年6月9日頒佈了《關於設置市、鎮建制的決定》。67這是建國後第一部專門規定市鎮設置標準的法規，對設市標準重新作了修改。該《決定》規定：“聚居人口10萬以上的城鎮，可以設置市的建制。聚居人口不足10萬的城鎮，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關所在地、規模較大的物資集散地或者邊遠地區的重要城鎮，並確有必要時方可設置市的建制”。68

同時規定了市轄區的設置條件，“人口在20萬以上的市，如確有另設區的必要，可以設市轄區。人口在20萬以下的市，一般不應設市轄區。”

1963年12月7日，中共中央、國務院發佈《關於調整市鎮建制，縮小城市郊區的指示》，雖然設市標準原則上沒有變化，但在標準掌握上比以前嚴格，撤銷了一批不符合條件的建制市，對市的郊區範圍作了必要的縮小。691986年4月，國務院批轉了民政部《關於調整設市標準和響領導縣條件的報告》，確定了新的設市標準。規定：“非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地區經濟中心的鎮，可以設置市的建制。少數民族地區和邊遠地區的重要城鎮、重要工礦科研基地、著名風景名勝區、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農業人口不足6萬、年國民生產總值不足2億元，如確有必要，也可以設置市的建制。”70對設市標準再次降低，同時規定了整縣改市的標準。“總人口50萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口10萬以上，常住人口中農業人口不超過40％，年國民生產總值3億元以上，可以設市撤縣。設市撤縣後，原由縣管轄的鄉、鎮由市管轄。總人口50萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口一般在12萬以上，年國民生產總值4億元以上，可以設市撤縣。71

自治州人民政府或地區（盟）行政公署駐地所在鎮，非農業人口雖然不足10萬，年國民生產總值不足3億元，如確有必要，也可以設市撤縣。”該《報告》還規定了市領導縣的條件，“市區非農業人口25萬以上、年國民生產總值10億元以上的中等城市（即設區的市），已成為該地區政治、經濟和科學、文化中心，並對周圍各縣有較強的輻射力和吸引力，可實行市領導縣的體制。”這一次的設市標準除降低人口標準外，比起過去有幾個明顯的變化：72

一是在設市標準中首次明確規定了綜合經濟指標；二是在設市模式上首次出現整縣改市的新模式，使市由傳統的市鎮型。城鄉分治型變為地域型、城鄉結合型；三是在建制佈局方面作了調整，對少數民族地區、邊遠地區和地區、自治州行政駐地放寬了設市標準，有利於市的合理佈局、全面發展。73

1993年5月17日，國務院批轉了民政部《關於調整設市標準的報告》，對設市標準再一次作出調整。新標準針對過去設市標準的指標體系不夠完善、不夠具體明確的缺陷，新增加了一些設市指標，對人口密度不同的地區設立了不同的指標體系，並且對地級市的設置標準作出了明確規定。74

具體規定如下：（1）設立縣級市的標準。人口密度為每平方公里400人以上的縣，達到下列指標，可設市撤縣：

①縣政府駐地鎮非農業人口（指從事非農產業的人口，包括縣屬企事業單位聘用的農民合同工、長年臨時工、經工商行政管理部門批准登記的有固定經營場所的鎮、街、村和農民集資或獨資興辦的第二三產業從業人員，城鎮中等以上學校招收的農村學生，低於8萬；75

以及駐鎮部隊等單位的人員，以下同）不低於12萬，其中具有非農業戶口的人口不城區公共基礎設施較完善，排水系統較好，其中自來水普及率達65％以上，道路鋪裝率達60％以上。

②全縣非農業人口不低於15萬，非農業人口所占人口比重不低於30％；76

鄉鎮以上工業產值不低於15億元，占工農業總產值比重不低於80％；國內生產總值不低於10億元，第三產業產值占國內生產總值比重不低於20％；地方本級預算內財政收入木低於人均100元，總收入不低於6000萬元，並承擔一定的上解支出任務。人口密度為每平方公里100～400人的縣，設市標準為：77①縣政府駐地鎮非農業人口不低於10萬，其中具有非農業戶口的人口達7萬；自來水普及率達60％，道路鋪裝率達55％，城區基礎設施較完善，排水系統較好。

②全縣非農業人口不低於12萬，所占比重不低於25％；鄉鎮以上工業產值不低於12億元，占工農業總產值比重為70％；78

國內生產總值不低於8億元，第三產業產值占其中比重不低於20％；地方本級預算內財政收入人均不低於80元，總收人不低於5000萬元，並承擔一定的上解支出任務。人口密度為每平方公里100人以下的縣，設市標準為：

①縣政府駐地鎮79①縣政府駐地鎮非農業人口不低於8萬，其中具有非農業戶口的人口不低於6萬；城區基礎設施較完善，排水系統較好，自來水普及率不低55％，道路鋪裝率不低於50％。

②全縣非農業人口不低於8萬，所占比重不低於20％；80

鄉鎮以上工業產值不低於8億元，占工農業總產值比重不低於60％；國內生產總值不低於6億元，第三產業產值占其中比重不低於20％；地方本級預算內財政收入人均不低於60元，總收入不低於4000萬元，承擔一定的上解支出任務。81

（2）設立地級市的標準

①市區非農業人口25萬以上，其中市政府駐地具有非農業戶口人口20萬以上。

②工農業總產值30億元，其中工業產值所占比更為80％以上。

③國內生產總值25億元，第三產業產值占其中比重為35％以上，並大於第一產業產值。

④地方本級預算內財政收入2億元以上。82

⑤已成為若干市縣範圍內中心城市的縣級市。對於一些特殊地區，設市條件作了適當放寬。具體為具備以下條件者：

①自治州人民政府或地區（盟）行政公署駐地。

②鄉、鎮以上工業產值超過40億元，國內生產總值不低於25億元，地方本級預算內財政收入超過1億元，上解支出超過5％，經濟發達、佈局合理的縣。

83

③沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿易口岸以及國家重點骨幹工程所在地。

④具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。

⑤具備上述條件之一的地方設市時，州（盟、縣）駐地鎮非農業人口不低於6萬，其中具有非農業戶口的人口不低於4萬。除了上述內容外，還規定，國家和部委以及省、自治區確定予以重點扶持的貧困縣和財政補貼縣原則上不設市；84

縣級市不設區和區公所；少數經濟發達、已成為該地區經濟中心的鎮，如確有必要，可撤鎮設市，具體指標為：非農業人口不低於10萬，具有非農業戶口的人口不低於8萬，地方本級預算內財政收入不低於人均500元，上解支出不低於財政收入的60％，工農業產值中工業產值高於90％。比起1986年的設市標準，這一次的標準更全面、更科學、更合理。85

如對“非農業人口”和“具有非農業戶口的人口”的區分，以人口密度分類規定標準，增加了若干經濟指標、市政基礎設施指標等，使設市標準更趨完善。第二、市的行政地位市的行政地位是指在國家的行政區劃級別中所處的等級和行政隸屬關係。我國目前的建制市分為4個層次，即直轄市、副省級市、地級市和縣級市。86

①直轄市是指由中央政府直接管轄，其行政地位相當於省一級的市。目前我國有4個，即北京、上海、天津、重慶。

②副省級市是20世紀90年代在原有建制市的行政等級中新增加的一個層次。副省級市的行政隸屬關係仍屬原所在的省，但行政地位高於地級市，略低於省級，故稱副省級市。副省級市是在20世紀80年代計畫單列市的基礎上產生的。87

計畫單列市是指國民經濟和社會發展計畫在國家計畫中單列戶頭，由國家直接下達計畫，具有相當於省一級的計畫決策權和經濟管理權的有重要地位的中心城市。

1984年，重慶實行計畫單列，第二年武漢開始計畫單列，隨後先後確定了14個計畫單列市，依次為重慶、武漢、瀋陽、大連、廣州、西安、哈爾濱、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春。88

但計畫單列市只是享有相當於省一級的某些經濟管理權限，並沒有相應的行政權力，其行政地位也無明確規定。隨著改革的不斷深化，計劃經濟向市場經濟轉軌，原計畫單列的含義逐步淡化，計畫單列市在實際運行中省市之間的許可權劃分和利益分配出現了諸多矛盾。891993年，中央決定，除重慶、深圳、大連、青島、寧波、廈門仍保留計畫單列外，其餘8個省會城市不再實行計畫單列。

1994年3月，中央為了進一步發揮中心城市的作用，由中央機構編制委員會發出通知，將廣州等16個城市的行政級別定為副省級。這16個城市包括原來的14個計畫單列市，另增加杭州、濟南。90

重慶於1997年直轄後，目前我國共有15個副省級市。副省級市在我國地方行政體制中是一個新的層次，是行政改革產生的新生事物，目前，它的法律地位並不明確，即沒有相關的法律給予確定，按照憲法規定，嚴格地講它不能算作一級獨立的行政層次，因為憲法第30條規定的中國行政區劃中並沒有這一層次。91

其未來地位和發展趨勢如何，有待於在進一步改革中加以確定。此處列出介紹，僅因其目前在我國市級行政區劃中是一種客觀存在的事實。

③地級市是指其行政地位相當於地區（原稱專區）或自治州一級的市，建國之初稱為省轄市，其行政隸屬關係直接歸省管轄，1983年正式稱為地級市。92④縣級市是指行政地位相當於縣一級的市，過去曾經叫“專轄市”、“地轄市”，屬地區管轄，地區撤銷後，一部分歸省轄，一部分歸地級市、副省級市等代管。1983年正式稱為縣級市。第三、市的設置模式市的設置模式是指建制市設置的空間組織模式。我國當前的城市設置模式主要有以下幾種：93

（1）切塊設市模式這是中國自有建制市以來一直採用的傳統設市模式。即以縣的中心城鎮或其他重要城鎮連同其近郊部分設置市，城市區域與鄉村區域界限分明，市縣並存，城鄉分治。這是改革開放前中國設市的主要模式。94

如四川省的宜賓市、內江市、南充市均是解放後析宜賓縣、內江縣、南充縣城區設市，而原有三縣仍存，市主要管轄城鎮型區域，縣主要管轄鄉村區域，這就是傳統的城鄉分治的二元結構。與此相同的還有很多，如河南安陽市，解放後以安陽縣城區及近郊設置；江西上饒市析上饒縣城關鎮設置，原縣仍並存。95

（2）多中心組合模式即由若干個集聚中心或城鎮組合而設置市。這種模式建國以來就一直存在，也是改革開放前我國設市的一種常見模式，但不普遍，主要用於相對分散的工礦區組合設市或若干城鎮合併設市。這種市不同於切塊設市模式，城市不止一個城區，而含若干相對分散的城區，各建成區之間有時有大片農村相隔離。96

解放前四川的自貢市即如此，1939年以富順縣的自流並及榮縣的貢並兩地合併設市。建國後，不少市也如此設置，如湖北省的黃石市，即以原屬大冶縣的黃石港、石灰窯兩鎮及附近地區合併設市。（3）整縣改市模式指將整個縣改為市，或幾個縣整塊合併為市，也包括撤銷市週邊的縣併入市。97

這種模式自改革開放以來普遍採用，一改過去切塊設市為主的模式，變城鎮型的城鄉分治的市為地域型的城鄉合治的市。這種設市模式自20世紀80年代出現以來，在城市發展過程中有一定積極意義，在一定程度上有利於解決和克服過去切塊分割模式帶來的問題和弊端。98如過去切塊模式產生的城鄉分割矛盾，市縣並立一城之中帶來的管理不便等，而且這種區域型的新模式為新市市區佈局的進一步發展留有較大空間。但這種模式最大的弊端是使市的概念變得模糊不清，與國際公認的城市本質相悖，在人口統計、城市化水準的評價、工農業產值以及有關數據的統計上帶來很多、很大的麻煩。99而且上述數據統計的層面不同或統計的不准確，容易產生諸多假像，如虛假城市化水準、虛假城市規模等。我們認為，這種設市模式與當前國際慣例和公認的市的概念、性質、特徵等是相悖的，在當前全球化的發展趨勢中，不利於與國際接軌，不能將此種設市模式作為將來的發展方向，否則，將來的中國將可能會沒有縣的建制，也沒有真正的概念明晰的市。100目前我國市一級建制中已有70％以上為整縣改市模式而來。至1998年，全國建制市增加到668個，縣（包括自治縣、旗、自治旗，縣級工農區、林區、特區、縣級鎮）減少到1689個，減少的縣基本上由整縣改市而成為市。這種模式自20世紀70年代末開始出現以來，逐漸成為主要的設市模式。據有關資料統計，1989年、1993年、1994年和1997年此種模式占設市模式的比重達100％。101

（4）市領導縣的模式這種模式下的市也是一個地域型的概念，其管轄區域比整縣改市更大、更複雜。此種模式是由一個中心城市領導若干個縣，其實質是把一級城市政府變為轄縣的一般地域型政府，或是將省的派出機關——地區行政公署轉變為省縣之間的一級政權。102

這是一種以經濟相對發達的中心城市帶動周圍農村的城鄉合治型的建制模式。此種模式建國初期即出現，而大規模地推行則始於20世紀80年代。此種模式的產生方式大致有兩種類型，一類是劃撥式的，一類是地市合併式的。

①劃撥這種方式是將中心城市周圍的部分縣劃撥給中心城市領導。103

這些縣原來屬某一個地區或者分屬某幾個地區，或一個地區撤銷後，全部劃歸鄰近的原無行政隸屬關係的中心城市領導。還有一種情況則是在縣改市的基礎上，將新設的一些縣級市升格為地級市，然後劃撥一些縣歸其領導。如四川省，1976年將原屬溫江地區的雙流、金堂二縣劃為成都市領導，1983年溫江地區撤銷，又將溫江地區除什邡、廣漢二縣外的其餘10縣劃歸成都領導。104

四川省將德陽升格為地級市，將原屬溫江地區的什部、廣漢二縣和原屬綿陽地區的綿竹、中江二縣共4個縣劃歸德陽市領導。

②地市合併這又分兩種情況：第一、是將同名且各不相屬的地市合併，撤銷地區改為市領導縣體制。

105這種情況的同名地市中的“市”原本就是地級市，並不歸地區管轄，但地區行政公署又大多駐在該市，造成一城之中地、市機構並存且各不相屬的情況。如江蘇省的蘇州市和蘇州地區，地區行政公署駐蘇州市，但不轄蘇州市，而轄無錫縣、吳江縣等8縣。106

類似的還有浙江省的溫州市與溫州地區，安徽省的蕪湖市與蕪湖地區，河南省的開封市與開封地區，廣東省的佛山市與佛山地區，廣西壯族自治區的南寧市與南寧地區、桂林市與桂林地區等。第二、是同名地市中，市歸地區管轄，這種情況中的“市”情況較複雜，有地級市，也有縣級市，大多為縣級市。107

如河北省廊坊地區與廊坊市，遼寧省鐵嶺地區與鐵嶺市，四川省雅安地區與雅安市，1998年設立的資陽地區與資陽市等，其中的市均為縣級市。這類情況實行市領導縣體制則先將縣級市升格為地級市，同時撤銷地區，將地區所屬縣（市）併入升格的地級市。108

而河北省的石家莊地區與石家莊市則不同，石家莊地區轄石家莊市，但石家莊市是河北省省會，顯然是地級市，這是80年代之前由於河北省省會幾經變化而形成的特殊情形（天津由直轄而後又為河北省省會後又直轄是引起這種特殊情況的主要原因）。但這是個別現象，多數地區轄市均為縣級市，“專轄市”、“地轄市”的稱謂歷來是與現在所說的縣級市相對應的。109

地區轄同名市的還有江蘇省揚州地區與揚州市、鎮江地區與鎮江市，江西省九江地區與九江市、上饒地區與上饒市，安徽省安慶地區與安慶市、阜陽地區與阜陽市，河南省許昌地區與許昌市、商丘地區與商丘市，湖南省岳陽地區與岳陽市、湘潭地區與湘潭市，湖北省宜昌地區與宜昌市，四川省南充地區與南充市，陝西省咸陽地區與咸陽市、延安地區與延安市，甘肅省天水地區與天水市等等，上述均是地市同名的現象，地區所轄同名市均是縣級市。110

實行市領導縣制，如前所言應先將縣級市升格為地級市，撤銷地區更名為市。而前面所說同名地市不相轄的情況則不單是將地區更名為市，因為同名地級市早就存在，也不單是原地區內部發生變化，因為同名市本不屬地區管轄，而是撤銷地區，將原屬縣（市）併入同名地級市。例如，浙江省的溫州地區撤銷地區，全部併入溫州市。111

需要補充說明的是，上述資料所列情形是發展變化的，一些地區所轄的縣級市在70年代末和80年代初由縣級升格為地級，脫離了地區而轉為省轄，便又新出現了地市同名不相轄的情況，其後再實現地市合併。如湖南岳陽市，原屬岳陽地區，為縣級市，升格為地級市，又與地區合併。112

與縣改市不同，市管縣模式並不是增設新市，而是在市的建制模式上產生了變化，形成一種新的地域型的市，這一點與整縣改市相類似，不過比整縣改市所設置的地域型市的行政區域更大。與整縣改市模式一樣，市管縣模式在一定時期中曾起到過積極作用，但也同樣暴露出許多弊端，對於此種模式的具體評價，此處不詳述。113

第四、市的下級行政建制我國目前的建制市，就其下級行政建制而言分為轄區的市和不轄區的市。不轄區的市一般是縣級市，轄區的市為地級市、副省級市和直轄市。市轄區是由市管轄的一級行政區域單位，是市的下級行政建制，其行政地位相當於縣。直轄市的市轄區地位高於縣，或相當於自治州（即地級），或介於自治州與縣之間。114

市轄區設區人民代表大會及其常務委員會，區人民法院（基層人民法院），區人民檢察院，區人民政府和中國共產黨區委員會。市轄區的政權機構其獨立性相對較小，主要是作為市級政權機構的助手，協助市級政權機構對城市進行管理，但區市之間，尤其是區政府與市政府之間，應當有明確的許可權劃分。115

一個市轄多少個區，應根據具體情況而定，並無統一規定。轄區多可至十幾個，少則僅1個。如四川省遂寧市僅轄市中區一個市轄區，重慶市直轄前轄9個區，直轄後市轄區多達十幾個。市轄區不等於市區，市轄區可能是市區。如北京市東城區、宣武區，也可能是郊區；如廣元市的朝天區，也可能兼有市區和郊區；如成都市的成華區、金牛區等。116

市轄區也不等於市轄區域，市轄區是一個法律、行政概念，是一種經法律確認的行政建制；市轄區域是一個地理概念，是市所管轄的行政區域的總稱。建國以後，市轄區的法律地位是1954年我國第一部憲法所確認的，第53條規定：“直轄市和較大的市分為區。”並第一次正式使用“市轄區”這一概念。1171955年6月9日，國務院頒佈的《關於設置市、鎮建制的決定》，則進一步對市轄區的設置作出了具體規定。該《決定》規定：“人口在20萬以上的市，如確有分設區的必要，可以設市轄區。人口在20萬以下的市，一般不應設市轄區，已經設了的，除具有特殊情況，經省人民委員會或者自治區機關審查批准保留者外，均應撤銷，分別設立街道辦事處，作為市人民委員會的派出機關。需要設市轄區的，也不應多設。”118

按照1979年《地方組織法》規定，市轄區為縣以上單位。但市轄區與一般縣級以上政府又不完全相同，它處於一種特殊地位，一方面市轄區在法律上明確規定為縣級以上的行政建制，另一方面作為城市政府的基層單位，由於市、區之間的行政關係和區域管理特點，它又不能完全承擔憲法賦予縣級以上各級政府的許可權。119

長期以來，市區之間的關係及許可權劃分一直未能理順，這是當前行政改革中應當解決的一個問題。我國城市行政管理，實行“兩級政權三級管理”體制。兩級政權即市、區兩級；三級管理即市、區、街道。街道辦事處是市轄區和不設區的市政府的派出機關。120

根據憲法和《地方組織法》規定：“市轄區和不設區的市人民政府，經上一級人民政府批准，可以設立若干街道辦事處作為它的派出機關。”

1980年1月8日，五屆人大常委會重新公佈1954年一屆人大常委會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》，建國以來幾經起伏、一度處於混亂狀態的城市區街體制和工作步入正常狀態。121A、目前我國街道機構的設置如下：

①黨的系統，即街道黨委（或稱工委）。設書記、副書記、組織、宣傳、紀委等職務和部門，包括黨領導的人民團體——工會、婦聯、共青團的工作部門。

②行政系統。設街道辦事處主任、副主任，設辦公室、民政、城管、市容、人防、文教、計劃生育、經管辦、綜治辦等工作部門，還有二級機構如勞動就業、環衛所等。122③事業單位和垂直機構。如房管所、工商所、稅務所、公安派出所等。

B、街道辦事處的職能主要有：

①城市管理職能，如市容市貌。社會治安、民政管理等；

②經濟職能，即創辦和主管經濟實體；

③協調職能，即協調轄區內單位之間、居民之間、街道與居民之間、街道與居委會之間的關係；123④指導職能，主要指導居委會的工作。目前我國街道辦事處與區（市）之間的關係與許可權劃分存在諸多問題，需要進一步明確和理順；街道辦事處的職能、機構及運作機制仍需進一步改革。（2）市行政管理體制市行政管理體制是指市的行政組織結構、職能結構、行政管理方式和行政運行機制的總和。124這個涵義與前文所說的狹義的市政體制相當，是我們所談的市政體制的研究重點。談城市管理體系時，我們對市政府的性質與地位、市政府的組成和領導體制、市政府的內部機構設置、市政府的職權等作了介紹，以下就上述內容作一些補充。市行政管理體制是國家行政體制的重要組成部分，是國家行政體制在城市的延伸，它具有一般行政體制的主要特徵。125

行政體制的核心問題是國家在行政管理方面的許可權劃分，市行政管理體制也同樣如此；行政體制一般有以下幾種形式，市行政管理體制也同樣如此，以下分別介紹。第一．市行政管理體制的主要形式

①首長制和委員會制首長制又叫首長負責制、個人負責制，委員會制又叫合議制、集體負責制。126

凡政府組織法定的最高行政決策權力和責任，賦予一人承擔者，稱為首長制；賦予集體承擔者，稱為委員會制。首長負責制與個人專權制有區別，它是領導者在限定的許可權範圍內起領導作用的一種形式。個人專權制下的領導者個人權力不受任何限制，也不對任何人負責，而首長負責制的最高領導者的權力要受到某種限制，並有其負責的對象。127

建國初，我國城市政府管理體制實行的是委員會制，市長為委員會主席，政府機構的名稱叫市政府委員會。

1954年《憲法》規定，人民政府的法定名稱為人民委員會。市人民委員會即市政府，簡稱“市人委”，並規定市長負責主持市人民委員會的工作。128

在“文革”前，我國市行政管理體制從形式上看，基本上實行的是委員會制，但由於黨政之間長期合一，黨的一元化領導使政府管理體制的作用和特徵難以表現出來。黨內的個人專權制使行政體制的委員會制形式形同虛設。“文革”期間更是一片混亂，“革命委員會”集黨、政、軍職能為一身，其他政權機構基本癱瘓，這一時期談不上正常的市行政管理體制。129

1979年，五屆人大常委會第11次會議決定，將地方各級革命委員會改為人民政府，同年，市委和市政府機構開始分署辦公。

1982年12月，五屆人大第五次會議通過的我國第四部《憲法》和修正的地方組織法規定，市和區實行首長負責制，其組成不再實行委員會制，改為工作部門首長參加制。130“地方各級人民政府分別實行省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制”。按《地方組織法》規定，我國的首長負責制是建立在集體討論的基礎上的，“政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定。”首長負責制若缺乏監督機制、缺乏集體討論便會有可能出現個人獨斷專行、決策片面主觀等弊端；131委員會制可以避免上述弊端產生，但又容易產生個人責任不明、爭功諉過和意見分歧、決策遲緩等弊端。我國的行政首長負責制建立在集體討論的基礎上，結合了委員會制的優點長處，對於避免首長負責制容易產生的弊端有積極作用。

②集權制和分權制集權和分權涉及到行政組織系統內部各層次之間權力的分配和權責關係的體制結構。132集權制是指行政權力集中於上級機關，下級機關沒有或很少有自主權；分權制是指上下級依法各負其責，下級行政機關在法定管轄範圍內有自主權，上級機關不得干涉。兩者各有其利弊，集權制有利於行政系統的高度統一，最高權力層能統籌全局。其缺點是，難以因地制宜，難以發揮下級機關的主動性和積極性。133

分權制的優點是因地制宜，有利於下級機關靈活處理具體事務，應付各種變化，有利於調動和發揮不同地域。不同部門、不同層次的下級機關的主動性和積極性。其缺點是，若分權過度則會出現政令不統一，削弱行政系統的整體協調能力，造成溝通困難。134

我國建國以來基本上實行的是集權制，雖然其間也幾度有過分權，但總的來看，是以集權制為主，中央集了地方的權，地方各級政府中，上級又集了下級的權。從我國城市政府來看，其地位是非自治的，西方國家的城市多是自治，屬分權制，我國城市政府與上級與中央的關係，是民主集中制，但由於種種因素的制約，實際上就是集權制，這在改革開放前非常典型。135

改革開放以來，地方政府的許可權有所擴大，從80年代出現計畫單列市及以後的副省級市到市管縣體制的出現，都是城市政府管理權限擴大的表現，在集權制下出現了一定程度的分權。但由於長期以來，中央和地方的事權關係不明確，事權劃分沒有法律規定，因此自建國以來到改革開放期間，我國行政管理體制的分權與集權的矛盾統一關係一直未能正確解決，長期處於起伏不定的波折之中。136分權和集權都不是絕對的，也不是完全對立的，而是對立統一的一對矛盾關係，關鍵是如何科學、合理地劃分中央和地方的事權，並將其納入法制軌道。

③層級制和職能制這是政府組織體制的兩種形式。層級制是指政府組織縱向分作若干層級，每個層級所管業務性質相同，各對其上級負責，但其管轄範圍隨層級下降而縮小。137

職能制是指政府組織平行劃分若干部門，各個部門所管業務內容不同，但所管範圍大體相同。層級制和職能制各有其利弊。層級制上下級業務性質相同，有利於統一指揮，相互銜接，節制分明，權力集中。缺點是，單純的層級制使各級行政領導管轄的方面太多，責重事繁、難以勝任，也無暇研究、統籌全局。138

職能制的優點是分工精細、辦事準確，有利於提高效率，行政首長也能更好地考慮、統籌全局。缺點是分工過細，主管太多，容易引起矛盾衝突，造成工作重複，影響效率。現代政府組織一般將兩者結合起來，我國行政組織體制就是這兩種體制的結合。139④完整制與分離制這是行政體制中的同一層級或同一機關的各單位，依其上級對它的指揮、控制是否集中在一個首長或一個機構上而劃分的組織形式。完整制又叫集約制或一元統屬制，是指同一層級的各個機構或一個機構的各個組成部門完全集中於一個首長或一個機關的指揮監督之下，只存在單一的領導隸屬關係。140

分離制又稱獨立制或多元統屬制，是指同一層級的各個機構或一個機關的各個組成部門不集中在一個首長或一個機關的指揮監督之下，存在著多元的領導隸屬關係。兩者各有其利弊。完整制的優點是，事權集中，容易統籌全局，責任明確，不易推委扯皮，減少機構重複、節約經費和人力、物力，避免浪費。141

我國在改革開放前，長期強調黨政不分，加強黨的一元化領導，不加區別地將一切權力集中於黨委，這是將完整制的缺點發揮到了極致。改革開放以來，黨政機構分署辦公，但政府的一些工作部門，黨委系統也同樣設置，黨政職能未能理順、分清，該政府主管的事務，黨委系統也去管，這又將分離制的缺點集中表現出來。142

當前政府系統內部也同樣存在不適當的分離制，城市管理中政出多門的現象時有發生便是證明。如對城市流動人口的管理、市容市貌的管理，對城市衛生和環境污染的管理等，常常出現幾個部門交叉重複的現象，要麼爭相管理，導致權力衝突；要麼相互推諉，無人去管。

2001年，鄭州市“饅頭辦”和區“饅頭辦”為經營許可審批權爭執不休；143

一些城市的市區之間、市縣之間的公交營運許可權也常出現衝突，如四川省的成都市、瀘州市近年來都出現過這種現象。這些都是分離制弊端的表現。我們應當吸取完整制和分離制的優點，而避免其缺點，絕對的完整和絕對的分離都是不可取的，也是行不通的。隨著市政管理當局對上述問題的妥善解決，完整制和分離制正在我國城市行政管理體制中趨於合理結合。144

第二．市行政管理體制的運行機制這主要指行政運行的主要環節和各環節相應的機制。市行政運行的主要環節有決策、執行和回饋。其中決策是關鍵的環節，它決定著市政工作的目標和方向；執行是對決策的落實，是政策目標的實現過程；回饋是對決策和執行的效果評估，是正確地修正、補充、更改原有決策的行為過程。145

市行政運行各環節相應的機制包括決策機制、執行機制、資訊諮詢機制、監督和回饋機制。以下主要介紹市行政運行三個環節及其機制。（1）決策機制決策機制包括決策領導體系，各決策機構的職權、決策方式、決策內容等。146

市政決策包括市政治決策、市權力決策、市行政決策，決策領導體系主要由中共市委、市人大及其常委會、市政府組成。其中，中共市委在決策中處於核心地位，它所作出的政治決策決定著市政管理的政治方向、政治原則，是中共市委對城市公共事務的原則性決策和安排，但中共市委的政治決策不能取代市行政決策，黨政各有其職能範圍。147

市委的決策內容主要是制定重大方針、政策以及市政管理、市政改革方面的重大措施。此外，市委在決策體系中的職權還包括，保證上級黨委、政府的重大決策在本市的貫徹實施，在重大事件和緊急事件中協同政府進行處理。市人大及其常委會的權力決策是城市所轄區域內具有最高法律效力的決策。148

其職能作用和決策內容主要是立法和監督，包括對政府財政預算方案、經濟社會發展和市政改革方案的審議，對“一府兩院”工作報告的審議，重要領導人的任免，提出對國家機關工作人員重大違紀違法案件的查處意見，對市政管理提出批評和建議要求等。市行政決策是市政管理中主要的、經常性的一種決策。149

其主要職能是:

負責具體貫徹落實市人大的決議、市委的重大方針、政策以及上級黨政機關的方針、政策；提出市政管理和市政改革的主要政策方案；擁有較大的對行政事務的自主權，如依法制定和發佈地方規章、命令和行政措施，對市域經濟、建設市場、物價的具體管理，對事務性、日常性重大問題的處置等。150

上述各決策機構的決策形式主要是召開會議。市委決策的會議形式有：市委全體會議，市委常委會會議，市委書記辦公會議，市委辦公室會議，市委部門性、專題性會議。市政府決策的會議形式有：市政府全體會議，由市長召集和主持，參加會議的有市長、副市長、秘書長（設區的市）、各工作部門（局、委、辦）的首長，一年召開2次左右；151

市政府常務會議，由市長或常務副市長召集和主持，參加者有市長、副市長、秘書長（設區的市），是市政府對重大問題進行決策的經常性會議，一般每月召開1次；市長辦公會議，由市長或副市長召集和主持，是市政府最經常、最主要的決策會議，一般1～2周舉行1次，參加者有市長或副市長、有關部門負責人；152

市政府辦公會議，由秘書長或辦公室主任召集主持，是一種不定期召開的、佈置某些具體工作的會議，參加者為辦公（廳）室的主要負責人；部門性、專題性會議，由分管具體工作的副市長召集主持，參加者為相關部門或相關專題的部門負責人，會議不定期召開。市人大決策的會議有：市人大全體會議，市人大常委會議，市人大主任會議，市人大專題小組會議。153

（2）執行機制執行機制包括執行體系、執行過程、執行環節和執行手段。執行是相對於決策而言的，市政執行是指城市政府以貫徹市政決策為核心的職務行為。是市政府和它的工作部門以及工作人員執行市政決策中樞的決策、指令和法律法規的過程。154中共市委和市人大作為決策主體，也同樣具有執行行為，因為，在通常情況下，執行寓於決策之中，決策即是執行，從這個意義上講，它們也是執行機構。但從城市政權機關各體系的性質、職能來看，城市管理最主要的執行主體是市政府及其各工作部門。市政府的執行體系主要包括以下幾類部門：155第一類是宏觀調控部門，包括發展計畫委員會、（據2003年3月十屆人大一次會議討論通過的國務院機構改革方案，國家發展計畫委員會改組為國家發展和改革委員會，市級政府的對應機構也會相應改組）經貿委、財政局。第二類是專業管理部門，又分為經濟管理部門，如外貿局、交通局、國土局、農林局、城鄉建設委員會等；156

社會管理部門，如教育局、文化局、衛生局、勞動與社會保障局、民政局、計劃生育委員會、人事局等；政治司法部門，如公安局、安全局、司法局等；監督服務部門，如審計局、監察局、工商行政管理局、品質技術監督局等；政府直屬辦公辦事機構和直屬事業單位，如市政府辦公室、政策研究室、外事辦公室、圖書館、檔案館等。157

第三類是受省對口單位和市政府雙重領導的執行機構，包括國稅局、地震局、氣象局、煙草專賣局、中行支行等。這些行業性企事業單位，不僅承擔著行業管理和協調的執行功能，而且擁有對自身事務的相對的自主權。第五類是市政府根據工作需要設立的各種臨時機構，包括各種形式的領導小組、指揮部、辦公室、委員會等。

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以上五類執行機構其職能、性質各不相同，有國家行政序列中和序列外的，有雙重領導的，有事業型的，它們與市政府的關係有區別，在執行過程中的地位和作用也不一樣。上述第一、第二類執行機構屬於市政府的工作部門和直屬機構，它們直接聽命於市政府，是執行過程中的主要承擔者。

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其中，宏觀調控部門的地位和作用更為重要，因為它們的工作範圍是綜合性的、全局性的，在行政決策中也起著重要作用。市轄區和縣有區別，區更多的是執行市的決策，自身獨立自主權力相對縣較少，而縣擁有相對獨立的行政決策權和地方利益，它們也是市政府決策的執行者，但市政府對縣的領導更多是宏觀上的、原則上的，並不直接、具體地安排縣政府的工作。160

雙重領導的機構，不僅要執行市政府的相關決策，而且要執行“條”上的上