食品安全监督管理制度

食品安全监督管理制度我国食品安全监督管理制度以《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例为核心法律依据，严格落实“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”要求，构建起覆盖从农田到餐桌全链条、贯穿生产经营各环节、统筹政府社会企业多方责任的制度框架，是保障公众身体健康和生命安全、维护食品市场秩序、推动食品产业高质量发展的核心制度支撑。制度构建始终遵循四大核心原则：一是以最严谨的标准为基石。截至2024年6月，我国已发布现行有效食品安全国家标准1480项，涵盖通用标准、产品标准、生产经营规范、检验方法四大类别，其中农药残留限量标准形成包含10092项限量值的体系，覆盖387种农药；兽药残留限量标准包含2333项限量值，覆盖279种兽药；污染物、真菌毒素、食品添加剂、食品接触材料等通用标准实现对所有食品品类的基础覆盖，80%以上的限量指标与国际食品法典委员会（CAC）标准衔接或严于国际标准，部分高风险食品的指标要求达到国际领先水平。标准制修订过程中建立了公开征求意见、风险评估、专家审查的法定程序，同时明确企业标准备案要求，鼓励企业制定严于国家标准的企业内控标准，形成国家标准为主体、地方标准为补充、企业标准为延伸的标准体系。二是以最严格的监管为核心。坚持源头严防、过程严管、风险严控，实现食品生产经营全主体、全品种、全链条监管覆盖，消除监管盲区，确保监管责任无遗漏、风险防控无死角。三是以最严厉的处罚为保障。坚持对食品安全违法行为零容忍，大幅提高违法成本，通过财产罚、资格罚、人身罚衔接的惩戒机制，让违法者付出难以承受的代价。四是以最严肃的问责为约束。明确地方政府属地管理责任、部门监管责任、企业主体责任的边界，对责任落实不到位、造成重大食品安全风险或事故的主体严肃追责，倒逼各项制度落地。经过多年完善，我国已形成权责清晰、运行顺畅的食品安全监管执行体系。在权责划分层面，构建了五级联动、部门协同的监管架构：国家层面负责统筹制度设计、国家标准制定、国家级监督抽检、跨区域重大案件协调、重大活动食品安全保障指导；省级层面负责补充制定地方特色食品标准、统筹省级监督抽检、督办跨市域重大违法案件、指导市县监管工作；市县级层面承担日常监督检查、行政许可实施、一般违法案件查处、食品安全风险隐患排查、消费投诉处置等一线监管职责；乡镇（街道）层面配备专职或兼职食品安全协管员，承担信息报送、农村集体聚餐指导、风险隐患上报、科普宣传等职责；村（社区）层面建立食品安全信息员队伍，打通监管“最后一公里”。为压实各方责任，全国推行食品安全属地管理责任和企业主体责任“两个责任”工作机制：截至2023年底，共配备县、乡、村三级包保干部112.3万人，对应包保全国7098万户食品生产经营主体，建立责任清单、任务清单、督查清单机制，包保干部按照季度对包保主体开展督导，重点排查风险隐患、督促落实制度要求；在企业端，督促规模以上食品生产经营主体配备食品安全总监，所有主体配备专兼职食品安全员，落实“日管控、周排查、月调度”工作机制，即食品安全员每日开展风险检查、食品安全总监每周开展隐患排查、企业主要负责人每月调度食品安全工作，目前应配备相关管理人员的213万家食品生产经营主体已全部完成人员配备，建立常态化工作记录。部门协同层面，依托各级食品安全委员会统筹协调，明确农业农村部门负责种植养殖环节源头监管、市场监管部门负责生产经营环节监管、海关部门负责进出口食品安全监管、卫生健康部门负责食品安全风险监测和标准制定、公安部门负责食品安全犯罪案件侦查、教育部门负责学校食堂和校园食品安全管理、商务部门负责餐饮行业发展和流通体系建设，建立跨部门线索通报、联合执法、案件移送、信息共享机制，每年联合开展“铁拳”“昆仑”等专项整治行动，避免分段监管出现责任缝隙。在全链条监管层面，针对食品从农田到餐桌的各个环节建立了闭环管理制度。源头种植养殖环节，全面推行食用农产品承诺达标合格证制度，2023年全国共有103.7万家农产品生产主体依规开具承诺达标合格证，附证上市农产品超过3000万吨，生产主体对农产品质量安全作出公开承诺；严格落实农药兽药经营购销台账制度、禁限用农药定点经营和实名购买制度、畜禽屠宰“两证两章”（动物检疫合格证明、肉品品质检验合格证明，检疫验讫印章、品质检验验讫印章）制度、水产养殖用药记录制度，从源头管控农兽药残留超标问题。生产加工环节，严格执行食品生产许可制度，对符合条件的生产企业发放有效期5年的食品生产许可证（SC证），按照食品风险等级对企业实施分级分类监管，将企业分为A（低风险）、B（中风险）、C（较高风险）、D（高风险）四个等级，分别明确每年至少1次、1-2次、2-3次、3-4次的监督检查频次；要求企业严格落实原辅料进货查验记录制度、生产过程控制制度、出厂检验记录制度，进货查验和销售记录保存期限不得少于产品保质期满后6个月，无明确保质期的保存期限不得少于2年；全国范围内推广“阳光工厂”建设，在企业原料验收、生产加工、成品仓储、检验检测等关键点位安装视频监控设备，接入监管智慧平台实现非现场监管，截至2023年底已建成食品生产“阳光工厂”18.2万家。针对食品小作坊，各地通过制定地方管理条例，实施登记管理，引导小作坊改善生产条件、规范操作流程，逐步实现合规经营。市场流通环节，严格落实食品经营许可制度，要求食品经营者建立进货查验记录制度，审验供货商资质和产品合格证明；持续推进国家食品安全追溯平台建设，截至2024年3月，平台累计注册食品生产经营主体372万家，上传追溯数据超过1200亿条，实现婴幼儿配方乳粉、白酒、肉制品、乳制品等重点高风险食品来源可查、去向可追、责任可究；针对冷链食品，建立冷链食品追溯对接机制，实现进口冷链食品口岸检验检疫、仓储运输、终端销售全链条信息可追溯，落实专用通道进货、专区存放、专区售卖的管理要求，无检验检疫合格证明、无消毒证明、无追溯信息的进口冷链食品一律不得上市销售；针对食用农产品批发市场、农贸市场、商超等重点经营场所，要求开办者落实入场查验责任，对入场销售者的资质进行审核，定期开展场内食品抽检；针对食盐等重点民生食品，落实定点生产、定点批发制度，严厉打击工业盐冒充食用盐、碘含量不达标等违法行为。餐饮服务环节，严格落实《餐饮服务食品安全操作规范》，在全国范围内推行“明厨亮灶”建设，将餐饮后厨加工操作过程向消费者公开，截至2023年底，全国已有683.2万家餐饮服务提供者实现“明厨亮灶”，其中学校食堂“明厨亮灶”覆盖率达99.3%，“互联网+明厨亮灶”覆盖率超过60%，通过视频信号接入监管平台和消费者端，实现后厨操作可看、可感、可监督；严格落实餐饮具清洗消毒制度、从业人员健康管理制度、食品留样制度，要求学校食堂、养老机构食堂、医疗机构食堂、集体用餐配送单位、重大活动保障餐饮单位对每餐次每样食品进行留样，留样量不少于125克，冷藏留样时间不少于48小时；针对网络餐饮服务，明确第三方平台的主体责任，要求平台对入网餐饮商家的资质进行严格审查，公示商家信息和食品安全监督量化分级信息，推行外卖餐食封签制度，目前全国已有28个省份出台强制性规定，要求外卖餐食配送过程中使用统一封签，避免配送过程中的食品污染，2023年各地共查处网络餐饮服务违法案件2.1万件，督促18.3万家入网餐饮商家完成合规整改；针对餐具饮具集中消毒服务单位，落实卫生监督检查制度，要求消毒后的餐具随附消毒合格证明，标注消毒单位信息、消毒日期和使用期限，2023年全国共抽检集中消毒餐具12.4万批次，合格率达97.2%。针对农村集体聚餐，落实50人以上聚餐报备制度，由村级食品安全协管员对聚餐活动进行现场指导，检查食材采购、加工操作、从业人员健康状况，防范集体食物中毒风险，2023年全国共报备指导农村集体聚餐236万场次，覆盖聚餐群众超过8亿人次。特殊食品监管环节实行最严格的注册备案管理制度：婴幼儿配方乳粉实施产品配方注册制，每个企业原则上不得超过3个配方系列9种产品配方，截至2024年6月，全国共批准婴幼儿配方乳粉产品配方1342个，涉及生产企业112家，要求企业对产品全链条逐批检验，确保质量安全；特殊医学用途配方食品实施产品注册制，目前共批准注册产品126个，严格要求产品在医生或临床营养师指导下使用；保健食品实行注册与备案双轨制，目前共批准注册保健食品1.8万余个，备案保健食品3.6万余个，严格规范保健食品标签标识，严禁虚假宣传疾病预防、治疗功能，严厉打击针对老年人的保健食品欺诈销售行为。进出口食品监管环节，海关对向我国出口食品的国家（地区）开展食品安全管理体系评估，对境外生产企业实施注册管理，对进口食品逐批开展口岸检验检疫，2023年全国海关共检验检疫进口食品182万批次，货值1183亿美元，检出不合格进口食品2873批次，货值4.2亿美元，全部依法采取退运或销毁处理，未流入国内市场；对出口食品实施产地检验和口岸查验，确保出口食品符合进口国（地区）的标准要求。食品相关产品监管环节，对接触食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂等产品实行生产许可制度，严格管控重金属迁移、脱色试验、蒸发残渣等安全指标，2023年共抽检食品相关产品3.2万批次，对不合格产品全部依法处置。风险防控层面，建立了风险监测、监督抽检、预警响应相结合的前置防控机制。在风险监测环节，国家卫生健康委会同相关部门每年制定国家食品安全风险监测计划，在全国所有区县设置监测点，2023年共设置监测点2876个，采集食品样品132万份，覆盖200余种污染物、致病菌、非法添加物，监测结果作为风险预警、标准制修订、监管措施调整的核心依据。在监督抽检环节，构建国家、省、市、县四级抽检体系，2023年全国共完成食品安全监督抽检684.7万批次，覆盖所有食品品类和生产经营主体，其中国家级抽检占比约10%，重点覆盖高风险、大宗消费食品，省级抽检占比约20%，市县两级贴近本地消费市场开展抽检占比约70%，抽检结果每周向社会公开，消费者可通过官方渠道免费查询。从抽检结果看，2023年全国食品抽检总体不合格率为2.18%，较2016年的3.2%下降1.02个百分点，其中粮食加工品合格率99.1%、乳制品合格率99.7%、婴幼儿配方乳粉合格率99.9%，大宗食品质量安全水平保持高位。对抽检发现的不合格产品，严格落实产品控制到位、原因排查到位、整改落实到位、行政处罚到位、信息公开到位的“五个到位”处置要求，2023年全国抽检不合格产品核查处置完成率达98.7%，下架封存不合格食品1263吨，罚没金额18.2亿元。日常监管中广泛推广快速检测技术，在农贸市场、商超、基层监管所配备快检设备，对农兽药残留、非法添加物、餐饮具洁净度等指标开展现场快速筛查，2023年全国共开展食品安全快速检测2.3亿批次，筛查发现问题产品18.7万批次，及时采取下架、送检、处置等措施，将风险消除在萌芽状态。在风险预警环节，各级监管部门根据抽检、监测、投诉举报发现的共性风险，及时发布消费提示和风险警示，2023年共发布各类食品安全风险提示3.2万条，在节令食品上市、季节性食品安全风险高发期及时引导公众科学消费。执法惩戒层面，建立了行政处罚、刑事追责、信用约束、民事赔偿衔接的立体化惩戒体系。在行政处罚方面，严格落实食品安全法的处罚规定，对违法生产经营食品的行为，货值金额不足1万元的并处5万元以上10万元以下罚款，货值金额1万元以上的并处货值金额10倍以上20倍以下罚款，情节严重的吊销许可证；严格落实“处罚到人”要求，对故意违法、造成严重后果的企业法定代表人、实际控制人、主要负责人、直接责任人员，处以其上一年度从本单位取得收入1倍以上10倍以下的罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任，对性质恶劣的违法人员实施5年甚至终身行业禁入。2023年全国市场监管部门共查处食品安全违法案件48.2万件，罚没金额42.6亿元，移送公安机关涉嫌犯罪案件3217件；公安机关在“昆仑2023”行动中侦破食品安全犯罪案件1.1万起，抓获犯罪嫌疑人1.7万名，打掉制售伪劣食品黑窝点3200余个。在行刑衔接方面，建立了市场监管、公安、检察、法院之间的案件移送、线索通报、联合督办、检验认定协作机制，严禁以罚代刑、有案不移，对重大案件实行联合挂牌督办。检察机关充分发挥公益诉讼职能，2023年共立案办理食品安全领域公益诉讼案件3.7万件，提起诉讼2300余件，追偿惩罚性赔偿金1.2亿元，对侵害不特定消费者权益的违法行为追究民事责任。在信用约束方面，为所有食品生产经营主体建立信用档案，将行政许可、监督检查、行政处罚、投诉举报等信息记入信用记录，通过国家企业信用信息公示系统向社会公开；对严重违法失信主体列入严重违法失信名单，截至2023年底，全国共有4.2万户食品生产经营主体被列入严重违法失信名单，在政府采购、招标投标、银行信贷、资质认定等方面受到联合惩戒，3.1万户违法主体的相关责任人被实施行业禁入。在民事赔偿方面，严格落实食品安全法第148条的惩罚性赔偿制度，消费者购买到不符合食品安全标准的食品，可向生产者或经营者要求支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金，赔偿金额不足1000元的按1000元计算，2023年全国消协组织共受理食品安全类投诉12.8万件，为消费者挽回经济损失1.9亿元，其中支持消费者获得惩罚性赔偿的案件占比12.3%。同时落实食品安全举报奖励制度，对举报重大食品安全违法行为的群众，按照罚没金额的1%-5%给予奖励，最高奖励额度达100万元，2023年全国共发放食品安全举报奖励3200余万元，奖励举报人1.2万人次，鼓励群众参与监督。应急处置层面，建立了分级响应、快速处置的应急管理制度体系。国家和地方各级政府均制定食品安全事故应急预案，将食品安全事故分为特别重大、重大、较大、一般四个等级，明确事故报告、医疗救治、流行病学调查、危害控制、信息发布、责任追究的全流程处置要求，规定发生食品安全事故的单位需在2小时内向所在地县级市场监管和卫生健康部门报告，监管部门接到报告后按规定逐级上报，必要时可越级上报。事故处置过程中，第一时间封存可能导致事故的食品及原料、被污染的食品工具及用具，责令生产经营者清洗消毒，组织开展流行病学调查溯源，及时向社会发布事故处置信息，回应公众关切，避免引发恐慌。建立食品召回制度，明确食品生产经营者发现其生产经营的食品不符合食品安全标准或存在危害人体健康风险的，要立即停止生产经营，主动召回已上市销售的产品，通知相关经营者和消费者，对召回的产品采取无害化处理、销毁等措施，防止再次流入市场；监管部门在检查、抽检中发现食品存在安全风险的，可责令生产经营者召回，2023年全国食品生产经营者共主动召回问题食品1276批次，涉及产品2380吨，监管部门责令召回问题食品213批次，涉及产品326吨，有效防范了风险扩散。各级监管部门每年至少开展1次食品安全应急演练，提升突发事故的快速响应和处置能力，2023年全国共报告发生等级以上食品安全事故234起，中毒人数7623人，死亡12人，较2015年分别下降62%、57%、71%，事故处置率达100%，未发生重大及以上级别食品安全事故。从制度实施成效看，我国食品安全状况呈现持续稳中向好的发展态势。一是整体质量安全水平稳步提升，食品抽检合格率从2016年的96.8%提升至2023年的97.82%，重点大宗食品合格率连续多年保持在99%左右，食品安全指标达到发达国家平均水平。二是突出问题得到有效遏制，经过持续整治，过去群众反映强烈的制售“地沟油”问题已基本实现动态清零，大规模系统性食品安全风险得到有效防控；婴幼儿配方乳粉经过最严格的监管整改，质量安全水平达到国际领先，国产婴幼儿配方乳粉国内市场占有率从2016年的42%提升至2023年的68%，消费者对国产乳品的信心持续恢复；校园食品安全水平持续提升，2023年学校食堂食品抽检合格率达98.9%，校园食物中毒事件起数和中毒人数连续5年下降，2023年同比下降22.7%；农村食品市场经过3年专项整治，“三无”食品、过期食品、假冒食品的问题发生率从2020年的8.3%降至2023年的1.7%，农村消费环境明显改善。三是消费者满意度持续提升，中国消费者协会2023年民意调查显示，全国食品安全消费者满意度得分为86.3分，较2016年的70.2分提升16.1分，群众对食品安全的感知持续向好。四是助推食品产业高质量发展，严格的监管制度倒逼企业提升质量安全管理水平，截至2023年底，全国规模以上食品工业企业营业收入达9.2万亿元，较2016年增长45%，产业集中度持续提升，一批具备国际竞争力的食品企业成长起来，食品产业进入安全和发展良性互动的阶段。当前食品安全监督管理制度运行过程中，仍然存在一些需要持续补齐的短板：一是基层监管能力与监管任务不匹配。截至2023年底，全国市场监管系统共有专职食品安全监管人员24.6万人，对应监管7098万户食品生产经营主体，平均每名监管人员需对接288家主体，部分偏远地区乡镇监管所仅配备2-3名工作人员，却要承担辖区数千家食品经营主体的监管任务，监管力量缺口较大；部分基层监管人员缺乏专业的检验检测、法律适用、风险排查能力，基层所快检设备、执法装备配备不足，日常监管部分依赖“眼看手摸”，难以发现深层次风险隐患。二是重点薄弱领域和新兴业态存在监管盲区。全国目前登记在册的食品小作坊有87万家，小餐饮、流动食品摊贩超过300万户，这类主体普遍存在生产经营条件简陋、从业人员食品安全意识薄弱、台账记录不全、溯源困难等问题，且流动摊贩经营地点不固定，监管难度较大；直播带货售食、私域社群售食、预制菜、食品自动制售设备等新业态快速发展，对应的监管规范、责任划分、标准体系仍在完善过程中，存在一定的制度滞后，容易出现监管漏洞。三是源头污染防控压力仍然较大。我国农产品种植养殖环节分散经营占比较高，部分小农户缺乏科学用药知识，违规使用禁限用农药兽药、不严格执行安全间隔期休药期的问题仍时有发生，2023年食用农产品抽检不合格问题中，农兽药残留超标占比达61.2%，是当前最主要的食品安全风险来源；部分地区土壤、水体中的重金属污染带来的农产品重金属超标、真菌毒素超标等问题，需要长期系统治理，短期内难以彻底解决。四是部分企业主体责任落实不到位。部分中小微食品生产经营者、个体工商户存在重效益、轻安全的倾向，食品安全管理人员配备不足，进货查验、过程控制、出厂检验等制度流于形式，个别经营者为降低成本，故意使用不合格原料、超范围超限量使用食品添加剂甚至非法添加非食用物质，2023年查处的食品安全违法案件中，故意违法案件占比达23%。五是社会共治合力尚未充分形成。公众食品安全科学素养有待提升，部分消费者对食品安全风险存在认知偏差，容易被不实信息误导；行业协会的自律引导作用发挥不充分，部分行业存在恶性竞争现象；举报奖励制度的公众知晓率不高，群众参与监督的渠道还需进一步畅通。针对现存短板，食品安全监督管理制度需要结合产业发展特点和风险变化趋势持续优化，构建更加精准、高效、科学的监管体系。一是健全分层分级精准监管机制。进一步压实属地管理责任和企业主体责任，根据食品生产经营主体的风险等级、信用等级实施差异化监管，对高风险、低信用的主体增加检查频次、实施重点监管，对低风险、高信用的主体适当减少检查频次，做到“无处不在、无事不扰”；持续加强基层监管能力建设，落实基层监管经费保障，为所有基层监管所配齐必要的快检设备、执法装备，常态化开展基层监管人员业务培训，提升专业能力，通过政府购买服务、以奖代补等方式充实村级协管员、信息员队伍，打通监管“最后一公里”。