我国餐饮业食品安全状况与监管措施研究

我国餐饮业食品安全状况与监管措施研究我国餐饮业是扩内需、促消费、惠民生的重要支柱产业，据国家统计局公开数据，2023年全国餐饮收入达52890亿元，同比增长20.4%，增速高于社会消费品零售总额增速12.2个百分点，占社会消费品零售总额的比重达11.6%，成为拉动消费复苏的核心动能；截至2023年末，全国餐饮服务经营主体总量突破1600万户，直接带动就业人数超过3000万人，其中小微经营主体（含小型餐馆、小吃店、饮品店、小餐饮摊贩等）占比达95.2%，行业呈现经营主体多元、业态场景丰富、吸纳就业能力强的特征。餐饮业食品安全直接关系人民群众身体健康和生命安全，是食品安全监管的核心环节，系统评估当前餐饮业食品安全总体状况、梳理现存风险隐患、完善监管制度体系，对提升餐饮业质量安全水平、保障消费者权益、推动餐饮行业高质量发展具有重要现实意义。从总体状况看，我国餐饮业食品安全已形成稳中向好的发展态势，安全保障水平连续多年稳步提升。据市场监管总局发布的年度食品安全监督抽检数据，2023年全国餐饮环节食品监督抽检合格率达97.82%，较2018年的95.30%提升2.52个百分点，大宗餐饮食品、重点经营业态的安全可控性持续增强。一是重点领域规范化水平显著提升。自2019年启动校园食品安全守护行动以来，全国学校食堂“明厨亮灶”覆盖率已达99.5%，其中“互联网+明厨亮灶”覆盖率超过90%，学校食堂食材集中采购率达96.8%，2023年校园食物中毒事件报告起数、中毒人数较2018年分别下降87%、83%，连续多年未发生重大校园食品安全事件。网络餐饮服务合规性持续提升，全国主要网络餐饮平台入网经营主体资质公示率达100%，重点城市食安封签推广使用率超过90%，2023年网络餐饮环节食品抽检合格率达97.1%，较2019年提升3.4个百分点。连锁餐饮企业合规能力明显增强，据中国烹饪协会调研数据，2023年限额以上连锁餐饮企业食材集中采购率达82.7%，92%的头部连锁企业建立了覆盖供应链、加工、配送全环节的食品安全管理体系，连锁餐饮单位抽检合格率达99.1%，显著高于行业平均水平。二是风险防控体系逐步健全。市场监管部门持续开展餐饮质量安全提升行动，针对餐饮环节超范围超限量使用食品添加剂、餐具清洗消毒不合格、食用农产品农兽药残留超标等突出问题开展专项整治，2023年全国共完成餐饮环节食品监督抽检197.2万批次，覆盖粮食加工品、食用油、肉及肉制品、蔬菜、餐饮具等全部重点品类，累计完成餐饮具抽检42.6万批次，合格率达96.7%，较2020年提升5.3个百分点。三是违法犯罪打击力度持续加大。2023年全国市场监管部门共查处餐饮服务食品安全违法案件24.7万件，罚没金额16.8亿元，责令停产停业1.2万家，吊销许可证1327件；公安机关侦破餐饮环节食品安全犯罪案件1924起，抓获犯罪嫌疑人3217名，重点打击了使用“地沟油”、非法添加非食用物质、销售过期变质食材等严重违法行为，形成了有效震慑。在看到总体向好的同时，必须客观认识到，受行业发展阶段、经营主体特征、监管能力等多重因素影响，我国餐饮业食品安全仍存在不少风险隐患，距离人民群众的期待还有差距。一是小微餐饮主体合规短板突出，成为风险高发领域。2023年餐饮环节监督抽检不合格样品中，来自小型餐馆、小吃店、饮品店等小微经营主体的占比达78.3%，日常监督检查发现的违法违规问题中，小微主体占比超过80%。具体问题集中在三个方面：首先是加工操作不规范，2023年日常监督检查数据显示，餐饮环节存在生熟食品交叉污染、餐具清洗消毒不到位、加工过程未按要求控制温度等操作不规范问题的单位，占被检查单位总数的32.4%，是占比最高的违法违规类型，也是导致微生物污染超标的核心原因——2023年餐饮环节不合格样品中，大肠菌群、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等微生物指标不合格占比达41.8%，居不合格项目首位。其次是食材溯源管理不到位，22.9%的小微餐饮单位存在食材采购索证索票不全、进货查验记录缺失的问题，部分经营者从无资质流动摊贩处采购食材，导致来源不明、农兽药残留超标的食材流入餐桌，2023年餐饮环节不合格样品中，蔬菜腐霉利、毒死蜱超标，畜禽肉磺胺类、克伦特罗残留等农兽药残留问题占比达20.9%，其中80%以上的问题食材来自无固定溯源凭证的采购渠道。第三是人员管理不规范，18.7%的检查发现存在从业人员无有效健康证明上岗、操作过程未按要求穿戴工作衣帽、未掌握基本食品安全操作规范等问题，部分从业人员对食品添加剂使用限量、交叉污染防控、餐具消毒要求等基本规范认知不足，操作全凭经验，存在较大风险隐患。二是重点业态和新兴场景存在共性风险，部分领域监管存在盲区。网络餐饮领域仍存在线上线下不符问题，2023年全国市场监管部门共排查入网餐饮经营单位585.7万家，发现存在虚构经营地址、一证多店、许可证过期、后厨环境不达标等线上线下不一致问题的单位达12.3万家，占抽查总数的2.1%；部分配送环节存在配送箱未定期消毒、配送过程餐食敞露、配送时间过长导致微生物繁殖等问题，一次性外卖餐具抽检显示，3.2%的样品存在蒸发残渣、荧光性物质超标等质量问题。集体用餐配送单位、中央厨房存在群体性风险，此类业态供餐量大、覆盖范围广，一旦出现问题易引发群体性食品安全事件，2023年全国报告的食物中毒事件中，17.2%的事件涉及集体用餐配送单位，问题集中在加工后储存温度不当、配送冷链断裂、餐食加工后存放时间过长导致微生物超标。农村集体聚餐仍是薄弱环节，2023年农村地区报告的食物中毒事件占全国总数的62.4%，其中52%的事件发生在农村自办宴席场景，存在举办者主体责任不清、乡村厨师未经过系统培训、食材采购渠道不固定、加工场所卫生条件差、冷藏消毒设施不足等问题。新兴业态监管存在空白，近年来露营餐饮、私房菜、剧本杀配套餐饮、上门家宴、网络直播制作售卖餐食等新场景快速发展，部分经营主体未取得食品经营资质，经营场所隐蔽、流动性强，未纳入日常监管范围，2023年全国涉及此类新兴餐饮场景的食品安全投诉举报量同比增长47.2%，主要反映食材不新鲜、加工环境脏乱、食源性疾病等问题。此外，预制菜进餐饮带来新的风险，部分餐饮企业为压缩成本、提高出餐效率，使用预制菜肴替代现制菜品但未履行告知义务，且存在预制菜储存温度不达标、解冻后反复冷冻、二次加热不彻底等问题，2023年消协组织受理的餐饮投诉中，涉及预制菜未明示、变质变味的投诉占比达11.3%，成为消费纠纷新热点。三是行业共性潜规则问题仍未根除，部分违法行为隐蔽性强。尽管监管部门持续保持高压打击态势，但部分餐饮行业潜规则仍存在反复：一是餐厨废弃油脂回流餐桌风险尚未完全阻断，2023年全国公安机关侦破餐饮环节使用“地沟油”案件127起，抓获犯罪嫌疑人432名，查扣问题油脂1200余吨，部分小火锅店、油炸食品店存在食用油反复高温使用、废弃油脂流向不明的问题。二是食品添加剂“两超一非”问题屡禁不止，部分面制品经营户超量使用含铝泡打粉导致铝残留超标，部分卤味店超量使用亚硝酸盐、防腐剂延长保质期，个别餐饮单位在火锅底料、麻辣烫汤底中非法添加罂粟壳等非食用物质，此类违法行为隐蔽性强，日常检查难以发现。三是食材掺假造假问题时有发生，部分经营者用鸭肉、调理肉冒充原切牛羊肉，用冷冻过期肉冒充新鲜肉，用劣质食材制作高价菜品，2023年全国市场监管部门共查处餐饮环节掺杂掺假、以假充真案件3.2万件，案值达7.1亿元。深入分析当前餐饮业食品安全存在问题的成因，是多重因素叠加的结果：第一，经营主体层面的合规能力与合规动力不足。我国餐饮行业“低小散”的特征明显，绝大多数小微餐饮单位为个体经营，据中国烹饪协会2023年行业调研数据，小微餐饮单位平均年净利润仅为8.7万元，平均净利润率为6.2%，若严格按照大型餐饮单位的合规标准配置专用洗消间、冷藏冷冻设施、三防设施、专职食安管理人员，年合规成本约1.2万-2万元，占年净利润的14%-23%，较高的合规成本导致部分小微经营者存在侥幸心理，通过减少合规投入降低运营成本。同时，餐饮行业从业人员整体文化水平偏低，初中及以下学历从业人员占比达57.3%，大专及以上学历占比仅为12.1%，一线加工操作人员流动性大，多数未经过系统的食品安全培训，对食品安全操作规范认知不足，容易因操作不规范引发安全问题。此外，除头部连锁企业外，多数中小餐饮单位未建立完善的内部食品安全管理制度，食材查验、过程管控、餐具消毒、人员管理等要求多停留在纸面，未真正落实到日常经营中。第二，产业生态层面的责任传导机制不健全。餐饮行业上游供应链分散，农产品种植养殖、批发、配送环节的标准化程度不高，部分农畜产品在源头就存在农兽药残留超标问题，而多数小微餐饮单位没有稳定的集中采购渠道，从农贸市场流动摊贩采购时未落实进货查验责任，导致上游的食品安全风险直接传导至餐饮环节。网络餐饮平台主体责任落实不到位，部分平台在扩张阶段为了扩大商家规模，对入网资质审核流于形式，对上线商家的日常管理缺位；同时平台平均抽成比例达18%-25%，较高的抽成挤压了商家的利润空间，部分商家为了控制成本选择劣质食材、减少消毒环节；平台算法过度追求配送效率，设置过短的出餐和配送时限，导致商家为了赶时间未将食物烧熟煮透、生熟混放。此外，餐饮行业存在一定程度的恶性竞争，部分经营者通过超低价引流，推出远低于成本价的外卖、自助套餐，必然在食材质量、加工环节压缩成本，形成“劣币驱逐良币”的效应。第三，监管层面的能力供给与监管需求不匹配。一是监管力量不足，截至2023年末，全国市场监管系统共有食品安全专职监管人员27.6万名，对应1600万户餐饮经营主体，平均每名监管人员需要对接约580家餐饮单位，且基层监管人员还需要承担其他市场监管、执法办案任务，对一般风险餐饮单位的年均检查频次仅为0.34次，远低于《餐饮服务食品安全监督管理办法》规定的每年至少1次的要求，难以实现全覆盖监管。二是监管精准性不足，传统监管模式以现场巡查、事后处置为主，对风险隐患的预判不足，没有根据经营主体的风险等级合理分配监管资源，存在“撒网式”检查效率不高的问题；对非法添加、使用地沟油、掺杂掺假等隐蔽性违法行为，依靠肉眼观察、现场询问的传统检查方式难以发现。三是基层监管技术能力薄弱，部分基层市场监管所快检设备配备不足、设备老化，可检测项目有限，难以在现场快速识别农残、非法添加等问题；基层执法人员中具有食品相关专业背景的占比不足30%，对食品安全标准、操作规范、执法程序的掌握不足，存在不会查、查不准的问题。四是违法惩戒的震慑力不足，对小微主体的违法行为，按照《食品安全法》规定的最低5万元罚款标准，往往超过经营者的年净利润，存在罚款执行难、经营者关门换址重新经营的问题，信用惩戒措施难以落地；而对部分主观恶意的严重违法行为，还存在处罚力度偏轻、从业禁止落实不到位的问题，违法成本低于违法收益，难以形成有效震慑。针对当前餐饮业食品安全的现状和存在的问题，需要从精准监管、责任压实、技术赋能、制度保障、社会共治五个维度构建系统性的监管体系，全面提升餐饮业食品安全保障水平。一是构建分层分类的精准监管体系，提升监管效能。首先要严格落实风险分级管理制度，根据餐饮单位的业态规模、经营品类、过往检查记录、抽检结果、投诉举报情况等要素，将餐饮单位划分为低、中、高三个风险等级，对高风险单位（学校食堂、幼儿园食堂、养老机构食堂、集体用餐配送单位、中央厨房、大型餐饮单位）落实每季度至少1次的全覆盖检查，对中风险单位每半年检查1次，对低风险、连续3年无违法违规记录的小微餐饮单位每年按10%的比例开展“双随机”抽查，将有限的监管力量集中到高风险领域，避免平均用力。其次要实施差异化合规指引，避免“一刀切”的监管要求，针对小微餐饮单位制定简化版的合规标准，明确最低合规要求（如配备基本的餐具消毒设备、生熟分开的加工工具、从业人员持有效健康证、落实食材进货查验），允许小微单位通过共用集中消毒设施、统一配送食材等方式降低合规成本，推广小餐饮经营备案制，在保障安全的前提下为小微主体提供合规便利。第三要强化重点业态专项整治，对网络餐饮要压实平台审核责任，要求平台对入网商家的资质、经营场所进行动态核查，每季度至少完成一轮线上商家线下排查，及时清退无证无照、资质过期、线上线下不符的商家，全面推广食安封签制度，明确未使用食安封签的餐食消费者有权拒收，要求平台对配送容器定期消毒、落实冷链配送温度管控；对农村集体聚餐要落实50人以上聚餐备案制度，由乡镇食安办、村协管员开展现场指导，免费对乡村厨师开展食品安全培训和健康检查，推进农村集体聚餐固定办酒场所建设，统一配备消毒、冷藏、三防设施；对露营餐饮、私房菜、上门家宴等新兴业态，明确经营性餐饮服务的监管边界，对无固定经营场所的经营主体推行临时经营备案，明确加工操作、食材采购、餐具消毒的基本要求，消除监管盲区；针对预制菜进餐饮的问题，明确要求餐饮单位在菜单、线上订餐页面显著位置标注预制菜品信息，保障消费者知情权，同时加强对餐饮单位预制菜储存、加工环节的监督检查，严查使用过期变质预制菜、加热不彻底等问题。二是压实各方主体责任，筑牢第一道防线。要全面落实餐饮服务提供者的主体责任，督促所有餐饮单位按照《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》要求，配备专（兼）职食品安全员，达到一定规模的单位配备食品安全总监，严格落实“日管控、周排查、月调度”工作机制，每日对食材采购、加工操作、餐具消毒、人员健康情况开展自查，每周排查风险隐患，每月调度食品安全工作，对未按要求落实的单位依法严肃查处。要强化供应链管控，鼓励小微餐饮单位通过连锁配送、集中采购等方式从正规供应商采购食材，严格落实索证索票和进货查验制度，实现食材来源可溯；加强餐厨废弃油脂全链条管理，要求所有餐饮单位建立废弃油脂处置台账，将废弃油脂交由具备资质的单位统一回收处置，对非法收购、使用废弃油脂的链条进行全环节打击。要压实网络餐饮平台的管理责任，明确平台对入网商家的资质审核、日常管理义务，对平台未尽审核义务导致消费者权益受损的，严格落实平台连带责任，建立先行赔付制度；引导平台合理确定抽成比例，保障商家合理利润空间，优化算法设置，给商家留足加工时间、给骑手留足配送时间，避免因赶时间引发操作不规范、配送污染等问题。三是强化技术赋能，推进智慧监管。要加快推进“互联网+明厨亮灶”建设，在实现学校食堂全覆盖的基础上，逐步向集体用餐配送单位、中央厨房、大型餐饮、网络餐饮重点商家推广，鼓励社会餐饮主动接入明厨亮灶系统，将后厨操作画面实时同步至监管平台和消费者端，运用AI视觉识别技术对后厨未穿戴工作衣帽、生熟混放、老鼠蟑螂出没、违规操作等行为自动识别、自动预警，实现非现场监管，替代部分人工巡查，提升监管效率。要完善基层技术支撑能力，为所有基层市场监管所配备快检设备，重点开展蔬菜农残、畜禽肉瘦肉精、餐饮具洁净度、非法添加物等项目的现场快检，建立快检问题样品的实验室送检绿色通道，提高问题发现率；搭建统一的餐饮食品安全追溯平台，将餐饮单位的食材采购、供应商资质、检测报告等信息录入平台，实现食材从批发环节到餐饮终端的全链条追溯，一旦发现问题食材可快速定位、精准处置。要建立大数据风险预警模型，整合日常检查、监督抽检、投诉举报、案件查处、网络舆情等数据，自动识别高风险区域、高风险业态、高风险食材、高风险问题，提前开展风险排查，实现从“事后处置”向“事前预防”转变。比如浙江打造的“浙江外卖在线”数字化监管平台，整合了平台商家资质、后厨监控、食安封签、配送轨迹、温度管控等数据，上线后当地网络餐饮投诉量下降42%，抽检合格率提升3.1个百分点，相关经验可在全国推广。四是完善制度保障，优化执法方式。要及时完善餐饮食品安全相关制度规范，针对预制菜、新兴餐饮业态、网络配送等新问题，制修订配套的管理办法和操作规范，让监管有法可依；针对小微餐饮、农村集体聚餐等场景，制定更具操作性的管理细则，明确合规边界。要优化执法方式，推行包容审慎监管，对小微餐饮单位首次出现、未造成危害后果的轻微违法行为，如健康证过期未满7天、索证索票记录不全、未按要求穿戴工作衣帽等，实行“首违不罚”，先责令限期改正，通过指导帮扶帮助经营者规范经营，避免“以罚代管”。对主观故意的严重违法行为，如使用地沟油、非法添加非食用物质、售卖过期变质食材、掺杂掺假等，要落实“四个最严”要求，依法从重处罚，严格落实“处罚到人”要求，对违法单位的法定代表人、直接责任人依法处以罚款、从业禁止等处罚，构成犯罪的及时移送