2026年度碳排放配额分配实施方案(征求意见稿)

2026年度碳排放配额分配实施方案(征求意见稿)一、总则（一）编制依据为进一步完善碳排放权交易市场运行机制，强化温室气体排放控制，助力2030年前实现碳达峰目标，依据《碳排放权交易管理办法（试行）》《重点排放单位温室气体排放报告管理办法》《“十四五”温室气体排放控制工作方案》及重点行业碳排放核算与报告指南等相关规定，结合全国碳市场建设运行实际，制定本方案。（二）适用范围本方案适用于2026年度全国碳排放权交易市场覆盖行业重点排放单位的碳排放配额分配与管理。覆盖行业包括：1.电力行业：火力发电、热电联产、生物质发电（含掺烧），其中纳入标准为年度排放当量达到2.6万吨二氧化碳及以上；2.钢铁行业：长流程钢铁、短流程钢铁、铁合金冶炼，纳入标准为年度排放当量达到2.6万吨二氧化碳及以上；3.建材行业：水泥熟料生产、平板玻璃生产、建筑陶瓷生产，纳入标准为年度排放当量达到2.6万吨二氧化碳及以上；4.石化行业：原油加工、乙烯生产、合成氨生产、甲醇生产，纳入标准为年度排放当量达到2.6万吨二氧化碳及以上；5.化工行业：电石生产、烧碱生产、纯碱生产，纳入标准为年度排放当量达到2.6万吨二氧化碳及以上；6.有色金属行业：电解铝生产、铜冶炼、铅锌冶炼，纳入标准为年度排放当量达到2.6万吨二氧化碳及以上。纳入单位清单由生态环境部根据各单位2023-2025年连续三年碳排放报告数据及生产运营情况核定，于2026年3月15日前向社会公布。（三）分配原则1.稳中求进，逐步收紧：在保障产业链供应链稳定、企业合理用能需求的基础上，适度提高配额分配基准值要求，2026年整体配额总量较2025年下降3.5%，确保全国碳市场排放总量控制目标落地。2.分类施策，公平公正：针对不同行业生产工艺、排放特征制定差异化分配方法，对能效标杆水平以上企业给予适当激励，对能效低于基准水平的企业严格管控，避免“一刀切”。3.科学精准，动态调整：配额分配与企业实际生产负荷、产品结构深度挂钩，建立常态化配额调整机制，充分考虑企业因产能置换、重大技术改造、不可抗力等因素导致的排放变动。4.衔接政策，强化协同：配额分配基准与《高耗能行业能效标杆水平和基准水平（2025年版）》《重点领域节能降碳改造实施方案》等政策充分衔接，推动碳市场与节能、产业、环保政策形成合力。二、配额总量设定2026年全国碳排放权交易市场配额总量设定为48亿吨二氧化碳当量，较2025年实际发放总量下降3.5%。其中：电力行业配额总量25.6亿吨，占比53.3%；钢铁行业配额总量7.68亿吨，占比16.0%；建材行业配额总量5.76亿吨，占比12.0%；石化行业配额总量4.8亿吨，占比10.0%；化工行业配额总量2.4亿吨，占比5.0%；有色金属行业配额总量1.76亿吨，占比3.7%。配额总量中95%为免费分配配额，5%为预留配额，预留配额主要用于新（改、扩）建项目配额发放、市场调节及国家重大战略保障。预留配额中，新（改、扩）建项目配额占比70%，市场调节配额占比20%，战略保障配额占比10%。三、各行业配额分配方法（一）电力行业电力行业采用基准线法分配配额，区分燃煤机组、燃气机组、生物质机组三类，基准值根据机组容量、冷却方式、供热占比等参数差异化设定。1.配额计算公式机组配额=供电基准值×实际供电量×供电校正系数+供热基准值×实际供热量×供热校正系数2.基准值设定（1）燃煤机组供电基准值：超超临界湿冷机组：0.354tCO₂/MWh，超超临界空冷机组：0.367tCO₂/MWh；超临界湿冷机组：0.376tCO₂/MWh，超临界空冷机组：0.389tCO₂/MWh；亚临界湿冷机组：0.402tCO₂/MWh，亚临界空冷机组：0.415tCO₂/MWh；高压及以下机组：0.438tCO₂/MWh。供热基准值统一为0.118tCO₂/GJ。（2）燃气机组供电基准值：0.235tCO₂/MWh，供热基准值为0.065tCO₂/GJ。（3）生物质纯凝机组供电基准值：0.18tCO₂/MWh，生物质热电联产机组供热基准值为0.05tCO₂/GJ。掺烧化石燃料比例超过20%的机组，按对应化石燃料机组基准值核算。3.校正系数供电校正系数：机组负荷率低于50%的，校正系数为1.03；负荷率在50%-70%之间的，校正系数为1.01；负荷率高于70%的，校正系数为1.0。供热校正系数：热电联产机组供热占比超过60%的，校正系数为1.02；供热占比在30%-60%之间的，校正系数为1.0；供热占比低于30%的，校正系数为0.98。4.标杆激励机组供电能效达到《电力行业能效标杆水平（2025版）》的，额外给予对应配额总量3%的激励配额；能效低于基准水平的，配额按基准值的90%核算。（二）钢铁行业钢铁行业采用“基准线法+历史强度法”结合的分配方式，长流程钢铁企业采用基准线法，短流程钢铁企业采用历史强度法。1.长流程钢铁企业配额计算企业总配额=∑（各工序产品实际产量×对应工序基准值）×产能利用率校正系数各工序基准值如下：烧结工序：0.185tCO₂/t烧结矿；球团工序：0.062tCO₂/t球团矿；高炉工序：0.96tCO₂/t生铁；转炉炼钢工序：0.19tCO₂/t粗钢。产能利用率校正系数：产能利用率低于60%的，校正系数为0.97；产能利用率在60%-85%之间的，校正系数为1.0；产能利用率高于85%的，校正系数为1.02。2.短流程钢铁企业配额计算企业总配额=粗钢实际产量×企业历史排放强度均值×强度下降系数历史排放强度均值为2023-2025年企业单位粗钢碳排放的加权平均值，强度下降系数统一为0.965。废钢使用比例超过90%的短流程企业，强度下降系数调整为0.98。3.特殊情况处理拥有自备电厂的钢铁企业，自备电厂部分按照电力行业配额分配方法单独核算，纳入企业总配额。（三）建材行业1.水泥熟料生产企业采用基准线法分配配额，计算公式为：企业总配额=熟料实际产量×熟料基准值×校正系数熟料基准值统一为0.82tCO₂/t熟料，较2025年下降2.4%。校正系数：协同处置废弃物比例超过15%的企业，校正系数为1.03；协同处置比例在5%-15%之间的，校正系数为1.01；协同处置比例低于5%的，校正系数为1.0。采用五级预热器及以上低能耗工艺的企业，校正系数为0.99；采用四级及以下预热器的企业，校正系数为1.02。能效达到标杆水平（≤0.78tCO₂/t熟料）的企业，额外给予2%的配额激励；能效低于基准水平（≥0.87tCO₂/t熟料）的企业，配额按基准值的92%核算。2.平板玻璃生产企业采用基准线法分配配额，计算公式为：企业总配额=玻璃实际产量（重量箱）×单位产品基准值5mm厚度普通浮法玻璃基准值为0.0115tCO₂/重量箱，其他厚度玻璃按厚度比例折算。采用富氧燃烧、余热余压发电等节能技术的企业，基准值下浮1%-2%。3.建筑陶瓷生产企业采用历史强度法分配配额，计算公式为：企业总配额=陶瓷砖实际产量×2023-2025年平均排放强度×0.96单位产品排放强度低于0.4tCO₂/m²的企业，强度下降系数调整为0.97。（四）石化行业石化行业按产品类型采用基准线法分配，覆盖原油加工、乙烯、合成氨、甲醇四类主要产品。1.原油加工：配额=原油实际加工量×0.182tCO₂/t原油。加工高硫、重质原油比例超过30%的企业，基准值上浮2%。2.乙烯生产：配额=乙烯实际产量×1.08tCO₂/t乙烯。以石脑油为原料的企业基准值为1.08tCO₂/t，以煤炭为原料的企业基准值为2.15tCO₂/t。3.合成氨生产：以无烟煤为原料的基准值为1.78tCO₂/t氨，以烟煤为原料的基准值为1.92tCO₂/t氨，以天然气为原料的基准值为0.98tCO₂/t氨。4.甲醇生产：以煤为原料的基准值为1.35tCO₂/t甲醇，以天然气为原料的基准值为0.62tCO₂/t甲醇。石化企业自备电厂、公用工程部分的配额按照对应行业方法单独核算。（五）化工行业1.电石生产：配额=电石实际产量×1.12tCO₂/t电石，采用密闭式电石炉的企业基准值下浮3%。2.烧碱生产：离子膜法烧碱基准值为0.28tCO₂/t烧碱，隔膜法烧碱基准值为0.45tCO₂/t烧碱。3.纯碱生产：氨碱法纯碱基准值为0.42tCO₂/t纯碱，联碱法纯碱基准值为0.18tCO₂/t纯碱。（六）有色金属行业1.电解铝生产：配额=电解铝实际产量×1.72tCO₂/t铝，电力消费中可再生能源占比超过50%的企业，基准值下浮5%；阳极效应系数低于0.02次/槽·天的企业，基准值下浮2%。2.铜冶炼：配额=阴极铜实际产量×0.75tCO₂/t阴极铜，采用闪速熔炼工艺的企业基准值下浮4%。3.铅锌冶炼：铅冶炼基准值为0.62tCO₂/t铅，锌冶炼基准值为1.15tCO₂/t锌。四、配额发放与调整（一）预发放流程1.2026年3月31日前，省级生态环境主管部门组织本行政区域重点排放单位提交2026年度生产计划、预期产量等材料，对材料真实性、完整性进行初审后上报生态环境部。2.2026年4月30日前，生态环境部根据各单位申报的预期产量，按照对应行业分配方法核算预发放配额额度，在全国碳市场注册登记系统向各单位发放70%的免费配额。3.2026年5月15日前，各重点排放单位可对预发放配额额度提出异议，由省级生态环境主管部门核实后报生态环境部调整。（二）核定清缴流程1.2027年3月31日前，重点排放单位完成2026年度碳排放报告、核查工作，提交实际产量、排放量等最终数据。2.2027年4月30日前，生态环境部根据最终核实数据核算各单位年度应发配额总量，扣除已预发放的70%配额后，发放剩余30%配额。实际产量与申报预期产量偏差超过15%的，按照“多退少补”原则调整配额。3.2027年5月31日前，重点排放单位完成2026年度配额清缴工作，需上缴的配额数量等于经核查的年度实际排放量。配额不足的可通过市场购买、国家核证自愿减排量（CCER）抵消等方式补足，CCER抵消比例不超过应清缴配额的5%，且抵消项目需为2020年之后产生的可再生能源、林业碳汇、甲烷利用类项目。（三）特殊情况调整1.新（改、扩）建项目配额：2026年建成投产的新（改、扩）建项目，需在投产30日内向所在地省级生态环境主管部门提交产能批复、工艺设计等材料，经审核后从预留配额中按项目设计能效水平对应基准值的90%发放配额，能效达到标杆水平的按100%发放。2.产能变动调整：企业因实施产能置换、淘汰落后产能导致实际产能下降超过20%的，可向省级生态环境主管部门申请调整配额，经核实后按照实际产能核算配额总量。3.不可抗力调整：企业因自然灾害、重大公共事件等不可抗力因素导致停产超过3个月的，可申请核减对应停产时段的配额，核减额度按停产前三个月平均单位产量配额乘以停产天数核算。4.跨省迁移调整：重点排放单位跨省迁移的，由迁出地省级生态环境主管部门出具配额结转证明，迁入地主管部门承接后续配额管理工作，已发放配额不予收回，后续配额按迁入地相关要求发放。五、配额交易与市场调节（一）交易规则1.配额交易主体为重点排放单位及符合条件的机构投资者、个人投资者。机构投资者净资产不低于1000万元，个人投资者金融资产不低于50万元且具备2年以上证券、期货交易经验。2.配额交易价格实行涨跌幅限制，日涨跌幅比例为前一交易日收盘价的±10%。交易手续费统一为成交金额的0.01%，重点排放单位交易手续费减半收取。3.配额交易方式包括挂牌协议交易、大宗交易、协议转让等，单笔交易量超过10万吨的可采用大宗交易方式，大宗交易价格涨跌幅限制为±20%。（二）市场调节机制1.当配额交易价格连续10个交易日涨幅超过30%时，生态环境部可向市场投放不超过当年预留配额中市场调节配额的50%，投放采用公开拍卖方式，起拍价为前一交易日收盘价的90%。2.当配额交易价格连续10个交易日跌幅超过30%时，生态环境部可启动配额回购，回购价格不低于前一交易日收盘价的80%，回购资金从碳交易收益专项账户中列支。3.碳交易收益专项账户资金按照“取之于碳、用之于碳”的原则，90%以上用于支持企业节能降碳技术改造、绿色低碳技术研发、可再生能源发展等，使用情况每年向社会公开。六、监督管理（一）数据质量管理1.重点排放单位应当建立碳排放数据内部管理制度，配备专职碳排放管理人员，每年对排放数据开展至少1次内部自查，自查报告报省级生态环境主管部门备案。2.碳排放核查机构应当具备相应资质，独立开展核查工作，对核查报告的真实性、准确性负责。生态环境部每年组织对不少于20%的核查机构开展“双随机、一公开”抽查，发现核查机构存在弄虚作假、出具虚假报告的，取消其核查资质，纳入失信名单，并处以10万元以上50万元以下罚款。3.重点排放单位篡改、伪造排放数据的，除按规定补缴配额外，处以实际排放量对应配额市场价值3倍以上5倍以下罚款，相关责任人纳入失信联合惩戒名单，构成犯罪的依法追究刑事责任。（二）清缴履约管理1.未按时足额清缴配额的重点排放单位，由省级生态环境主管部门责令限期改正，处2万元以上3万元以下罚款；逾期未改正的，处欠缴配额量对应市场价值5倍以上10倍以下罚款，且下一年度配额分配额度核减10%。2.连续两年未完成清缴的重点排放单位，列为重点监管对象，暂停其享受相关节能降碳补贴、税收优惠政策资格，情节严重的依法实施限产、停产整治。（三）信息公开生态环境部每年6月30日前向社会公开上一年度配额分配、交易、清缴情况，以及重点排放单