公园系统规划体系

1、第2章 公园系统规划 公园系统规划将有助于确定何种类型的资源条件、何种方式的游客体验及何种方式的管理行为，使管理者能最有效地保护资源并完整的留给子孙后代。国家公园管理局规划程序是从大尺度的总体管理规划，到更具体的战略规划、实施规划以及年度实施计划和报告逐步实施的。21 一股原则 211 理性决策 国家公园管理局通过规划将理性、分析、公众参与以及责任制度纳入决策过程之中。公园规划和决策，包括从广泛的公众和个人参与到年度工作分配以及评估。每个公园都将能够演示，如何根据理性和可操作的原则决策，使公园决策者、员工和公众相互联系。 212科学、技术和研究分析对于如何处置和利用公园资源的决策，将使用科学、

2、技术和研究分析。分析将是多学科的，首先从公园作为整体(包括全球、国家、区域的内容)到具体的细节。规划和决策的关键在于，公园管理局将提出多种理性的选择，分析和比较它们在与公园目标一致性、游客体验的质量、对公园资源的影响、近期和长期投资以及可能扩大到公园边界以外的环境影响的不同情况。213 公众参与 规划和决策过程中的公众参与，将保证公园管理局充分理解和考虑公众对公园的兴趣，因为公园是与他们密切相关的国家遗产、文化传统和社区环境的重要组成部分。管理机构将积极寻求并咨询已有和潜在的游客、近邻和与公园土地有传统文化联系的人，科学家和学者，特许经营者，合作团体，进出口通道附近社区，其他合作伙伴和政府机构

3、。管理机构将与他们协同工作，改善公园的条件，强化对公众的服务，使公园并人生态、文化和社会经济可持续发展之中。 214 目标调整 出于逐步和充分行使公园管理职能的需要，管理人员将有责任确定和实施可量化的长期日标和近期目标。规划作为国家公园管理局实施管理系统的关键和基础部分，并用于改进管理实施和结果。公园工作人员将监测资源条件、游客体验、规划、实施途径以及实施报告。如果目标得不到实现，管理人员就要找出原因，并采取适当的行动。总体目标将分阶段地进行评估，充分考虑新的知识和新的没有预见的因素，然后，在适当的地方修改规划系统。22 公园规划和决策的主要因素 用以决策的理性和可操作的原则是通过各个层次的规

4、划完成的，这些规划由粗到细，不断完善和细化。这些程序包括公园为什么建立、什么样的资源状况和什么样的游客利用方式应该是合适的以及如何保护资源状况。每个公园的规划框架都将包括以下因素： (1)公园的功能、范围和目标。基于公园的法律地位、总统令以及涉及整个国家公园系统或个体公园的法律和行政命令，公园的功能包括公园的目的和意义。必须清楚地表达，国家公园管理局将致力于实现这些功能目标。这些功能目标将纳入或引自整个国家公园系统的整体目标。 (2)具体的管理工作将在公园总体管理规划中描述。这些管理工作将包括：1)清楚地确定或要求自然和文化资源条件实现或保持的时间；2)确定管理工作、游客利用和符合保护要求的开

5、发活动的种类和层次。管理工作也将满足其他资源管理的要求(如与空气质量相关的工作，尽管它不在公园内发生)以及特殊地质地带的管理要求。 (3)明确的、可量化的公园战略规划的长期目标。长期目标将确定在近期实现的资源条件和游客利用方式，公园园长将对此负责。这些目标将基于公园自然和文化资源的评价、公园游客的利用方式、公园的实施能力以及必要的人员、资金和外部因素。 (4)如果需要，可以通过补充规划确定补充的项目和细节，包括需要什么样的行动来实现公园的功能和长期目标以及特别的运作方式。 (5)与年度日标和年度工作规划相一致，并指导一个财政年度工作的实施规划。 (6)与年度统计结果相一致，井作出与年度日标相关

6、的年度实施报告。 所有这些因素在公园规划框架和决策中都是相互联系的。在这个框架中，所有行动都将与公园的目标相关，目标又与公园的功能相关。公园年度日标和工作规划与公园的长期目标相关，而长期目标与公园功能、公园管理工作和涉及到管理机构最终日标的宏观决策相关。 公园园长和地区分局局长将负责，确保规划按照上述规划框架进行，使管理决策具有规划和分析的依据。很多公园最初缺乏理性和可操作性原则等因素，修改规划使之符合这些原则需要花费许多时间。作为过渡的办法，管理工作将以公园战略规划及近期通过的规划为指导。如果没有通过公园总体管理规划，任何主要的新开发项目或其他涉及公园土地或自然、文化资源的项目都不得进行。

7、公园决策的理性、可操作性原则所需的必要因素，将通过以下四个规划阶段确定和修改： (1)公园总体管理规划；(2)公园战略规划； (3)补充规划； (4)年度实施规划。 这些不同阶段规划的顺序，一般按照宏观的总体管理规划、具体的战略规划、补充规划、年度实施规划和报告进行。 当确定公园范围时，重要一点是要区分什么样的问题适合在总体管理规划时考虑，什么样的问题适合在更具体的战略规划或补充规划中考虑。每个层次的规划都有不同的功能，所有不同层次的规划都要尽量避免重复和混乱。每个层次规划都要向读者阐明不同层次规划之间的关系和联系。 国家环境政策法案第102节规定的各种环境分析和公众参与，在任何规划层次之中都

8、要予以考虑，在这个过程中的决策可能构成联邦的重要行动，影响人类环境质量。通常，国家环境政策法案规定环境分析和公众参与在总体管理规划层次进行，当公园未来的综合发展方向已经确定时，也可以在补充规划阶段进行，或者涉及到资源的特殊行动之前进行。为了保证环境质量指导委员会与国家环境政策法案相符，针对特殊项目和行动的各种环境分析都将遵循或援引先前的针对总体管理规划的环境评估文公园规划水平 231 总体管理规划 国家公园管理局对国家公园系统中的每个单位都要保留一份有效的总体管理规划文件。每个总体管理规划的目的都要保证，公园对资源保护和游客利用有一个明确的方向。这个用于决策的基本工作，是由多学科的工作组经咨询

9、管理局内部的有关人员、其他联邦和州机构、其他团体和公众完成。总体管理规划将依据所有有价值的科学信息、游客利用方式、环境影响和与各种行动相关的费用等因素。 公园总体管理规划是公园规划和决策序列中的第一步。它将关注为什么建立公园，在规划实施其问，什么样的管理内容应该完成。公园总体管理规划是一个长期的过程，当它涉及到建立自然和文化框架时，可能要持续很多年。这个规划将考虑公园作为国家公园系统的一个单位和大的区域环境的一个部分，其中包括所有的生态、景观和文化内容。公园总体管理规划还将为所有不同的公园和整个地区建立一个共同的目标。这种结合将有助于避免在一个地区解决问题的同时，在另一个地区出现同样的问题。

10、2311 法律规定 公园总体管理规划将符合美国联邦法161A7B的法律规定，包括以下内容： (1)各种管理行动都要满足公园资源保护要求； (2)与公共游览和地区利用相关的开发类型和总密度要考虑总的布局算5 (3)公园内所有区域的游客容量和实施责任； (4)扩展公园边界的扩展方案以及理由。实施周期和预算 (5)公园内所有区域的游客容量和实施责任 (6)扩展公园边界的扩展方案以及理由。2312 公园决策因素决策因素将由功能、目标和前面22节描述的管理内容组成。2313 管理范围 每个公园总体管理规划都有一张划出与管理内容相符的地带或地区的地图，这个范围就称之为管理范围。大部分公园对资源状况、游客利

11、用方式以及反映特殊地区可持续利用方式都有不同的要求。例如，高度生态敏感地区即使有游客，利用程度也很低。相反，其他地区的游客利用程度就比较高。一些历史建筑一层可能更适合对外展览，二层可能用以办公或行政。有些管理内容可以在公园系统得到，但管理范围的区划图将标出资源现状、游客利用方式和管理行为的不同点。 2314 规划编制组 由多学科组成的规划编制组，包括公园管理人员和技术专家都将参与总体管理规划的编制工作。编制组将咨询公园管理人员、高级官员、其他与法律相关的机构和专家、其他专家和关心公园资源未来管理的公众。规划编制组将向公园园长和地区分局局长汇报，公园总体管理规划由地区分局局长负责通过，后续的规划

12、可以由公园园长负责通过。 2315 科学与研究 公园总体管理规划及其他规划成果包括环境评估和相关文件的形成，将依据对公园生态系统、文化内容和社会经济环境的最新的科学和研究成果(既包括公园里也包括公园外的内容)。有关公园资源的收集和分析将是一个持续的过程，这样才能决策与公园目标的一致性。 2316 公众参与 所谓公众，包括已有的和潜在的游客、公园近邻、与公园土地有传统文化联系的人、特许经营者、合作团体、其他合作伙伴、科学家和学者以及其他政府机构，国家公园管理局将鼓励他们参与公园总体管理规划的编制和环境评估过程。公众参与将按照国家环境政策法案和其他联邦规定，论证公园的范围，规划已经考虑的各种开发模

13、式、潜在影响评估和研讨公园未来决策问题。管理机构将通过公众参与程序共享法律、政策规定、规划程序、问题和提出的管理目标，了解其他个人和组织利用同样资源所表现的价值，促进规划在地方利益、游客、国会以及其他地区和国家机构之间得以实施。 征国聚公园省理局鼓励公众参与的问时，联邦咨询委员会法案也允许国家公园管理局的工作人员就交流观点和信息分别约见或咨询有关人员，或就国家公园管理局采取的行动分别征求意见。如果建议被采纳，首先由咨询委员会确定是否与联邦咨询委员会法案规定相符。 2317 调整目标 调整日标将在总体管理规划和环境评估过程中探索和进行。公园内的功能、目标及对公园资源保护、利用和开发的各种方法都可

14、能是变量，因为这些变量分别代表了对相同资源的不同需求。总体管理规划将作为解决这些问题的基本手段。调整的范围将在涉及公园的法律、条例和政策规定之内，对各种管理内容进行不同的组合。 2318 环境评估 对各种选择的评估将符合国家公园管理局实施国家环境政策法案的标准以及相关法规，包括国家历史保护法案。总体管理规划将要求准备一份环境影响报告书。有少数的案例，表明在评估过程中公众对关心的潜在环境影响没有争议，而且最初的环境评估报告也清楚地表明在各种选择都没有明显的潜在影响时，环境质量处负责自然资源管理和科学的副局长可以通过这样一个例外，即免除上述评估程序。国家环境政策法案第106号令和国家历史保护法案第

15、U0节对此都有规定，按照环境评估程序将通知公众关于可能受环境影响的财产，即国家注册的历史纪念地名单，与负责执行历史保护条例条款的咨询委员会以及国家公园系统的106号令协调一致。 2319 协调规划 如果可能，公园总体管理规划将纳入区域协调规划和生态系统规划。国家公园管理局参与到区域协调规划之中，将保证较好地了解和关注不同利益团体的独立性和要求，了解他们的权利和利益。当区域协调规划与公园管理政策和目标相协调时，将考虑和明确公园边界内外的潜在影响，以及明确强化积极影响和缓解负面影响的途径。 23110 自然风景河流 具有国家意义的自然风景河流是通过规划来考虑其水体和周围土地的利用和开发。国家公园管

16、理局将编制所有河流和国家公园系统中河流部分的名录，并考虑它们是否有资格进入国家自然风景河流系统。总体管理规划和其他可能影响河流资源的规划，将提出可能对国家自然风景河流有负面影响的禁止行为。确定这一资格并不意味着国家公园管理局就可以命名，命名还需要法律程序。确定是否作为国家自然风景河流将通过总体管理规划或规划修改以及法律规定程序进行。23111 总体管理规划的修改用期 根据需要，总体管理规划将重新审议、修订或修改，或者暂时保留规划，并开始编制新的规划。总体管理规划每10年至15年修改一次，如果条件突然发生变化，这个时间还会缩短。即使对那些具有突出传统和已建立利用和开发模式的公园，公园管理人员也有

17、责任评估公园资源的完整性是否受到威胁、游客体验的质量是否下降、公园建立的环境是否难以持续发展。定期对总体管理规划进行修改，将使每个参与公园主要决策的人有机会重新确定公园在整个国家和地区的角色，重新评估各种不同类型资源状况和游客体验质量是否达到最大限度的改善或保护。如果一个规划所覆盖地区的大部分条件和管理内容与规划通过时相比，基本没有发生变化，那么，这个规划就应该修订或修改，而不是重新编制规划。对总体管理规划的修订或修改，也要考虑补充的环境影响报告或其他有关国家环境政策的评估以及公众参与。 232 战略规划 由政府通过法案规定的战略规划，将在整个国家公园系统内进行。每个公园、每个项目和管理办公室

18、都有自己的战略规划，他们把战略规划作为实施综合管理的一个手段，就是使他们保护资源的功能达到最佳效果，满足游客的需求。公园通过实施管理，确定他们的长期目标，建立年度实施目标和实施措施，报告实施公园系统和公园本身长期目标的情况。 一个公园的战略规划将依据公园功能和目标、公园总体管理规划和公园系统战略规划，同时满足公园系统和地方的要求，并由公园园长和地区分局局长联合通过。 2321 战略规划的内容 为实施国家公园管理局规定的管理行为划将包括以下内容： (1)公园功能说明；实现政府通过法案规定的管理目标，战略规(2)公园的目标(与公园总体管理规划的规定相同)；(3)长期目标；(4)实现这些目标的近期内

19、容； (5)年度目标与长期目标的关系；(6)可能影响实现这些目标的主要外部因素；(7)用以建立和调整目标的计划和实施评估以及评估时间表； (8)向法律顾问和其他有关专家咨询的内容清单； (9)编制规划的人员。 由于战略规划的信息引用符合公园系统战略规划的内容，信息。2322 实施管理的八个步骤所以这些规划包括了类似的管理行为的实施将按照管理局制定的实施管理的八个步骤进行。分析所辖自然和文化资源的状况、游客利用方式，公园的承载能力包括规划实施期间应该具备的基础设施、预算和人员。管理人员将考虑如何在可预见的将来实施公园功能和长期目标，并以此确定今后25年的工作量、预算和人员分配。2323 战略规划

20、和总体管理规划的关系 公园战略规划将与公园总体管理规划确定的功能、目标和管理内容一致。如果公园没有最新的总体管理规划作为战略规划的依据，将以已有的总体管理规划和更新的公园功能和目标作为工作的基础。由于公园总体管理规划已经过期，所以尽快确定和填补公园综合规划框架的空缺是可行的。 尽管公园战略规划与总体管理规划共享一些信息，但取代不了总体管理规划。与总体管理规划相比，战略规划是针对更短期的框架，更具有量化的目标和结果，一般不要求像总体管理规划那样对资源综合分析、咨询和协调。通过战略规划，公园管理人员将不断评估总体管理规划作为解决公园问题基础的适宜性，以及提出重新编制或修改总体管理规划的要求。 通过

21、战略规划程序，公园应该决定主要目标的调整和强调的重点，进而确定是否需要重新编制新的总体管理规划以及补充和修改总体管理规划。战略规划还可以确认是否需要编制更具体的补充规划。总的管理规划和补充规划的程序都要符合或衔接国家环境政策法案和国家历史保护法案的相关规定，并考虑对自然、文化和社会经济环境的影响。233 实施规划 实施规划将针对总体管理规划确定的管理内容和战略规划进一步确定长期目标的具体实施行动和项目。针对复杂的、技术的以及有争议的问题制定行动计划，经常要求有大量的细节和通过在总体管理规划和战略规划阶段之后进行的分析。实施规划就是要提供这些细节和分析。 以下是实施规划中既可以组合在一起又可以分

22、开的两个因素： (1)实施计划将确定实施公园管理内容和长期目标所需项目的规模、结果以及投资预算； (2)实施项目将集中在实施战略规划目标所需的特殊技术、原则和资金渠道中。 2331 实施计划设备、结构、时间 公园的实施计划将提出有系统的行动计划，作为总体管理规划的总体目标和具体管理工作所要求的近期行动之间的纽带。实施计划包括专门的重点规划，如公园资源管理规划、综合讲解规划、文化景观报告、土地保护规划、游客利用规划或自然环境管理规划。应该提倡，多学科参与到公园实施计划当中。 2332 实施项目 实施项目可以是覆盖面很广，也可以是限于一个项目如已灭绝物种的引进或一条小径的开辟，还可以是一个持续的行

23、动如历史建筑的维护或自然系统内部的火情管理。实施项目的例子包括对特殊物种和栖息地的管理规划、场地规划、非道路交通管理规划和讲解媒体规划。当25年计划中某个行动或项目已经具有充分的优先权，并将纳人年度工作计划之中时，实施项目一般会拖延。这样才能保证决策如何最好地实现一定的目标，在时间上依据最新的数据。 2333 实施规划的编制 技术专家组在公园或地区分局的项目负责人(一般为处长)的指导下，编制实施规划，由公园园长通过规划。然而，个别的项目只有在具体管理程序中通过实施，以确保它们与公园的其他计划和目标结合起来。 基于规划的有效性和公众参与的目的，实施规划的编制可以与总体管理规划、具体管理相交叉。然而，总体管理规划和战略规划层次中要求的决策将更优先、更直接、更具体地考虑实施计划和行动。针对资源状况的改变、游客对公园的利用、主要新的开发或恢复等主要行动，必须与已通过的总体管理规划保持一致，并与最新的战略规划的长期目标相衔接。即使总体管理规划与实施计划同时进行，他们也必须在不同的两个文件，或一个文件的两个部分。 2334 环境评估 针对可能对人类环