行政事业单位内部控制理论.doc

1、行政机关内部控制基本理论第一节内部控制概览一、加强内部控制的必要性(a)内部控制的基本概念内部控制是现代经营理论的重要组成部分，在实践过程中逐步产生、发展、完成。这是强调事前预防的制度。目的建立实施的制度和程序，防止错误和腐败的发生，提高管理的效果和效率。行政单位的内部控制是政府部门管理制度的组成部分。它还包括内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息和沟通以及内部控制监督等要素，并通过与行政、管理、财务和会计系统集成的组织管理结构、政策、程序和措施来反映，这是在行政单位中履行职能，为实现总体目标而应对风险的自我约束和规范流程。(b)行政机关的内部控制近年来，我国通过政府采购、部门预算、财政直

2、接支付工资、会计集中会计指标、国库集中收付等一系列财政支出改革，有效解决了当前支出管理中存在的一些问题，取得了一定的成果。(c)行政机关内部控制中存在的主要问题1.对费用支出缺乏有效控制行政经费支出，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等的行政事业单位一般缺乏严格的控制标准。即使制定了内部经费支出标准，也仍然大量采用现实主义出口制。2.固定资产控制薄弱政府集中购买制实施后，行政机关固定资产的收购得到了有效控制，但使用管理仍然存在相关内部控制不足的赠品回购现象比较普遍。如果没有按照规定建立定期的财产盘点制度，取得的固定资产就不能及时登记在登记簿上，未登记固定资产名税簿和实物卡，责任不明确，导致资

3、产帐簿实际不一致和资产流失。财务管理弱化财务部门的工作仅限于簿记、结算、结算、结算，与业务控制脱节，对单位重要事项的决策、实施过程及结果都不了解，没有履行业务部门所需的财务控制和监督。票据管理不合格。由于没有建立定期的、不定期的借贷制度，出现了延期缴纳进口和挪用公款的问题。使用后，如果不能及时处理票据的检查、核销，就很容易出现收入不入账、个人“小金库”等问题。4.工作设置不合理由于各种原因，部分部队的部署不合理，有一人多纲、不合格直职现象。会计人员、保管人、经济业务决策者、经常职业者没有很好的分离限制，存在出纳及审核、采购和存档等现象，管理上存在漏洞。预算控制薄弱首先，预算编制有些粗糙，部门预

4、算编制一般按当年财政情况、去年收支、预算单位本身的特点及工作进行批准，没有细分为特定项目，预算支出没有按笔达到批准要求。接着，预算僵化，预算的计划性、科学性不强，预算调整追加比较频繁，资金使用的灵活性不足，削弱了预算的制约控制。(d)行政机关内部控制薄弱的主要原因1.内部控制观念淡薄良好的内部控制意识是内部控制系统设计完善有效运行的基本前提。但是，一些机关长对内部控制制度的重要性的认识还不够，内部控制意识不强，中发展、轻控制，缺乏对内部控制知识的基本了解，内部控制被认为是财务部门独有的事情。内部控制系统不完善。财政部准备的内部会计控制规范主要针对企业，对行政事业单位的适用性较差。一些机关开发了

5、一系列内部控制系统，但没有严格执行，没有对制度的实施和效果进行必要的监督，不健全的规定、违法违规、内部控制系统发挥不了应有的作用。信息和通信的连接不足。行政机关会计集中核算后，会计中心对行政事业单位集中核算，监督工作，由于会计主体和会计部门不一致，双方沟通不足，形成了会计部门容易分开的资产管理的现状，会计中心院长因事物、会计单位事物、帐簿、帐簿不一致的问题，影响了单位内部控制制度的有效实施。4.管理层的工作质量不适合内部控制工作管理层的竞争意识低，创新精神不足，企业质量难以满足内部控制和监督实施的要求。5.单位内部控制的健全性和效果缺乏外部监督的监督检查目前，作为行政机关主要外部监督力量的财政

6、和审计部门，大部分集中在单位财政资金的运用与否、合规监督、审计对象机关是否建立有效的内部控制制度以及实际检查上。缺乏有效的外部监督，失去改善行政机关内部控制制度的外部动力和约束机制。二、内部控制理论的演变内部控制理论根据管理的需要，具有丰富的内部控制实践经验，逐步发展，大致经历了内部牵制、会计控制和管理控制阶段、控制要素阶段和内部控制整体框架的四个理论阶段。美国注册会计师协会(AICPA)、美国会计协会(AAA)、财务经理协会(FEI)和国际协会(ILA)2000年美国安然事件后，理论家和实务界认为，对风险的强调不足等，这个内部控制框架有些局限性，内部控制和风险管理不协调。2004年10月发布

7、的enterprise risk management(ERM)框架基于1992年的报告，与内部控制整体框架的相关需求扩展研究一起获得。(a)内部牵制阶段内部控制源于40年代以前是内部牵制阶段的内部牵制。以帐簿间的相互检查为主要内容，实行一定程度的职务分离，一直被认为是保障资产安全、确保正确账簿的一种控制手段。基于以下两个假设：两个以上的人或部门，不自觉地犯同样的错误的可能性很小；两个以上的人或部门，有意识地合作作弊的可能性远低于一个人或部门作弊的可能性。1936年，美国独立注册会计师协会提出了内部控制的定义：“确保公司现金和其他资产安全，检查账簿准确性的各种措施和方法。”注重财产安全和检查手

8、段。控制的特点是个人或部门不能单独控制任何业务或部分，每个业务通过其他个人或部门的功能进行交叉检查控制。在现代内部控制理论中，内部牵制仍然占据着相当重要的位置，是组织计划、职务分离控制的基础。(b)会计管理和管理控制阶段直到20世纪60年代，以内部牵制为基础，内部控制的概念逐渐产生。将内部控制分为内部会计控制和内部管理控制。这种控制包括授权和审批制度、财务记录和审计、对事业或财产保管职务分离的控制、财产的物理控制和内部审计。此时，一方面，为了改变传统经验管理的影响，必须管理地采用更加完善、有效的控制方法。相反，为了适应社会经济关系，保护投资者和债权人的经济利益。内部控制定义如下：“内部控制是为

9、了确保企业财产安全，检查会计数据的准确性和可靠性，提高企业的经营效率，实施企业制定的经营方针，促进适合设计的总计划和采用的总计划的所有方法和措施。”这个概念将内部控制扩展到企业内部的各个领域。将内部控制分为内部会计控制和内部管理控制。现阶段的内部控制侧重于财产安全，信息的真实性，强调会计的控制作用。(c)内部控制因素阶段1988年，美国注册会计师协会发表萨班斯一奥克斯法案，提出了内部控制结构的三个要素：控制环境、会计系统和控制程序。内部控制的研究重点逐渐从一般意义上深化为具体内容。发表认为区分会计控制和管理控制对审计员来说很重要，这两者不可分割，相互关联。同时，控制环境逐渐纳入内部控制范畴。控

10、制环境是指影响特定程序的建立、强化或削弱效率的各种因素的态度和行为。管理者的经营哲学和经营风格、董事会及审计委员会的职能、人事政策及程序等。会计制度规定了各种经济事业的评价、分析、分类、编辑方法，明确了各种资产和负债的经营管理责任。控制程序是指为了确保达到一定目的而由管理层制定的政策和程序。(d)内部控制框架阶段COSO报告将内部控制定义为由企业董事会、经理层次结构和其他员工实施，从而为实现以下目标提供合理保障的流程：运营效率、财务报告的可靠性、遵守相关法律法规。这包括控制环境、风险评估、控制活动、信息和通信、监督等5个因素。COSO报告是目前国内外最权威的内部控制理论，其内涵和外延比任何内部

11、控制因素都深刻、广泛。强调重视风险评估、信息沟通的控制作用的内部控制框架结构阶段。COSO报告对内部控制的贡献包括：1.“全员参与”的思想首次明确提出，员工没有被动地执行内部控制。2.“以人为本”。科斯奥特别强调，只有人才才能确定单位的目标，设定控制机制。注意“软控制”的作用。软控制是指属于精神层面的东西。单位高层管理人员的价值，经营哲学和经营风格，单位文化，内部控制意识等。4.强调风险意识。风险管理是现代管理的主要主题之一。明确内部控制只能进行“合理”的保证。(e)萨班斯法也就是说，政府关注美国安然破产的是企业的控制制度，这是一个大问题。为了查明破产原因，美国参议院成立了6个调查组。萨班斯法

12、案要求建立内部控制责任制度，所有人都要负责，公司注意到有什么不对劲，最终人被付诸实施了。要求企业报告内部控制，对内部控制进行评价，从组织结构开始，组织就有容易完成内部控制工作的途径。询问CEO、CFO对构建和维护完整的内部控制系统的责任，并确保设计了内部控制系统。在编制财务报告90天前，评价了某一天的内部控制有效性。在外部报告中陈述内部控制有效性的评价结论。向外部审计师和董事会下的审计委员会报告：内部控制设计或运营中的所有主要控制缺陷；与管理人员或在内部控制系统中起重要作用的其他员工相关的欺诈行为：对外报告中指出，评估后内部系统及其重要影响因素发生了重大变化，是否采取了纠正措施。年度报告应包括

13、内部控制报告、内部控制评估报告构建内部控制体系是难以自我约束管理者自身生命的自身弱点，必须加强风险预防和自身权利。三、内部控制的目标和原则(a)内部控制的目标内部控制是行政事业单位的指导和全体员工实施的，为了提高行政事业单位的管理服务水平和风险预防能力，促进单位的可持续健康发展，保护社会主义市场的经济秩序和社会公共利益，实现行政事业单位的管理服务目标而制定的政策和程序。行政机关的内部控制目标如下：1.合法性对管理和服务活动的法律遵守安全资产安全可靠性财务报告和相关信息真实完整4.效率提高管理服务的效率和效果5.消除实现风险预防单元发展战略的障碍(b)建立和实施行政机关内部控制应遵循的原则1.全

14、面原则内部控制必须经过整个决策、执行和监督过程，涵盖企业及其部门的各种业务和事项。因为在内部控制程序的所有部分，一个环节不起作用，所有作用的环节也成为无用的。2.重要性原则内部控制必须以彻底的控制为基础，重点关注重要的业务事件和高风险领域。不同的行业、规模、性格、所在地、组织形式等，高风险领域也有所不同。内部控制不能防止所有风险，但必须集中注意关键业务问题和高风险领域，防止破坏性风险。3.制衡原则内部控制在考虑运营效率的同时，必须形成治理结构、组织设置和权限分配、业务流程等的相互制约和相互监督。内部控制的核心思想是权力平衡，限制对象是权力，权力分配合理，适当的约束是内部控制的困难。内部控制太复

15、杂，效率低、风险大的业务首先是避免风险和考虑运营效率。4.适应性原则内部控制要根据行政事业单位的规模、竞争情况及风险水平等情况适时调整。内部控制不能复制或复制。不一定需要别人的成功经验。行政事业单位发展的各个阶段、外部环境的变化、战略目标的调整等内部控制需要改变。5.成本效益原则内部控制必须权衡实施成本和预期收益，以适当的成本实现有效的控制。内部控制是根据成本和收益的原则设计和运行的。成本低于优惠，任何合理的管理活动都必须遵循的法则。(c)建立和执行内部控制中包含的因素；1.内部环境是行政机关内部控制实施的基础。2.风险评估是对行政机关及时识别、实现内部控制目标相关的系统分析运营活动的风险、风

16、险应对策略的合理把握。3.控制活动是根据风险评估结果采取适当的控制措施、政策和方法来承担风险的行政机关。4.信息和通信确保行政事业单位及时准确地收集、传达内部控制相关信息，并在行政事业单位内部、单位和外部之间有效地进行通信。5.内部监督是对行政机关内部控制建立和实施的监督检查，要评估内部控制的有效性，发现内部控制的缺陷，及时改善。第二节控制环境任何行政机关的控制活动都存在于一定的控制环境中，控制环境的好坏直接影响行政机关内部控制的实施和执行、管理服务目标和整体战略目标的实现。在COSO报告审计准则公告第55号的内部控制5要素中，控制环境被列入第一位，是推动单位发展的原动力，是所有其他内部控制组件的基础和核心。对行政事业单位内部控制的建立和实施有重大影响，其好坏直接决定了行政事业单位内部控制整体框架的实施效果。一、概念和要素(a)环境控制的概念：控制环境主要是指行政机关的管理人员、核心人员及其各自的属性和所处的工作环境。内部环境通常是行政机关内