论服务型乡镇政府建设的财政困境

1、论服务型乡镇政府建设的财政困境【摘要】建设服务型政府要求以社会和公众的需求为导向，以公共服务质量为衡量标准，最终实现政府与公众的良性互动和共同治理。作为与人民群众联系最紧密的基层乡镇政府，要实现服务型政府转型需要多方面制度和政策保障，其中，财政资金保证是影响服务型乡镇政府建设的关键因素。【关键词】服务型政府；建设；困境；路径服务型乡镇政府以为村民提供基本的公共产品以及有效的公共服务为执政理念，以不断满足广大村民日益增长的公共需求和公共利益诉求为价值目标取向。乡镇政府作为与农村群众联系最为密切的基层政府，担负着为广大村民提供公共服务的重要职能。因此建设服务型乡镇政府必然成为新时期乡镇政府的主要目

2、标。一、财政是影响服务型乡镇政府建设的重要因素影响服务型乡镇政府建设的因素是多方面的，包括理论指导因素、政府理念因素、政治制度因素、经济发展因素、公民参与因素、外部环境因素等等。从不同的角度讲，各有其重要性。但不可否认的是，财政是影响服务型乡镇政府建设的重要因素之一。建设服务型政府主要是通过政府履行公共服务职能来实现，公共服务职能的履行又离不开财政支持，正所谓财是政的基础。政府履行每项职能都体现出财政的重要作用，政府工作人员的工资经费、日常活动经费以及项目支出经费都通过财政拨付，这些资金的来源大都通过税收、财政转移支付、政府公债等形式组织。服务型乡镇尽可能多的使广大农民群众从这些财政支持中获益

3、，不仅在物质而且在精神文化上都给与村民福利，真正做到“以农民为本”。从宏观上来讲，服务型乡镇政府的职能主要有三个方面，一是提供公共产品；二是提供公共服务；三是进行公共治理。具体来说其主要职责是：一是为促进农村经济的快速发展，建立乡镇新的财政来源，要不断培育农村新的经济收入增长点；二是大力支持农村公共设施的建设，不断改善农村生产、生活环境；三是做好财政支出工作，管理好职权内的财政支出；四是做好职权内的协调工作，协助工商业部门的税征收；五是落实好惠农补贴资金的发放工作；六是对于农村的社会保障资金要加强管理；七是加强专项资金管理，确保专款专用；八是做好乡镇国有资产的保值增值工作等等。这些活动都需要财

4、政为资金后盾，资金的核准及给付也是同样需要通过财政实现。二、服务型乡镇政府建设面临的财政困境纵观全国，现阶段的乡镇政府在构建服务型政府的过程中由于各种原因面临着巨大的财政困境。大多乡镇政府处于资金不足，财政管理结构不合理，制度建设不完善的总体局面。具体来讲，主要包含以下几个方面：（一）乡镇财政收入陷入困境、公共服务缺乏资金支持乡镇财政主要来源于两个方面，一是国家拨付的财政支持金，二是乡镇政府凭借其自身的职能收取的各种税费。目前施行的分税制和农业税的取消均导致乡镇财政收入减少。第一，分税制改革影响了乡镇的财政收入。虽然我国分税制改革划分的主要是中央政府和省级政府之间的关系，但“共享制”依然是省以

5、及省以下各级政府的财政方略。据统计，分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例大幅度降低，由原来的75%降到了40%左右。可知，乡镇财政处于相当困难的境地。第二，乡镇财政因全面取消农业税而陷入困境。农业税取消前，乡镇政府通过将费用转嫁于你们缓解财政困境。农业税取消后，大多数地区，尤其是工商经济落后地区的乡镇政府的运转只能依靠上级财政的转移支付。然而，越是经济落后的地区越倾向于截留上级对县乡的财政转移支付，相反，经济越发达的地区可能越倾向于加大对县乡的财政转移支付力度。可见，转移支付无法从根本上解决乡镇财政困难的难题。乡镇财政不足导致公共服务缺乏资金支持，政府无法发挥其应有的公共服务职能，大多

6、乡镇只能依靠国家提供的全国性的公共服务，但这远远不够。（二）乡镇财政支出结构不合理，公共产品投入不足我国各级政府部门在行政压力体制下，重视经济发展、轻视社会服务工作的理念长期存在。鉴于这种观念，乡镇财政在公共服务支出方面就会再三考量：是否要投入，投入多少的问题。大多数情况下各级政府部门宁愿把资金投入到对自己前途有利的建设性和生产性项目上，这些项目往往见效快，回收多，而且容易引起上级部门的关注。同时，财政支出结构不合理，行政性财政支出在乡镇财政中所占比重普遍偏高。（三）乡镇财政管理和监督体制不健全、公共服务资金利用不到位有效地财政管理监督体制是财政合理利用的重要保障，也是促进公共服务资金到位的保

7、证。由于我国乡镇财政80年代才正式建立，起步比较晚，而且处于整个财政体制的末梢，其监督管理体制还不完善，导致公共服务资金利用的不到位。具体表现有：第一，乡镇政府本身的资金管理职能弱化，无力支配公共服务资金。目前我国乡镇财政工作处于管事太多，管事太空的窘境当中。管事多是指日常事务管的太多且比较杂，例如，专项资金管理、各项涉农补助发放、“一事一议”项目、农村合作医疗、农村“三资”管理等等。管事太空主要是指乡镇政府的预算形同虚设，乡镇财政人员只是政府的出纳员，大大降低了其重要性。第二，上级政府对乡镇政府资金使用的监督职能弱化，导致公共服务资金利用不合理。加之各级领导对乡镇财政专项资金使用缺乏足够重视

8、也一定程度上忽略了资金的监管工作，尤其是对非生产性的公共服务方面，资金开支随意性比较大。第三，有些相关单位对公共服务项目申报把关不严，项目实施不规范、不透明导致的资金信息上下级沟通不畅。第四，部分项目实施过程中存在违法招投标的现象，招投标工作缺乏相关程序的监督，违反了公开、公正、公平和效益的原则。由于乡镇政府制度建设落后，缺乏完善的、切实可行的乡镇财政资金监管制度，使得公共服务资金的监督管理极易出现问题，资金利用不到位的现象也极易出现，影响了我国服务型乡镇政府的建设。三、路径选择：服务型乡镇政府建的财政出路乡镇政府是我国各级政府中与广大人民群众联系最为密切的基层政府，担负着农村绝大多数行政事务

9、和社会管理的工作，对发展农村经济、维护基层政权和实现社会稳定与和谐起着重要的作用。足够的财力是保证政府有效运行和高质量提供公共服务的物质基础，需要国家不断加大对乡镇政府的财政转移支付，尤其公共服务方面的转移支付。同时作为农村公共服务的供给主体的乡镇政府也需要提高服务意识，转变政府职能，建设公共财政，为农村公共服务工作的开展奠定良好的财政基础。（一）鼓励发展乡镇企业，壮大财源，形成稳定增长的经济收入机制乡镇公共服务的发展需要大量的资金支持，这笔庞大的经费除了国家财政与政策的扶持外，从根本上来讲，更多的还要依靠乡镇自身经济的发展。乡镇企业作为农村经济快速增长的一种动力形式，一方面政府可以通过向私营

10、企业主收税，直接为城镇化建设提供不少的资金支持，同时也会为公共服务建设征集资本；另一方面，乡镇企业的发展可以提供很多的工作岗位，为广大农村提供大量的就业机会，解决农村剩余劳动力的问题，同时在一定程度上也就减轻了政府的负担，使得政府部门节约下这部分资金，以用于支持乡镇公共服务建设。在乡镇企业的发展中，为了避免政府自身过多的利益诉求，政府要正确定位自己的角色：是乡镇企业建立与发展的引导者而非实际的参与者。乡镇政府在发展乡镇企业过程中的主要任务是出台相应政策，以鼓励更多的人创业，同时为乡镇企业的发展创造良好的环境。（二）理顺乡镇财税管理体制，优化支出结构实行“乡财县管”以后，在乡镇政府赖以维持运转的

11、财政基础逐渐削弱的情况下，要保证其公共服务能力，乡镇政府有必要进一步整合资源，调整乡镇布局和机构设置，以节约财政支出。同时，政府必须坚决从竞争性领域退出，摒弃不符合公共财政要求的支出，以确保财政资金用于公共产品和服务的建设和生产，让有限的财政资金更好地为农村、农民、农业的发展服务。可从三个方面来具体实行：首先，降低行政成本。行政支出占整个乡镇财政支出的相当大部分，以致公共服务性支出资金很少，这严重制约着我国服务型乡镇政府的建设。实行市场化、企业化运作，将一些含有经营性职能的事业部门推向市场，将有效降低行政成本。其次，调整对财政预算的编制方法，健全监控财政支出的新机制。要把乡镇的各种收入统一纳入

12、乡镇财政管理体系当中，对乡镇财政实行综合的财政预算，强化对财政预算的约束力，提高对乡镇财政预算及使用的管理。（三）健全资金监督体制，合理利用公共服务性资金，让有限的资金达到最大利用效率加强领导对公共服务专项资金的监管意识，切实做到依法使用、依法管理。完善公共服务专项资金的的监管政策，明确相关部门财政监管职能，尤其是乡镇人大监督职能，更重要的是是把监督权归还到广大民众身上，透明财政下发挥广大农民的监督作用，监督对资金的分配，使用的全过程，以做到让有限的财政资金发挥其最大的效应，防止财政资金的腐败利用，使其更好的为广大农民群众服务。（四）利用市场化资源、加快建立服务型乡镇政府强化乡镇政府公共财政建设的理念，同时要做到有所为，有所不为。一方面农村公共产品、公共服务的建设和筹资确实需要