PPP财务价值分析-陈传老师

1、中国国际工程咨询公司研究中心,四川大学商学院 陈传,PPP财务价值(Value for Money)分析,国家发展改革委政府和社会资本合作指导意见及通用合同指南专题培训,I.财务价值分析（VFM）概念 II.财务价值分析（VFM）在各国应用情况 III.财务价值分析（VFM）流程 IV.财务价值分析（VFM）应用实例 V.财务价值分析（VFM）局限性讨论,目 录,四川大学商学院/世界银行PPIAF,一、财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,1955年，一部喜剧电影名为“Value for money”，该电影由Ken Annakin执导,该电影主要讲述一个来自英国约克

2、郡的有钱年轻男子在伦敦夜总会遇到一个女演员，她决定榨干他所有的钱，他明白一切，但觉得很值得并决定任由她这样做。 1997年，英国出现“价值最大化的十二项准则”。为1999年提出“最大价值”法案提供了框架。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,2000年4月，“最大价值”法案在英国生效。 2003年，英国出台了PFI合同标准。 2004年，英国财政部出台了VFM评估指导。 目前，VFM已经在英国、美国、澳大利亚、韩国、加拿大、日本、印度、菲律宾等国得到了广泛的应用。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,19942002年，我国PPP开始进行

3、试点，国家计委和各地政府相继推出PPP项目。 2013年，我国PPP开始进入全面普及阶段。 随着PPP在我国快速发展，PPP模式和传统模式的选择成为问题。 VFM能为模式选择和项目全生命周期的价值评估服务。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,英国财政部的VFM定义： 为满足用户需求的产品或服务全生命周期成本和质量（或满足期望）的最优组合。 全生命周期指产品或服务的生命周期，VFM不是选择最低报价的产品或服务。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,由于公共项目是政府履行职能和实现社会公共利益的必要建设，VFM不仅考虑项目采购的经济成本，还

4、要考虑项目采购的社会效益。 在VFM评估时，政府机构应根据项目声明里阐述的目标关注工作的质量以及私营企业的竞争性，政府机构不应只关注最低报价。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,VFM理论是利用全寿命周期理论评价政府部门能否从项目产品或服务中获得最大收益的一种评价方法； 是政府部门选择传统模式还是PPP模式的决策支持技术； 有利于促进资源最大化利用，更好地实现基础设施项目建设运营的经济性、效率及效果。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,VFM评估工作 始于PPP项目战略制定阶段，并贯穿整个项目周期。 VFM评估不是基于最低价或成本最小

5、化概念。 VFM包括对环境影响、项目创新、适当风险分 配、社会效益、满足最终用户需求、资源优化配置、资产使用及运营灵活性的综合考虑。 VFM评估包括定性和定量两部分。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,定量分析 指在虚拟的情况下计算出PSC，然后与PPP报价相比较。 PSC （Public Sector Comparator）：即对应政府成本，指假设让政府机构单独融资、持有、实施项目并通过风险调整后的成本估计值。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,定性分析 对项目不能被定量计算的部分进行定性分析。 指对市场的特征、竞争激烈的投标环境、

6、政府机构和社会资本的资源和能力以及其他没有包括在定量评估中的收益和成本进行分析。,财务价值分析（VFM）概念,四川大学商学院/世界银行PPIAF,二、财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,英国 英国财政部在很多项目中广泛采用PFI模式，如修建学校、培训中心、医院、污水处理厂、公路及其他项目。 VFM评估指南帮助发起人验证PFI模式相较于传统政府采购模式是否更优。 在英国，VFM评估分为三个阶段： 前两个阶段考虑的因素强调可行性（Viability）、有益性（Desirability）、可实现性（Achievability）。 若经过VFM评估，发现传统模式比

7、PFI更适合，则项目应采取传统采购模式。,财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,三阶段VFM评估过程为： 第一阶段为发起人在项目集层面进行定量和定性分析，如果第一阶段认为PFI更好则进行第二阶段的分析； 在第二阶段评估中，主办部门需要根据项目方案(Business case)大纲更深入地在项目层面进行定量和定性分析； 若前两阶段评估均认为PFI比传统采购选择更适合，则进入第三阶段，从采购模式层面进行分析。,财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,澳大利亚 维多利亚州政府提出了一个名为维多利亚合作关系（Partnerships

8、 Victoria）的政策，该政策为政府提供了如何使用PPP完成基础设施及其附属服务项目的框架。 当使用PPP作为项目交付方式时，对于所有可能会采用VFM的项目，应利用PSC将PPP和最有效的政府采购模式相比，验证私营投资是否真的能提供VFM。,财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,澳大利亚VFM评估过程 澳大利亚将VFM评估分为定量和定性两部分； 通过PSC计算对项目进行定量评估； 定性评估要求公营部门对所有不能量化的因素进行主观定性评估。,财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,爱尔兰 爱尔兰政府制定了PPP项目采购评估

9、指南，为PPP方式是否适合项目交付提供了依据。 当项目超过两千万欧元，这份指南要求州政府采取PPPs作为项目采购方式时应对项目进行三方面评估。,财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,加拿大 加拿大对项目的评估包括定量评估和定性评估。 定量评估 包括评估设计建造成本、运营维护成本、预测收入、可转移的风险、资产残余价值。 定量分析主要使用PSC计算。 PSC包括项目基本成本、保留风险成本、辅助成本。 项目基本成本包括建设和融资成本； 保留风险成本包括设计风险成本、建筑成本超支风险、计划延期风险； 辅助成本包括诉讼费和管理费等软成本。,财务价值分析（VFM）在各国

10、应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,定性评估 政府部门监管造成的限制 为了防止预期绩效失败允许政府部门的介入 世界金融机构密切监管项目以保护他们投入的资金 项目提前交付带来的社会经济效益 如果采取传统采购模式，由于预算分配导致项目周期超出预期 由于私营企业和政府部门之间的合作合同，项目的维护和复原能获取利润,财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,美国 除少数州以外，美国大多数州都使用类似的VFM评估框 架。 VFM主要被应用于付费或特许权项目，需求和收入风险会被纳入VFM评估。 VFM分析也包括定量评估和定性评估。 在项目招标采购之前进行定量分析，

11、所有的投标者都可以知道VFM的评估结果。 定性评估则为衡量私营部门的竞争力和投标者提出的方式的可行性。 VFM中使用的折现率与行业标准中所使用的折现率相同。,财务价值分析（VFM）在各国应用情况,四川大学商学院/世界银行PPIAF,三、财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,考虑PPP模式前，需进行PPP可行性分析； 若PPP不可行，则直接采用传统政府采购模式； 若PPP可行，则比较传统模式与PPP模式谁更具有VFM； VFM评价过程是反复进行的，可贯穿项目招标前期、评标决策乃至整个项目生命周期。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,项目模式

12、选择,PPP可行性研究,不可行,使用传统采购模式,可行,VFM评估,使用传统采购模式,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,PPP可行性分析框架 PPP成熟度评价； 识别风险因素和实施障碍； 确定债务能力； 建立私人股权投资的最低要求； 确定股权和政府资金的需求； 评价和比较政府和社会资本的融资计划； 不确定性条件下的资本结构的优化。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,债务清偿计划,股权现金流,模拟,PPP可行性评估流程,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,预审清单,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/

13、世界银行PPIAF,预审清单制度成熟度,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,1）组织成熟度 确认政府相关部门在立法和资源上的情况，内部因素如内部人力资源、指导方针，外部因素如外部顾问、公众和政府的支持。 这个标准很重要，因为它决定政府是否有足够的资源和权力决定项目采用PPP模式。 如果一个政府部门没有足够的资源来采购，控制和管理PPP项目，那么就不应该签订任何的PPP合同。否则，项目的成功将有很大的风险。,财务价值分析（VFM）流程,2）项目成熟度 识别项目的特征，并与PPP项目所需要的最基本特征对比。确保项目本身与国家相关部门的长远规划一致。 很重要的一点是需要明

14、确政府部门的长远规划应该推动的项目。 除此之外，明确项目的目标和范围，初步设计的完整性，以及足够的研究，如交通研究，环境研究，市场需求和岩土工程可用性的研究。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,2）项目成熟度（续） 该项目获得必要的许可和审批，资金支持的能力也同样需要考虑。换句话说，这部分需要检查项目的可行性，注册和招标过程。 如果该项目没有齐全的以上提到的文件，研究和设计，那就应该停在这个阶段直到所有必要的物质都准备齐全。 否则，该项目可能会面临严重的问题，它可能在另一个阶段随时面临停止，如招投标、施工或实施阶段，同时承担更多的成本和更多的时间延迟。,财务价值分

15、析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,3）市场成熟度 市场成熟度表示市场接受、争夺和交付项目的能力和条件。 在把一个项目放入市场之前，政府相关部门应该确定公司在市场上的财务和技术能力的条件，竞争力水平，公开承诺的吸引私人资金和偿还债务的水平。 这一点非常重要，因为市场条件经常发生变动。它对PPP合同的采购和谈判有着重大影响，因此对PPP项目的成败影响显著。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,预审清单-评价系统与方法,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,预审清单-评价系统与方法（续） 决策者进行PPP项目预选时应考虑以上三

16、个方面，回答PPP预审模板中的16个问题。 如果决策者完全有信心表中所列的信息和资源是可用、足够和准确的，将选择“是”。 如果不太确定，则选择“不确定”，这需要进行深入的调查研究。如果确定所列内容当前确实无法获得，而且在未来短时期内也无法获得，决策者将回答“否”。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,预审清单-因素讨论 A: 制度成熟度 这一部分衡量了政府相关部门以PPP模式移交项目的可行性。 它检查政府相关部门的权威性，使用该权利的合法性，它的能力和在人力和工具方面的资源，以及PPP项目所必要的政治和公众支持。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行

17、PPIAF,预审清单-因素讨论 B. 项目成熟度 这一部分需要检查PPP需要的所有文件从而能够顺利的进行设计、研究、许可等。 一些文件在下一步的可行性研究中会用到，一些文件需要在PPP项目注册时用到，其他一些在私营企业进行PPP项目投标时会用到。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,预审清单-因素讨论 C. 市场成熟度 这一部分检查PPP项目的市场环境。PPP意味着将私有资本投入到项目中，在将项目放入市场前检验私有投资的可行性非常重要。 在这一部分中，金融市场环境，资金和贷款和可行性，开发商的资格均需要进行检查。另外，市场竞争和项目的公开透明同样需要考虑以确保公平性

18、。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,预审清单预审分析结果输出 对项目预审清单进行评估需要考虑所有列出来的因素： 如果所有答案均为“是”，决策者可以得出结论该项目是一个非常适合采用PPP模式的项目。 如果仅有一个问题答案为“否”，该项目可以考虑采用PPP模式。 如果大多数答案都为“是”，部分答案为“不确定”，没有问题答案为“否”，决策者需要深入调查分析，以获得充分的资料和支持将“不确定”变为“是”，或者决策者可以依据自己的经验，项目需求和材料支持决定该项目是否该进行下一步。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,预审清单预审分析结果输出

19、需要特别注意的是，当分析这个清单时需要考虑三个不同方面的因素。 如果在制度成熟度的答案中有一个“否”或“不确定”，政府相关部门应该考虑自己的PPP系统和资源； 如果项目成熟度的列表里有问题，项目范围和设计发生变化，则需要进一步的调查研究使项目通过列表； 如果市场成熟度存在问题，政府相关部门应该等待市场环境好转或者开始与私营公司进行沟通，使他们承诺努力达到更好的市场成熟度。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,债务融资测算,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,股权融资分析,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,敏感

20、性和最优化分析,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,VFM计算方法 定性分析 定量分析,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,定性分析主要从以下三个方面进行： 可行性（Viability） 有益性（Desirability） 可实现性（Achievability）,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,可行性（Viability） 评估在效率、问责和公平等方面是否是应由政府直接提供服务，而不是通过PPP提供服务。 评价要素：项目产出，运营灵活性，公平、效率和问责，总体可行性,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学

21、院/世界银行PPIAF,有益性（Desirability） PPP相较于其它采购模式而言是否占有优势 评价要素：风险管理，创新，激励和监控，全生命周期成本，总体有益性,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,可实现性（Achievability） 市场是否有兴趣参与项目执行，以及组织内是否有足够资源实施项目 评价要素：市场参与意愿，交易成本与主办机关执行能力、竞争、总体可实现性,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,定性评价三个步骤： 为拟建项目制定定性评价准则和计分方法； 对照所制定的评价准则，评估和比较每个采购模式； 进行敏感性分析和结论解

22、释说明等。,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,财务价值(Value for Money)定量分析 VFM=对应政府成本(PSC)-PPP投标报价(PPP Bid)+保留风险(Retained Risk),财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,对应政府成本(PSC)： 假设项目由政府交付从而产生的全寿命周期成本的估计值。 对应政府成本(PSC)包括： 初始对应政府成本(Raw PSC) 竞争力中立调整(Competitive Neutrality) 可转移风险(Transferred Risk) 保留风险(Retained Risk),财务

23、价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,初始对应政府成本(Raw PSC) 在未考虑竞争中立和风险的条件下，政府交付项目的成本估计值。 初始对应政府成本(Raw PSC) =建设成本+(运营成本第三方收入) 建设成本=直接建设成本+间接建设成本 运营成本=直接运营成本+间接运营成本,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,初始对应政府成本(Raw PSC),财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,计算初始对应政府成本(Raw PSC)的步骤：,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,竞争力中立调整(Co

24、mpetitive Neutrality) 排除了政府部门与社会资本相比较的净竞争优势。主要包括税收。 计算竞争力中立调整的步骤：,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,可转移风险(Transferred Risk) 在PPP合同下有可能转移给社会资本的风险。 主要包括：成本超支风险；工期延误风险；第三方收入风险；技术风险；运营维护风险等 保留风险(Retained Risk) 在PPP合同下政府部门计划承担的风险。 主要包括：法律变更风险；需求风险,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,计算可转移风险和保留风险的步骤 计算风险价值步骤：,财

25、务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,计算风险价值的方法 简单的定量方法：专家评估、历史经验等 复杂的定量方法：蒙特卡洛模拟,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,选择简单或复杂方法的依据 项目大小：项目规模越大，越有可能使用复杂方法； 项目的复杂程度：项目越复杂，越有可能使用复杂方法； 成本收益分析：需比较使用方法的资金和时间成本与风险的价值 PPP投标报价与对应政府成本(PSC)的接近程度：若PPP投标报价与PSC接近程度越高，越有可能使用复杂方法,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,计算可转移风险和保留风险,1

26、. 计算每个时期保留风险的总价值 2. 计算保留风险的净现价值,财务价值分析（VFM）流程,四川大学商学院/世界银行PPIAF,四、财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,项目 双流县彭镇污水处理厂（托管运营） 成都市第六水厂B厂（BOT） VFM评估目的 两项目均即将结束特许经营期； 评估项目运营至此阶段是否具有VFM。,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,彭镇污水处理项目 项目背景 招标文件,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,背景 四川成都世誉“天府之国”，境内有大小河流150余条，可利用水资源总

27、量为277亿m3。随着城市化与工业化发展，成都市水污染问题日益凸显。 2006-2013年，围绕四川省委、省政府“还两江清水，建美丽四川”的号召，成都市全面推进乡镇污水处理设施及配套管网建设，逐步完善城镇污水收集系统，完善统筹城乡的生活污水处理体系。 2009年，双流县响应市政府号召修建污水处理厂28座，覆盖全县所有乡镇，其中3座以BOT模式运营。,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,项目简介 2009年11月，双流县水务局委托四川五洲招标代理有限公司以公开招标的方式对成都市双流县镇级污水处理厂（站）运营管理服务项目进行了采购。 将双流县24座已建尚未正式运营的

28、污水厂按照地理位置相对集中的原则打包成三个标段，委托给有资质、有业绩的专业公司进行运营管理。 双流县24座项目总规模为4.93万吨/日，运营期限为5年，运营期满后重新招标确定运营商。,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,双流县镇级污水处理厂（站）运营管理服务项目招标公示,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,成都威立雅水务有限公司赢得标段一项目，包括彭镇、九江、金桥、黄甲、黄水、胜利6座污水处理厂，处理规模总量为18000吨/日。 项目位于双流县西北方向，以彭镇为中心呈辐射状分布。 此项目是威立雅在中国污水处理行业第一个委托运营O&

29、M项目。,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,计算公式 VFM=对应政府成本（PSC）-（彭镇项目报价调整值+保留风险） VFM0，则现阶段，该项目使用托管运营模式是有价值的； VFM0，则现阶段，该项目是不划算的。,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,数据来源 初始对应政府成本（Raw PSC）：该项目可行性研究报 告。 彭镇项目报价调整值：项目方提供相关数据 风险测算：某保险公司 折现率：实际发生值,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PP

30、IAF,对应政府成本（PSC） （结果表）,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,彭镇项目报价调整值计算结果 （结果表）,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,财务价值分析（VFM）结果 计算结果值、得出结论,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,成都市自来水六厂B厂案例 背景 1993年，成都市共有四家水厂，供水能力为105.3万立方米/日。成都自来水有限责任公司提出兴建自来水六厂B厂。 1996年，成都水消耗量达到了125万立方米/日，超出供水量20万立方米/日。 自来水一厂由于水源和城市规划道路征地等原因趋于自行淘汰。二厂和五厂因规划原因被住宅包围，水源和水质受到威胁，不宜作进一步扩大供水规模的规划。 由此可见，新建水厂的计划迫在眉睫。,财务价值分析（VFM）应用实例,四川大学商学院/世界银行PPIAF,项目简介 成都市自来水六厂B厂项目是全国第一个经国家批准的城市供水基础设施BOT试点项目。 该水厂是成都市自来水厂六厂的三座水厂之一