湖南实有人口信息化服务管理的问题与建议

1、 收稿日期 2015 09 11 基金项目 湖南省公安理论与公共安全研究基地项目 “湖南社区实有人口信息化管理研究” ( 2013gajd03) ， 湖南警察 学院院局合作项目 “流动人口治安防控机制完善与创新研究 以长沙市芙蓉区为例” ( 2013yjhz01) 。 作者简介 张献( 1974 ) ， 女， 湖南湘潭人， 湖南警察学院治安系副教授， 研究方向: 公安人口管理、 治安管理。 湖南实有人口信息化服务管理的问题与建议 张献 ( 湖南警察学院 治安系， 湖南 长沙 410138) 摘要 目前， 湖南实有人口信息化建设有组织机构、 有明确的目标与计划、 有信息采集机制， 基本 实现了公

2、安机关内部实有人口数据的准确、 鲜活。但湖南人口信息化服务在管理和实际操作中还存在 服务功能不明显、 重复建设严重、 缺乏操作性规范等问题， 可从成立专门人口管理机构、 加强统筹规划与 电子政务对接、 加强社区信息化建设、 出台操作性规范等方面进行完善。 关键词 湖南; 实有人口; 信息化; 服务管理 中图分类号 c924 24 文献标志码 a 文章编号 1673 0712( 2015) 06 0084 04 社会管理归根结底是对人的管理， 人口基本 信息管理是一切民生服务的基础， 也是当前社会 管理最薄弱的环节之一。2011 年 2 月， 胡锦涛总 书记在社会管理和创新研讨班强调: 要建设覆

3、盖 全国的国家人口基础信息库， 建立健全实有人口 动态管理机制。同年 4 月， 胡总书记又在政治局 学习时指出: 要不断提高人口服务和管理水平， 加 快推进人口信息化建设。因此， 在“以人为本” 和 “属地化管理” 的理念指导下， 人口管理已由“户籍 人口” 拓展到“实有人口” 。实有人口是指在一定 辖区内实际居住的人口， 既包括户籍人口， 又包括 流动人口; 既有中国公民， 也有流入中国境内的外 国人 1 。实有人口信息化服务管理即利用现代计 算机与互联网技术， 最大限度地整合实有人口信 息资源， 准确、 及时地掌握人口个体或某一群体的 人口动态情况， 为社 会 公 共 服 务 与 管 理

4、奠 定 基础 2 。 2011 年湖南启动实有人口信息综合应用系统 建设， 至2013 年系统完成建设后， 为基层提供了全 面的信息服务。2015 年初， 公安部科技信息化局 为该系统下发了科技成果登记证书。尽管湖南人 口信息化建设走在全国前列， 实有人口信息综合 应用系统已在公安系统内得以应用， 成为预防、 打 击违法犯罪， 维护社会治安的重要法宝， 但是如何 整合人口信息资源， 如何挖掘与充分利用信息资 源， 拓宽服务途径， 提高管理效能还需要更进一步 的研究。 一湖南实有人口信息化建设的历史沿革 人口信息从广义上讲， 是指所有与人有关的 信息; 从狭义上讲， 是指社会活动和社会管理所通

5、用的有关人口身份、 住址、 亲属关系以及人口数 量、 构成、 变动、 分布、 质量等信息 3 。从广义上 看， 人口信息伴随人从出生到死亡的全过程， 从目 前行政管理体制来看， 主要涉及到公安、 计生、 教 育、 税务、 民政、 交通、 人力资源与社会保障、 房产 管理等多个部门。随着我国信息化建设的加快以 及电子政务的推广， 湖南人口信息化建设从各自 为阵向逐渐融合共享、 共同开发利用发展， 其中公 安人口信息化建设成效最为显著， 是湖南人口信 息化建设的主力军。 1998 年， 公安部提出并开展了“金盾工程” 建 设 。“金盾工程” 中的人口信息系统， 不同程度地 存在多头采集、 功能交叉

6、、 信息垄断现象。如公安 综合信息管理系统按公安部门的主要业务工作分 为户政、 政保、 消防、 刑侦、 外事、 治安案件、 情报、 车辆等业务管理系统， 每个业务管理系统都对公 民的姓名、 性别、 身份证号码、 出生日期、 出生地、 民族、 籍贯等基本信息进行登记。因为各系统建 第 6 期 2015 年 12 月 湖南人文科技学院学报 journal of hunan university of humanities，science and technology no 6 dec 2015 设部门分头采集登记， 存在信息不共享， 浪费严 重， 同一数据无法比对纠错， 数据的准确性、 时效 性难

7、以保障的现象; 所以随着公安信息化建设的 推进， 信息应用应逐步升级。 至于人口信息系统的社会应用， 2001 年湖南 省户政部门在全国范围内率先打造了一个基于网 站、 电话、 短信等方式的公民身份核查系统( 简称 “核查库” ) 。该系统将全省 6 500 万常住人口数 据集中存储在一个数据库中， 解决了以往全省常 住人口数据由于分级存储导致的不利于查询共 享、 信息不同步、 统计分析不准确、 不及时等诸多 问题， 为公安部门以及社会提供全省范围内的常 住人口身份信息核查、 数据比对、 数据上报、 统计 分析等服务。2012 年公安机关又以实有人口、 实 有房屋管理服务为切入点， 以信息化管

8、理为支撑， 建立了“两实” 管理服务新机制， 自主研发了由公 安、 教育、 计生、 卫生、 社保、 房管、 工商共建共享的 实有人口管理服务系统。该服务系统以“以房管 人、 以证管人” 和 “简捷、 易用” 为主体设计思路， 内 容涵盖常住人口服务管理、 暂住人口服务管理等， 达到全部实有人口及房屋信息的详实、 准确、 鲜 活， 提升了人口管理的常态化、 信息化、 规范化。 同时 ， “两实” 管理服务系统将与政府相关部门业 务系统对接， 形成一个功能强大、 信息共享的大型 基础信息平台。通过开展“实有人口、 实有房屋” 全覆盖的信息采集录入工作， 能够为政府提供全 面、 准确的实有人口和实有

9、房屋信息， 方便政府更 科学合理地为人民群众提供社会服务。 二湖南实有人口信息化服务管理存在的问题 ( 一) 人口控制功能明显， 社会服务功能无法显现 目前， 实有人口信息系统建设主要由公安牵 头， 在公安机关内部整合各业务资源， 加强流动人 口信息的采集与实现对流动人口的服务与管理， 通过实有人口信息与公安内部其他业务信息关 联， 实现辖区实有人口的有效控制， 进一步预防和 准确打击了违法犯罪。而对于社会服务功能的发 挥则不是非常明显， 仅限于公民身份的核查。以 人口基础信息库为支撑， 建立集中、 统一的信息交 换平台和应用服务平台， 建立各级职能部门之间 人口基础信息校核、 引用、 共享与

10、交换的机制还没 有实现， 无法与其他部门系统对接。因此， 无法利 用实有人口的基本信息为其他行政管理提供基础 服务， 其他部门所采集的同一个体信息无法导入 实有人口信息库， 制约了进一步动态完善实有人 口信息系统及便民利民的应用。 ( 二) 系统重复建设， 多头信息采集弊病多 人口信息的表现多种多样， 在我国行政体制 中， 往往涉及公安、 民政、 计生、 人力资源与社会保 障、 工商、 税务等多个部门。随着“服务型政府” 的 推进， 各职能部门对人口信息的需求越来越迫切， 都在不断地开发各种相关业务软件系统。如 2012 年， 省人口计生委印发了湖南省全员人口信息资 源管理办法( 试行) ，

11、办法规定: 全员人口信息资 源管理工作由省人口计生委负责， 相关职能部门 配合， 按照“科学采录、 集中管理、 依法共享、 授权 使用” 的原则组织实施。该办法管理的对象为湖 南省辖区范围内全员人口个案信息、 人口计生服 务管理信息， 以及在此基础上跨部门跨地区交换 的共享信息、 经过加工处理生成的汇总分析信息、 权威人口预测信息等。其中所采集的信息绝大部 分与公安机关采集的信息重复。因为各部门采集 的信息标准不统一， 系统不兼容， 所以会延缓信息 共享; 另外， 多头信息采集， 社区工作人员任务繁 重， 也难以保障数据的质量。据统计， 目前每个街 道居委会需填写的各类人口采集表和日报、 季报

12、、 年报表仍多达十多张。这种多头管理、 重复采集， 不仅浪费了大量的人力、 物力、 财力， 而且由于多 次往返居民家中进行信息采集， 导致被调查者产 生反感。 ( 三) 信息的采集与使用缺乏具体的操作规范 湖南省信息化条例 于 2004 年 7 月 30 日湖 南省十届人大常委会第 10 次会议通过， 2012 年 5 月 31 日湖南省十一届人大常委会第 29 次会议修 订。该条例从宏观上对湖南省信息化规划与建 设、 信息技术推广应用、 信息资源开发、 信息产业 发展、 信息安全保障等活动作了规范， 在宏观上对 实有人口信息化建设提供了指导， 但是缺乏实有 人口信息化具体的操作性规章制度。如

13、近年来人 口数据库建设作为电子政务核心内容取得了极大 发展， 公安、 计生、 人事、 劳动与社会保障、 民政、 教 育、 水务、 卫生、 统计等众多部门纷纷建立了自己 专业的人口数据库。但是在目前阶段， 各行政职 能部门在建设各自业务系统涉及人口信息采集时 没有统一的采集标准， 各系统设计技术不统一， 不 58 总第 147 期张献: 湖南实有人口信息化服务管理的问题与建议 便于其他部门兼容。同时， 实有人口信息系统在 应用时如何保护公民隐私权， 哪些部门可以开发 使用该资源， 该如何使用等都没有明确具体的 规定。 三完善湖南实有人口信息化服务管理的建议 ( 一) 成立专门的人口信息管理机构

14、针对于人口信息分散于各职能部门的现状， 2012 年湖南成立了人口信息化建设的协调组 织 省实有人口专项组。这是一种进步， 但对 于统筹规划各职能部门的业务系统、 制定统一的 技术与采集代码、 规范各职能部门的信息使用权 限等问题仍然棘手， 专项组的决策很难贯彻执行。 尤其在实现了实有人口信息大整合之后( 即工商、 税务、 人力资源与社会保障、 教育等部门的信息共 享) ， 必须要有一个专门的机构对信息予以长期维 护与开发。2004 年， 国务院信息化工作办公室、 公 安部、 劳动与社会保障部、 国家税务总局、 国家标 准化管理委员会联合在部分省、 直辖市启动人口 基础信息共享试点， 湖南为试

15、点省份之一。期间， 湖南省公安厅建立了下属机构 湖南公民信息 管理局， 承担公民信息的整合、 维护与应用。但是 由于该单位不具有独立的职能部门的权利， 因此 制约了其信息整合的进度与资源开发应用的深 度。因此， 笔者建议把公民信息管理局分离出来， 成为政府的一个独立的职能部门， 成为联系其他 各职能部门的一个机构， 主要负责公民的基本人 口信息的采集与动态维护， 实现全省人口基础信 息的集中管理与充分共享， 统计与分析人口结构， 进行人口预测。其他各职能部门则根据授权使 用、 分类扩充的原则进行建设， 为各级政府职能部 门、 企事业单位和公民个人提供决策数据支撑与 人口信息服务等公共服务功能，

16、 推进公民信用体 系建设， 提高政府的公共管理和服务水平。 ( 二) 与电子政务对接， 加强社区信息化建设 2007 年， 民政部和国务院信息化工作办公室共 同起草的关于推进社区信息化工作的指导意见 ( 征求意见稿) 中， 明确提出满足政府、 公众、 企业 与社会多重需求的社区信息化定位。随着管理重心 下移， 社区成为政府实施公共管理的主要平台和基 础环节， 政府许多社会管理与人口信息管理系统的 人口信息需要共享。实有人口信息实现全省大整合 之后， 若能与政务网衔接， 既可以在社区管理上实现 条条、 块块、 条块的结合， 减轻社区工作人员的压力， 最大限度地方便群众， 凸显社会服务职能。也可以

17、 保障人口数据的及时变更与数据的真实性， 达到双 赢的效果。如上海， 基于实有人口信息库的业务应 用， 在区级层面建设了统一的以实有人口数据库为 支撑， 以资源整合、 信息共享为目标的“一口受理” 平台， 实有人口信息系统为 “一口受理” 平台提供数 据支撑; 同时， 通过 “一口受理” 平台办理条线业务， 进行相关业务信息的沉淀， 避免两次输入， 能丰富与 及时登记、 更新实有人口信息系统的内容， 减少了信 息采集量， 使信息变动更为及时、 准确， 大大提高了 信息的质量 4 。 ( 三) 统筹规划， 出台操作性规范 人口信息属于社会公共信息资源， 资源的开 发利用需要政府的统一协调。政府必

18、须就人口信 息资源的建设与维护、 开发与利用的组织形式、 资 源的共享与利益的分配、 信息开放与保密等方面 做出规定。目前应该首先出台下列法律法规或管 理制度: 1 制定 人口信息化建设实施方案 虽然目前湖南省已经由实有人口专项组这一 议事协调组对人口信息化建设作出了分两步走的 计划， 但由于其仅仅是议事机构， 不具有法律效 力， 执行力大打折扣。鉴于目前重复建设仍然存 在， 建议由省委、 省政府顶层设计， 制定人口信息 化建设实施方案 ， 确立“网络畅通、 数据准确、 资 源共享、 突出应用” 的目标， 坚持人口信息“一次采 集、 多次使用 ” 、 “源头采集、 多方使用” 的原则。明 确人

19、口信息各职能部门的职责， 规范业务流程， 以 需求为导向， 统筹兼顾， 以应用促发展， 以开发信 息资源和提高统一信息化应用水平为核心， 按照 分步实施、 先易后难、 分级负担的原则， 推动人口 信息互通共享。进行信息分类与规范， 制定信息 统一标准， 设定统一的信息接口以及文件交换标 准和传输格式， 为实现人口信息系统与其他各类 系统的互访奠定基础。还可强制性规定每一职能 部门的信息化建设规划必须报经审批， 凡是涉及 人口基本信息的内容以及信息基础设施的建设必 须符合统一的标准。 2 完善信息采集、 维护、 统计、 分析、 研判等管理制 度， 确保信息质量与安全 人口信息资源库的长效应用还需

20、要一定的法 68 湖南人文科技学院学报总第 147 期 律规范来指导， 但目前这方面一直是一个盲点。 首先， 应对信息采集制度、 方式、 宣传、 被采集人的 权利义务予以规定。社会控制论认为， 人类社会 是一个高度复杂、 生态综合的多级递阶控制系统， 社会的宏观调节和控制要依靠各层次之间的双向 和多向信息流联系， 灵敏有效的社会反馈可以获 取环境动态和执行情况， 也是调整高层次决策、 改 变系统结构的重要依据。在人口流动的的大背景 下， 要有效实现社会管理， 必须兼顾社会活动和公 民权益 5 。针对湖南信息采集方式的单一， 应该 加大投入， 拓宽信息采集渠道， 采集点的设立可以 兼顾人口的活动

21、轨迹与职能部门的管理活动， 构 建人口信息全覆盖采集机制。如四川实施流动人 口利用网页、 短信、 微信、 电话等自主申报流动人 口信息， 开辟社会化采集方式 【6】; 为社区民警配备 “警务通” ， 随时随地采集流动人口与出租屋信息; 依托公安专网与电子政务网进行部门间信息共 享; 通过与物流业、 物业等部门协商， 定期拷贝其 相关信息， 补充人口信息来源等。其次， 应建立保 密制度、 查询制度、 审批制度、 信息维护与协作机 制。各相关职能部门内部必须建立专门机构、 专 门人员、 专门授权的管理使用机制， 确保从组织 上、 技术上、 制度上严密保护。建立健全信息管理 权限规章制度， 防止信息

22、外泄， 防止黑客攻击。如 湖南省信息化条例 指出， 依据人口基础信息的 应用目的、 范围和个人隐私敏感程度的不同， 人口 信息可分为基本信息层、 扩充信息层和应用共享 信息层。基本信息层， 是指存储公民基础的、 相对 变化频率较小、 使用范围广泛且个人隐私敏感度 较低的信息， 包括公民身份号码、 姓名、 性别、 出生 年月日、 出生地、 民族等。扩充信息层， 是指存储 应用共享需求较为普遍、 有一定的个人隐私敏感 度的信息， 主要包括公民的户籍住址、 照片、 居民 身份证签发信息、 婚姻状况等。应用共享信息层， 是指存储部门间有特定的共享应用需求和个人隐 私敏感度较高的信息， 包括公民现居住地

23、、 户成员 信息、 工作单位、 职业等。建议基本信息层信息应 该有统一的强制性采集标准， 便于共享， 可以对全 社会单位与个人本人查询。而对于扩充信息层和 应用共享信息层信息， 由于具有一定的敏感性而 需要一定的授权才能查询与使用， 且应该签署相 关协议。 参考文献: 1 上海实有人口已突破 2000 万 n 东方早报， 2009 12 24( a09) 2 丁蓓 实有人口数据库管理现状分析及对策研究: 以上 海静安区为例d 上海: 上海交通大学公共管理 系， 2009 3 张雷， 等 公安人口管理 m 北京: 中国人民公安大学 出版社， 2014: 127 4 苏焕兴 构建三级联动机制， 提

24、升社区实有人口管理信 息化水平: 上海区县信息化实践j 信息技术与信息 化， 2013( 1) : 37 5 深圳市公安局课题组 构建流动人口信息全覆盖采集 机制的探索与实践eb/ol ( 2014 02 05) http: / / 10 40 28 40/jcxh/detail asp?toid =1343 6 袁倩 发微信即可登记流动人口信息n 四川日报， 2014 09 25( 11) problems in actual population information service and management in hunan province and some suggestions zhang xian ( department of public security，hunan pol