财政支出法.ppt

1、第二讲 财政支出法,1.财政支出理论 2.财政支出管理制度 3.财政投资法律制度,1.财政支出理论,1.1财政支出分类与结构 1.2财政支出规模与形式 1.3财政支出原则 1.4财政支出效益,财政支出是对集中起来的财政资金的再分配。是财政分配活动的第二阶段，它反映了国家的政策，规定了政府活动的范围和方向。 G:FTL课件2010混合经济与政府的作用.doc 财政支出是实现国家职能的主要途径具体提供物质保证的过程。 财政支出的本质是国家同财政资金使用者的分配关系国有企业、事业单位、行政部门、财政供养人员、社保对象等。,财政支出分类,财政支出分类是对支出进行分析和综合的过程,具体用途分类法,功能性

2、质分类法,经济性质分类法,再生产过程分类法,资产经营分类法,使用部门分类法,具体用途分类法,基本建设支出 企业挖潜改造支出 简易建筑支出 科技三项费用支出 流动资金支出 国家物资储备支出 支援农业支出 国防支出 文教卫生支出 社会保障支出 行政管理支出 债务支出 价格补贴支出 预备费,该分类法是其他分类方法的基础，预算支出科目的设计根据,功能性质分类法,服务于国家经 济职能的支出,包括经济建设支出 和经济管理支出,服务于国家社 会职能的支出,文教卫生支出和社会保障支出等,行政管 理支出,经济建 设支出,文教卫 生支出,服务于政府行 政职能的支出,包括行政经费支出 和行政性投资支出,国防安 全支

3、出,服务于政府国 防职能的支出,包括国防建设费用 和民兵建设支出,财政支出结构变动过程（功能性质分类）,财政支出结构变动轨迹（功能性质分类）,经济支出,社会支出,行政支出,国防支出,经济性质分类法,转移性支出,购买性支出,政府在商 品和劳务市 场上直接购 买商品、劳 务的支出,政府单方 面、无偿的 资金转移， 不取得商品 和劳务。,支出分类的综合分析,行政支出,国防支出,经济建设支出,科、教、文、卫支出,具体用途,社会保障支出,债务支出,购买性支出,转移性支出,经济性质,功能性质,政权支出,经济支出,社会支出,2007年1月起施行的中国政府收支分类改革方案: 按支出功能分类：一般公共服务、外交

4、、国防、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出。 按支出经济性质和具体用途分类：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。 2008年全国财政支出决算情况数据分析,影响财政支出增长的因素,财政支出占GDP的比例不断增长是一个规律(瓦格纳的“政府活动扩张法则” ，其基本原理是：政府社会管理活动增强政府经济活动增强政府提供的公共产品或劳务的范围扩

5、大公共支出上升。 ） 主要因素有： 经济不断增长。从必要性和可能性两个方面要求财政支出不断增长； 人口增长。教育、医疗、文化、福利等支出； 物价上涨。 政府机构扩大。政府职能增加，机构扩大等； 公共工程和国防费用。,财政支出的原则,量入为出的原则财政支出和财政收入的矛盾； 优化支出结构的原则财政支出项目之间的矛盾； 公平与效率兼顾的原则财政支出对象之间的矛盾,量入为出的原则,将财政支出控制在财政收入的范围内,处理财政支出和财政收入的矛盾,解决一定时期财政支出的总量确定问题,入的规定性,仅包括经常性收入，不包括债务等临时性收入,财政收入总量要合理，既不竭泽而渔，也不片面施仁政,量入为出的目的,在

6、其他因素都保持正常的前提下，可维护总量均衡,对量入为出原则履行情况的评析,未能实现量入为出的原因,1.国家财权 和事权不 对称,2.财政支出 效率较低,3.各种利益 之间存在 的矛盾,恢复和保持量入为出的途径,重新调整国家财 权和事权的关系,收支指标要合理 确定,提高财政支出效 率,适当留有后备,优化支出结构的原则,正确处理各经济部门之间的关系 农、轻、重之间的比例关系 以农、轻、重为序，重工业内部以基础工业为重点。 三次产业的关系。 正确处理生产与非生产之间的关系 两类支出必须协调发展。 基本建设与更新改造；东部与西部；简单再生产和扩大再生产的关系等等。,公平与效率相兼顾的原则,公平本质上是

7、生活水平 公平，市场经济中主要 是收入分配公平,收入分配公平是结果公平。与起点公平和规则公平的关系,效率是用有限的资源获得最大的效益。,公平与效率的关系,联系公平是效率的前提；效率是 公平的基础,矛盾过分强调效率，差距过大， 会影响公平和稳定；过分突出公平， 平均主义盛行，会妨碍效率,财政支出中如何贯彻公平与效率原则,公平原则,参与分配的权利平等（机会均等， 如教育支出）,分配结果合理（社会保障支出等）,效率原则,合理确定财政支出规模公共品与私人品的比例,合理安排财政支出结构,效率原则的实现途径财政预算和效益评价,提高财政支出效率,2.财政支出的管理制度,为建立社会主义市场经济体制下的公共财政

8、体制，我国的财政支出管理制度将按照“预算统编、会计统配、国库统付、采购统办、支出一个闸门、管理一个渠道”的方向进行改革，新型支出管理制度主要有： 2.1收支分离管理和部门预算制度 2.2国库集中支付制度 2.3政府采购制度 2.4支出绩效考评制度,2.1收支分离管理和部门预算制度,收支分离管理制度(教材P46.47) 所谓部门预算制度就是将一个部门预算内外资金都统一纳入预算管理，全面反映部门各项财政性资金的收支情况，增强预算的完整性、公开性和透明度，对提高支出的质量有重要意义。 在2001年部分中央部门试编部门预算的基础上，2001年10月财政部下发了关于编制2002年中央部门预算的通知（财预

9、2001332号）要求所有中央部门正式编制部门预算。,2.2国库集中支付制度,所谓国库集中支付制度就是财政统一开设国库单一账户，并实行库款“直达”，可以从根本上解决因资金拨付“中转”环节过多，造成的截留、挤占、挪用财政资金的现象。 有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。,国库概述,国库，国家金库的简称。国库是国家财政资金的总出纳机关。 我国1985年颁布的金库条例明确规定由中国人民银行经理国库。,国家金库条例规定国库的权限主要

10、有六项： （1）督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违规不缴的，应及时查究处理； （2）国库对擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，以及随意调整库款账户之间存款余额的情况，有权拒绝执行； （3）国库对不符合国家规定要求办理退库的情况有权拒绝办理； （4）监督财政存款的开户和财政库款的支拨； （5）国库对不符合规定的凭证有权拒绝受理； （6）国库对任何单位和个人强令办理违反规定的事项，有权拒绝执行，并及时向上级报告。 根据国家金库条例的规定，国库的基本职责有： （1）办理国家预算收入的收纳、划分和留解； （2）办理国家预算支出的拔付； （3）向上级国库和同级财

11、政机关反映预算收支执行情况； （4）协助财政、税务机关督促企业和其他经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库； （5）组织管理和检查指导下级国库工作； （6）办理国家交办的同国库有关的其他工作,国库管理基本法律制度,现代国库制度可划分为独立国库制、委托国库制和银行存款制三种基本类型。 国库管理体制 中国人民银行具体经理国库。国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。中央设立总库；省 、自治区 、直辖市设立分库；省辖市、自治州设立中心支库；县和相当于县的市、区设立支库。支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构代理。国库业务工作实行垂直领导

12、。各省、自治区、直辖市分库及其所属各级支库，既是中央国库的分支机构，也是地方国库 国库的运作（中华人民共和国国家金库条例实施细则 ） 国库集中支出制度体系（国库集中支付体系改革相关法规）国库集中支付业务流程图示例,国外国库管理法的比较与借鉴,法国：国家金库设在财政部，财政部对国库实行垂直领导，并负责国库的日常业务与监督。 日本：日本国库设在大藏省，具体业务由大藏省理财局下设的国库课负责。 巴西：主要有国库秘书处、巴西中央银行、巴西银行（商业银行）、国库经收行及相关的预算监督管理部门。,借鉴：合理设置国库集中收付的相关机构；设置国库单一账户；建立完善的约束监督机制。,中国国库管理法的现状,一、我

13、国国库管理法的现状 （一）现行国库支付制度难以保证 对支出过程实施有效监管 （二）国库制度和相关制度难以协调,中国国库管理法的完善,二、我国国库管理法的完善 （一）国库单一账户的设立 （二）国库相关机构的设置与协调 （三）管理模式与体制的改革 （四）法律制度的完善 （五）配套措施的建立 见教材5457,2.3政府采购制度,所谓政府采购制度就是政府为从事日常政务活动或为满足公共服务的目的，在利用财政性资金和政府借款，在财政监督下，以公开招投标为主的方式，从国内外采购货物、工程和服务的一项财政制度。对加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，规范政府采购行为具有重要意义，可平均节约资金10%左右。政

14、府采购实质上是对过去分散采购的改革和创新，它冲破了分散采购形成的既得利益障碍，实现了机制转换，变“暗箱”采购为“阳光”采购。由于引入了以竞争性招标投标为代表的、与市场经济通行规则相容的公开、公平、公正的新机制，可以较好地抑制分散采购中滋生腐败行经的可能条件，既可以消除分散采购中分散设租、寻租的腐败，还可以防止集中采购中集中设租、寻租的腐败。 政府采购制度是国际通用的财政支出管理办法，在西方发达国家已有一、二百年的历史，最早形成于18世纪的英国（1782年）及美国（1791年）。我国政府采购工作试点始于1996年，1998年后规模不断扩大。采购范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。我国第一部政

15、府采购规章是由财政部于1999年4月17日正式颁布的政府采购管理暂行办法。我国第一部政府采购法是2002年6月29日全国人大通过的政府采购法。,政府采购制度(详见书),政府采购和政府采购制度的定义,特点：资金来源、采购目的、采购对象、过程管理、采购主体等。,政府采购的意义,从财政部门本身看，有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束。,从政府部门的代理人角度看，招标 竞价方式，优中选优可节约资金,减少了采购过程中的损失和浪费， 有利于减少和杜绝腐败现象的发生。,政府采购法适用的范围,地域范围 采购人范围 采购资金范围 采购形式范围 采购项目范围,政府采购的原则,公开透明原则 公平竞争原则 公正原

16、则 诚实信用原则,政府采购当事人,采购人 供应商 采购代理机构 集中采购机构 社会中介代理机构,政府采购的方式,一、公开招标采购方式 法律适用 招标 投标 联合投标 开标 评标 定标 废标,二、邀请招标采购方式 三、竞争性谈判采购方式 四、单一来源采购方式 五、询价采购方式 六、其他采购方式 采购公告-中国政府采购网,政府采购合同,政府采购合同的形式 政府采购合同必须具备的条款 签订政府采购合同的期限 政府采购合同的备案 政府采购合同的转包、分包与再分包 政府采购合同的补充协议 政府采购合同的变更、中止或者终止,政府采购法律责任,一、采购人、采购代理机构的法律责任 二、供应商违法所应承担的法律

17、责任 三、政府采购监督管理部门工作人员的法律责任 中国政府采购网,2.4支出绩效考评制度,所谓支出绩效考评制度就是把公共支出的目标和结果紧密地结合起来，通过制定明确、合理的支出目标，并建立科学、规范的绩效考评指标体系，以有效地监督财政资金的实际使用效果。支出绩效考评制度对加强预算管理，提高公共资源的使用效能，增强社会对公共支出的监督，都可以起到积极的作用。 2002年9月财政部形成了“绩效考评管理办法”、“绩效考评工作规范”，2003年首批选定6个专项支出项目作为绩效考评制度的试点。2005年第三批选定了11个试点项目（主要是科技文化等方面的）。,3.财政投资,3.1 财政投资的概念 财政投资

18、是以国家（或政府）为投资主体，以财政资金为投资来源的一种投资活动。亦称国家投资或政府投资 3.2 财政投资的历史及现状 自建国以来，我国财政投资在社会总投资中的地位大致经历了一个由主导到非主导的转变过程，其变化过程如下： 第一阶段：19491978年 政府投资绝对主导时期。 第二阶段：1979至今 企业投资主导时期。（国有经济还是主角） 目前政府投资（财政投资）在全社会固定资产投资中已不再居主导地位，其比重已经很小，非政府主体已上升为社会投资的主导力量，其中 国有经济投资仍居首要位置，但其相对地位也在下降。因此，政府投资在社会主义市场经济体制中，只能对市场投资起间接引导、调节和调控的作用，而不

19、可能、也无力象过去一样包打天下、主宰一切，其作用可以概括为“小马拉大车”和“四两破千斤”。,3.3财政投资的内容 从财政具体支出项目看，财政投资主要有如下内容： (1)基本建设支出：基本建设拨款支出、基本建设贷款支出 (2)企业挖潜改造资金支出 (3)科技三项费用支出：新产品试制费、中间实验费和重要科学研究补助费 (4)地质勘探费支出 (5)支援农业生产支出 (6)简易建筑费支出 (7)城市维护建设费支出 (8)支援不发达地区支出 (9)建设性专项支出 (10)国家物资储备支出等,3.4财政投资的范围 从市场经济条件下政府投资的领域看，财政投资的范围主要包括如下几个方面： 安全战略性投资(非盈

20、利性投资）：包括造币工业、重要军事工业、战略物质储备系统、战略高新技术产业等的投资。如航空、航天、卫星、核能、超大规模集成电路、信息、生物、新材料、海洋开发等领域。 公益性投资（非盈利性投资） ：包括文化、教育、科学、卫生、体育、行政、环保、生态等领域的投资。 基础性投资（低盈利性投资）：包括农业、交通、运输、通讯、能源、原材料、供水、供电等的投资。特别是非国有资本无力或不愿进入的特大型基础建设项目。 竞争性投资（盈利性投资）：包括竞争性支柱产业、命脉产业、规模产业等领域的投资。如：金融、保险、国际贸易、钢铁、汽车、石油、化工电子信息等领域。,3.5财政投资的方式,财政投资的方式是指政府在进行

21、财政投资活动时的资金供应和资金运用方式。由于政府投资的项目有些是纯粹公共产品（如生态工程），有些则不是纯粹公共产品（如收费公路、有线电视、污水处理厂、垃圾处理厂），因此政府投资可采取纯政府预算供应（即政府直接投资）和混合供应（即私人投资加政府补贴，或政府投资加对私人收费）相结合的方式。 (1)财政投资的资金供应方式 1）财政无偿拨款方式：传统计划经济体制下的最主要方式。以后成为行政事业单位财政投资资金的最主要供应方式。 2）财政有偿贷款方式：1979年开始试行财政投资的有偿使用，即拨改贷。（1983年7月起，一般国有企业流动资金一律改由银行贷款供应。）1980年11月18日，国务院批转国家计委

22、等单位关于实行基本建设拨款改贷款的报告，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用自有资金外，一律改为银行贷款。1986年起国家预算内基本建设投资实行拨款、贷款两种资金供应方式。即拨、贷并存方式。行政事业单位实行无偿拨款方式，企业实行有偿贷款方式 。 3）财政基本建设基金制：1988年出台，是财政投资资金供应方式的完善措施，基金制具有稳定性、周转性、发展性和风险责任性的特点。可以较好地保证财政专项事业的发展。 4）国家资本金制度：1994年国家对国有大型骨干、重点企业实行国家资本金制度。将历年财政拨款、贷款及所有国有资产全部转为国家资本金，实行资

23、本化管理，既有利于财政投资资金的有效使用，又有利于国有经济的健康发展。,(2) 财政投资的资金运用方式 1)直接投资方式：是国家将其掌握的投资资金直接投入建设领域。这是一种无偿的直接投资方式，主要用于非经营性投资。 2）委托银行贷款方式：是国家将其掌握的投资资金委托给专门的银行（主要是建行），再由他们贷款给国家专业投资公司进行投资建设。这是一种有偿的间接投资方式，主要用于生产性投资。 3）股份债券租赁投资方式：是国家将其掌握的投资资金由专门的国家投资公司通过股份债券的资本运营方式进行投资建设。是一种具有直接和间接双重性质的灵活投资方式。既可用于生产性投资，又可用于适宜产业化、商业化运作的事业性

24、投资。 4）风险创业投资基金方式：是政府出资设立特定目的的引导基金，引导基金不直接对项目进行投资，而是作为共同发起人吸引境内外的非政府资本，共同发起设立创业投资机构。这种新方式通过投资工具实现对行业发展的整体推进，能提高财政资金的使用有效性。 5）建设经营转让投资方式：建设经营转让（build-operate-transfer，BOT）是政府将一些拟建基础设施建设项目通过招商转让给某一财团或公司，由其组建一个项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内，由该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资，协议期满，项目产权转让给政府。这是近年发展和兴起的一种基础设施投资方式。这种投资方式的最大

25、特点，是鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对发电厂（站）、高速公路、能源开发等基础设施进行投资。,3.6财政投资体制,财政投资体制是国家为了确保财政投资活动有效进行而制定的一整套管理办法和组织制度的总称。 (1)新型财政投资体制的特点 随着我国经济体制的改革与深化，我国的投资体制也发生了巨大变化，一个以非政府投资为主导的新型投资体制正在形成。在这个新型投资体制中财政投资的地位和作用都起了变化。根据以市场为取向的改革要求，新的财政投资体制将是一个以间接调控为主的体制，它具有如下特点： 1)投资主体多元化：国家财政为主导，中央、地方、部门、企业、银行和个人共同投资的多元投资主体体系。 2)投

26、资决策分层化：投资决策权由过去的中央集中决策，扩展为由中央、地方、部门和企业依投资范围与类型的分层决策。适当扩大了基层的自主权。 3)资金来源多样化：国家财政为主，企业、银行、个人和国外资金为辅的多渠道资金筹集方式。这样可壮大财政投资的力量。 4)投资形式多样化：资金供应方式和资金运用方式都多样化。 5)投资调控方式间接化：由过去用计划、行政手段的直接管理变为用经济、法律手段进行间接管理和调控。,(2) 新型财政投资体制的运行机制 它是一个由“业主（国家公司）监理公司承包商”组成的、 与市场经济体制相适应的“三元制衡”现代投资运行机制。 (3) 新型财政投资体制的管理制度 新型财政投资体制的管理制度是克服财政投资领域：首长工程、献礼工程、三拍工程、政绩工程、胡子工程、大坑工程、豆腐渣工程、烂尾工程的治病药方。其主要管理制度包括： 1)产业政策导向制度 2)财政基本建设支出预算制度 3)财政投融资管理制度 4)财政投资风险约束、成本效益分析制度 5)投资项目法人责任制度 6)投资项目概算、决算审查和财务报表审查制度 7)投资项目招标投标制度 8)投资项目监理制度 9)投资效益分析报告制度 10)投资项目考核、回收、奖惩制度等。 国务院国有资产监督管理委员