第六章 政策执行1.ppt

1、第六章 政策执行,政策执行的概念及意义 政策执行的理论研究模型 政策执行过程的环节与手段 政策执行的影响因素 政策执行的案例限塑令,2,林顿约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大社会”计划,约翰逊总统任内（20C60年代），共制订和实施近500项计划来增加社会福利，主要用于改善和提高就业、医疗、教育、生活和住房以及城市发展。先后通过的有关医疗和教育法案各40多个，他以卫生和教育总统自栩； 但70年代，142项伟大社会立法皆被取消。,3,房价调控政策,4,“限塑令”政策,5,“柴油荒” 背后的故事节能减排地方执行走样,中国“十一五”规划确定了单位能耗下降20%的目标，对于能否完成此目标，地方都很有信

2、心；很多地方已经宣告另一相关任务，即淘汰落后产能指标提前完成了； 中央制定的节能减排监测目标主要是企业用电，很多完不成任务的省市都在“拉闸限电”，但限电限出了“柴油荒”：市场有需求，企业有订单，你限电，我用柴油发电节能指标被偷梁换柱，数字把戏又再次上演。,6,柴油发一度电的成本要一块多，比煤高得多，少用了煤却用了更多的柴油，执行走样换来多输结局： 难得到国际认可（中国对世界的节能承诺） 严重影响企业生产经营 舆论层面上民怨沸腾，政府形象受损 肥了石油巨头 影响到物价的稳定,7,为什么有很多看似合理或伟大的公共政策失败？ 为什么很多时候，公众会觉得公共政策似乎是花架子，没有实实在在地发挥作用？

3、公共政策执行质量的高低,8,1、政策执行概念 政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。,一、政策执行的概念及意义,9,行政机构是政策执行的主导力量（行政 过程）； 是执行主体与目标群体的互动过程； 是执行主体在众多因素影响制约下，充 分发挥能动作用的组织运作过程。,10,政策执行未受到重视的原因？,政策执行是简单的对命令执行的过程 不存在高深的学问 强调决策者的权威，忽视执行中的问题和责任 执行研究受到诸多

4、限制，具有复杂性和艰巨性，难以界定相关群体 执行研究费时费力,Van Meter,11,政策执行的重要性,艾利斯,实现政策目标：政策方案10%； 政策的有效执行90%,12,2、政策执行研究的兴起 1973年普雷斯曼和维达夫斯基（T.L. Pressman and A. Wildavsky）对美国联邦政府计划在奥克兰市投资2300万美元创造3000个就业机会的政策项目“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告执行一书的出版作为标志。,13,从理论上看：在美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的

5、研究，这制约着政策分析学科的发展，必须加以纠正。,原因？,14,从政策实践上看：60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。 正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成政策科学研究的一个焦点话题。,原因？,15,3、政策执行的作用（P186） （1）是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键这一； （2）是检验方案完善程度的实际手段； （3）是政策评估与修订终结的现实依据； （4）将不断丰富政策经验。,16,二、政策执行的理论研究模型,1过程模式 史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行

6、因素及其过程模型的学者。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因素。,17,政 策 制 定 过 程,执行机构,调适对象,理想化的政策,环 境 因 素,政策,紧张,处理,建制,反馈,史密斯的政策执行过程模式,执行,18,2. 互动模式（互适模式） 这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M.Mclaughlin），他认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。,19,政策执行相互调适模式,政策,政策执行者,受影响者,相互调适部分,环境因素,调适策略,

7、反馈,20,3博弈模式 这一模式是以 “博弈”的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。 美国公共政策学者尤金巴达克是用“博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。巴达克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择，是一个互动博弈过程。,21,政府的“斗鸡博弈”：拆迁之“八荣八耻”,22,4组织理论模式 （P189） 强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的； 政策执行是有组织的活动系

8、统，组织问题是关键问题；要研究政策执行，必须研究政策执行组织；,23,组织模式：科层制 1910年，美军部队在一次传递命令中情况是这样的： 营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷慧星将可能在这一地区看到，这种慧星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果下雨的话，就在礼堂集合，我将为他们放映一部有关慧星的影片。 值班军官对连长：根据营长命令，明晚8点哈雷慧星将在操场上空出现。如果下雨的话，就让士兵穿着野战服前往礼堂，这个罕见的现象将在那里出现。,24,连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷慧星将身穿野战服在礼堂中出现。如果操场上下雨

9、的话，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次。 排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷慧星在礼堂中出现，这是每隔76年才会有的事。如果下雨的话，营长将命令哈雷慧星穿上野战服到操场上去。 班长对士兵：明晚8点下雨的时候，著名的76岁的哈雷将军将在营长的陪同下身穿野战服开着那辆“慧星”牌汽车经过操场前往礼堂。,25,5.系统模式 这是米德（D.S.Van Meter）和霍恩 （C.E.Van Horn）提出的模型。米德和霍恩 提供了一个系统模型说明执行过程中影响到 政策产生的几个相关因素：（）政策目标 与标准；（）政策资源；（）组织间的 沟通与强化行动；（）执行机构的特性； （）经济与

10、政治环境；（）执行人员的 意向。,26,Step 1,Step 2,Step 5,Step 4,Step 3,Step 7,Step 6,政策 宣传,政策 分解,物质 准备,组织 准备,政策 实验,全面 实施,协调 监控,政策 效果,要点：统一思想,要点：制定计划,要点：财力物力,要点：机构、人员、制度,要点：验证、反馈,要点：严格执行,要点：贯穿全程,三、 政策执行的过程与手段,27,（一）政策执行过程的环节 1政策宣传 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识

11、的一个有效手段。,28,2政策分解 政策分解就是通常所说的制定计划。要使政策执行顺利进行，就必须在政策基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 客观性原则 适应性原则 全面性原则 一致性原则,29,3物质准备 物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。,30,4组织准备 组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。 确定政策执行机构 配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员 制定必要的管理法规制度 目标责任制 检查监督制度 奖励惩罚制度,

12、31,5政策实验 政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤： 选择实验对象 设计实验方案 总结实验结果,32,6全面实施 政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。,33,7协调与监控 政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程

13、的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。,34,政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。,（二）政策执行的手段,35,1行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。,36,2法律手段 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还

14、具有稳定性和规范性的特点。,37,3经济手段 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。 经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。,38,4思想诱导手段 思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，

15、奖功罚过等。,39,【新闻】 云南师宗矿难:领导伪装带班下井逃生,2011年11月10日，云南曲靖师宗县私庄煤矿发生矿难，截至14日上午，矿难已致34人死亡。多名目击者和当班矿工表示，当天的私庄煤矿值班领导齐谷明并未按规定带班下井。事发时，他正在矿上睡觉，事发后才匆忙下井，并伪装井下逃生的假象。,40,【案例】 “领导与矿工同时下井”遭遇执行难,41,国务院:煤矿领导要轮流带班和工人同时下井,2010年7月7日，国务院召开常务会议，要求严格企业安全管理，“企业领导要轮流现场带班，煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。” 这一规定的提出，立即受到社会的高度关注，认为煤矿领导与矿工同

16、时下井、升井，必将有效遏制煤矿事故的高发势头。此前，2005年10月，国家有关部门就明确要求煤矿企业，“确保每个班次至少有1名负责人或生产经营管理人员在现场带班作业，与工人同下同上。” 8月25日，国家安监总局又公布金属非金属地下矿山企业领导下井带班暂行规定（以下简称带班暂行规定），并公开征求意见。该规定指出，矿山企业井下作业人员有权在无矿领导下井带班时，逐级汇报后拒绝下井。,42,四、政策执行的影响因素,（一）政策本身对政策执行的影响 （二）政策资源对政策执行的影响 （三）政策对象对政策执行的影响 （四）政策执行主体对政策执行的影响 （五）政策环境对政策执行的影响,43,（一）政策执行的影响

17、因素：政策本身,政策的合理性：政策是否针对了客观的现实问题，政策规定的各项内容是否反映了客观存在着的现实情况，政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律，政策的执行是否具有现实可能性。 政策的具体性：一项政策能否顺利推行，从操作和技术上来说，它必须是具体明确的，即包括政策方案和目标的明确表达，也包括政策措施和行动步骤的明确规定。 政策的稳定性：政策的稳定性是指政策一经制定就要保持相对稳定的一段时间，不能随意变动。,44,案例：红头文件大行其道,09年3月4日，由县长任组长的湖北公安县卷烟市场整顿工作领导小组出台“抽烟红头文件”，规定各单位公务烟使用数量，其中规定全乡各单位的年抽本地烟任务为

18、400条，几所学校的任务为140条。如按每条烟170元的标准计算，全县单位一年要抽掉近400万元，才能完成任务。未完成用烟计划的单位，由财政部门直接折价扣减该单位公用经费。且文件规定：只允许消费本地烟草，禁止消费外地烟草。5月4日，在舆论压力和上级政府干预下，公安县政府发文废止了这份文件。,45,09年1月14日，山东潍坊寒亭区政府下发关于促进房地产业加快发展的意见(寒政发【2009】3号)的红头文件，要求全区副科级及以上现职干部，每人至少销售一套住房，完不成的，按比例从所在单位已认定的全年招商引资额中扣减。,46,湖北汉川市政府办公室年发出了一纸“红头文件”，为酒促销，要求以后全市的公务招待

19、都用小糊涂仙（神）系列酒。该市一名乡镇干部算了笔账，要完成市政府办公室下达的两万多元“喝酒任务”，一年下来，除去法定休息日，镇政府平均每天要喝瓶酒。这个“红头文件”还规定完成任务的单位按奖励，未完成的则将遭通报批评。此文件后来被宣布废止,47,（二）政策执行的影响因素：政策资源,政策资源：政策执行所需的主客观条件、政府资源和社会资源 主要是政府资源：行政经费、信息和技术资源、执行人员和执行机构、执行权威、廉洁高效的行政体制 案例：钓鱼执法,48,（三）政策执行的影响因素：政策对象,政策能否达到目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，而是在很大程度上取决于政策接受

20、者的态度。,49,周如意元年（692年），当政的武则天因为信佛，所以下令禁屠，以示天下好生之德。 御史大夫娄师德去外地视察，吃饭的时候侍者端上来一盘羊肉，娄师德“正色”追问：“圣上严令禁屠，为什么还有羊肉？”侍者回答说：“是狼咬死的。”娄师德心知肚明，笑着说：“狼知道京官来了就去咬死羊，真懂事”。又端上来一盘鱼，娄师德照例要质问，侍者又答道：“是狼咬死的。”娄大怒：“你这蠢货！狼不会游泳，不能下河咬死鱼。为什么不说是水獭咬死的？”,50,（四）政策执行的影响因素：执行主体,任何一项政策的实施都必须依赖于一定的机构和人员来承担，没有健全的组织机构和较高素质的执行人员，要有效地执行政策方案，实现政

21、策目标是不可能的。 执行机构对政策实施的影响主要表现为两个方面：从静态方面来看取决于组织结构是否合理；从动态方面来看取决于执行人员是否得力。,51,“既是计划生育，当然要有指标，不能想生就生，一些人便在这指标上做起文章。不是想多生吗？那就拿钱来，只要交上几千块钱，指标有的是。更为可笑的是，有的人不想生，计划生育干部就跟在人家屁股后面央求人家再生一个。这样做的结果，不仅计划生育搞不成，反而越生越多。某乡规定养猪要交费，不养？那就按人头交，有几口人，就算养了几头猪。这里，人头与猪头已辨不清。” 中国工商报 2000.11.30,52,政治的安定与否是影响政策执行的重要因素。 政治文化也是影响政策执

22、行的重要因素。 舆论导向对政策的执行也有很大的影响。,（五）政策执行的影响因素：政策环境,53,“柴油荒” 背后的故事节能减排地方执行走样原因分析,政策特性：政策整体规划存在不足，没有覆盖用电量之外的其他能耗指标，加上节能数字指标是层层向下分解，地方再把数据层层上报的模式，最终导致一些地方政府在大限前临时抱佛脚，强行断电； 执行机构：地方政府没有节能减排的动力，相比经济高速增长带来的好处，节能减排短期内不会带来实际利益； 政策环境：始自2008年末的经济危机，包括中央和很多地方，降能耗让位于救经济、保增长。,54,我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1至3名的位置。 1998年，

23、新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的措施，即对计划外生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。,又如：,55,考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育工作人员的工作热情，该政策还作出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。 这项政策实施两年多以后，县政府调查发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。许多人宁愿交纳

24、罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也再在所不惜。似乎很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合法合理的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。而一些基层干部为了多创收，也对此睁一只眼闭一只眼，甚至对此予以暗中鼓励。,56,（1）政策本身的因素：政策不具有合理性。如允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们不会积极制止这种行为。 （2）政策对象的影响：政策与人们实际利益的关系、政策与人们行为方式的关系会影响政策的执行，主要是体现在人们多子多福、养儿防老等方面。 （3）政策执行主体的影响：政策的有效

25、执行需要合格的执行人员：较高的政策水平、积极的意向和工作态度、合理的知识结构和较强的组织能力。但本案例中的政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作所为与原政策目标背道而驰。 （4）政策环境的影响：主要是人们多子多福、养儿防老等社会心理环境的影响。,57,（一）限塑令 简介： 2007年12月31日中华人民共和国国务院办公厅下发的国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知。这份被群众称为“限塑令”的通知明确规定：“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供

26、塑料购物袋”。,五、政策执行案例限塑令,58,1、禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋 2、实行塑料购物袋有偿使用制度 3、加强对限产限售限用塑料购物袋的监督检查 4、提高废塑料的回收利用水平 5、大力营造限产限售限用塑料购物袋的良好氛围 6、强化地方人民政府和国务院有关部门的责任,限塑令的具体内容：,59,（二）限塑令执行的效果 各地新闻标题： 1.广州“限塑”三周年 年轻人环保消费意识待提高 2.“限塑令”实施三周年 上海农贸市场执行情况不乐观 3.“限塑令”三年 东莞只开出11张罚单 4. “限塑令”执行在兰州不乐观 市民有意识无行动 5. “限塑令”实施3周年 福州市场超市依旧我行我“塑

27、”,60,限塑令政策本身 1.限塑令存在不合理地方 中国是一个人口超多的高耗能、高污染、粗放型的发展中国家。污染源并不是单来自塑料袋。部分政府人员却给塑料袋扣上了“污染罪魁祸首”的大帽子，以至于颁布“限塑令”，试图用限塑令减少污染，达到环保效果。同时，城市超市可行，而乡村不可行。限塑令全面覆盖的做法，显然没有考虑到乡镇的特殊性。,61,2.限塑令不够具体全面 “限塑令”实施缺乏有效的社会动员，其本质没有得到民众的真正理解，且推行“限塑令”寄希望于经济手段和技术工具，而忽略了社会文化的修复、塑造功能以及社会成员的广泛参与，看不到文化价值观对改善人们行为的影响，仅是限于技术层面的措施。,62,政策资源 1.财力资源不足 “限塑令”颁布后，必然要有一系列的配套措施需要国家财政进行拨款补贴。 1）加快环保塑料袋技术的革新与推广。 2）扶持现有塑料袋生产