浅谈国有破产企业职工安置的法律与政策74972

1、国有破产企业职工安置法律政策研究作者：戴小南出版日期：2009-4-23 14:50:59近年来，随着经济体制改革的进一步深化，国有企业的改制和破产进入了关键阶段，职工安置更加困难，这在破产法、大量部门规章和地方政策中都有规定。目前，法院在审理国有企业破产案件时，不仅要适用相关法律法规，还要遵循部门规章和地方政府的相关政策。在破产企业职工安置中，也存在法律与政策并行甚至矛盾的情况。如何处理好法律与政策的关系，已成为审理国有企业破产案件必须面对的首要问题。一、我国国有破产企业职工安置的法律和政策中国国有企业破产制度是随着经济体制改革的进程而逐步建立和完善的。国有企业的破产申请、资产处置和员工安置

2、自始至终都存在着诸多行政因素。在破产国有企业职工安置中，法律和政策对职工安置所使用的财产和实际安置的范围有不同的规定。在法律方面，1986年，中国颁布了适用于国有企业破产的通用法律规范中华人民共和国企业破产法（试行），明确规定“破产企业所欠工资和劳动保险费用”应优先清偿。2002年，最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定“劳动者解除劳动合同的补偿”和“劳动者集资”也被列为第一位；2006年颁布的中华人民共和国企业破产法(以下简称“新破产法”)明确列在第一还款顺序中，包括“破产人欠职工的工资、医疗、伤残津贴和养老费用，欠职工个人账户的基本养老保险和基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定

3、应向职工支付的赔偿金”。用于清算的破产财产，扣除优先受偿的债权。在政策方面，1994年以来，国务院先后出台了关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知(国发199459号)和关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知(国发199710号)等行政规范性文件。1996年，国家经贸委、中国人民银行还下发了关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知(国经贸企1996492号)对按这些标准破产的企业(我们一般称之为“政策性破产”)的职工安置给予了超出法律规范的特殊优惠待遇。很明显，土地使用权必须首先用于解决破产财产中用于安置的工人的安置问题。甚至抵押土地所有权的实现也可以用来支付工

4、人的安置费，工人的住房和幼儿园等其他社会资产被排除在破产财产之外。然而，实际结算的范围和标准也有所突破。新破产法自2007年6月1日起实施，仍留有政策性破产的余地，规定本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业破产的特殊事项，按照国务院的有关规定办理。法律与政策的交织困扰着国有企业破产案件的审判实践，使法律、法规和政策的适用更加困难。首先，法院在破产程序中的主导地位被严重削弱。在审判实践中，法院不仅要适用破产法律法规，还要遵守国务院、国务院各部门甚至地方政府的一些特殊规定。特别是员工安置只能基本遵循政策，这大大增加了破产案件审理的难度。第二，破产国有企业员工的实际安置困难。由于国有企业沉重的

5、历史负担，它们破产时一般都严重资不抵债。政策对清算范围的扩大和清算标准的提高，导致了一级分配额的无限扩大由于我国国有企业的特殊现状，在国有企业破产案件的审理中，法律和政策并存，在职工安置中又相互矛盾、相互依存，造成了省与省之间、省内不同城市之间的差异。1.破产国有企业职工安置的法律与政策存在明显矛盾。由于具有普遍的指导意义，破产法对职工安置的规定更具原则性，而政策则更注重实用性和针对性，往往突破法律规定。1986年颁布的中华人民共和国企业破产法（试行）号关于接受国有企业破产的规定规定：“债务人经其上级主管部门批准，可以申请破产。”申请破产时，债务人应当说明企业的亏损情况，并提交有关的会计报表、

6、债务清单和债权清单”。然而，一些地方政策对国有企业进入破产程序提出了更严格的条件。如2006年3月27日湖南省政府颁布的省属国有企业关闭破产审批程序号依法破产程序规定“企业国有产权持有人应向省国有企业改革办公室(省兼并破产办公室)申请破产.企业根据省国有企业改革办公室(省兼并破产办公室)的初审意见，对破产方案进行了修订，包括资产处置、债权债务、人员安置等内容。省国有企业改革办公室(省兼并破产办公室)根据申请报告、修订后的破产方案及相关主要附件材料进行审查后批准实施。”但是，陕西省规定，在全省国有企业政策性关闭破产中，如果职工安置不到位，社会保障措施不明确，政策执行不规范，就不允许他们进入破产程

7、序。对于国有破产企业资产的处置和分配，中华人民共和国企业破产法（试行）规定“已作为抵押物的财产不属于破产财产；对于破产宣告前设立的财产担保的债权，债权人有权优先受偿。破产财产优先清偿破产费用后，按以下顺序清偿：(1)破产企业所欠的工资和劳动保险费用；(二)破产企业所欠税款；(3)破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序清偿的，应当按比例分配。”中华人民共和国企业破产法，自2007年6月1日起实施，扩大了员工的债权，并将“破产人欠员工的工资、医疗、伤残津贴和养老费用，欠员工个人账户的基本养老保险和基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定的应付员工补偿金”列为第一顺序。 并将破产人除前款规定外所欠的社

8、会保险费用和所欠税款列示如下：1996年，国家经贸委、中国人民银行发布了关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知号文(国经贸企1996492号)，规定“在实施企业破产时，应当妥善安置破产企业职工，维护社会稳定。 企业以土地使用权作抵押的，转让收入应先用于破产企业职工的安置，剩余的抵押权人有权优先受偿；处置土地使用权所得不足以安置职工的，不足部分从处置无担保财产和其他抵押财产所得中依次分配。抵押权人不优先受偿，参与一般债权的清偿和分配。“这已经完全突破了民法的抵押优先原则。一些地方政府也出台了相关政策。例如，连云港市人民政府办公室于2001年5月28日发布了市属破产企业职工安置有关问题处理意见号

9、文件，规定“凡1984年12月以前参加工作的原固定职工，一律终止或终止劳动合同，实行自谋职业，一次性给予安置补助费，并将其档案移交市劳动和社会保障机构保管。”根据破产前一年全市企业职工月平均工资标准，每满一年工作年限支付一个月的安置费，最多不超过36个月。距法定退休年龄不满5年的职工，按照距法定退休年龄的月数，按照城镇失业人员基本生活费标准，划出生活费，可一次性支付给职工本人。破产企业职工安置费主要从破产企业占用土地使用权行政划拨转让收益中支付。另一个例子是，佛山市国资委规定，国有破产企业退休人员的社会统筹金为每人18000元，并移交给主管部门进一步支付。河北省人民政府郑绩199565号关于积

10、极做好破产企业职工安置工作的通知规定：“鼓励破产企业职工自谋职业。对自谋职业的职工，可根据当地实际情况支付一次性安置费，不再保留职工身份。一次性安置费原则上按破产企业所在城市企业职工年平均工资收入的三倍支付。2.破产国有企业职工安置的法律政策基本一致。首先，在国有企业破产程序中，法律和政策优先安排员工。1986年破产法将职工债权列为第一顺序，2006年颁布的新破产法不仅扩大了第一顺序的范围，而且在一定程度上扩大了职工被安置到抵押财产的范围；然而，部门条例其次，在国有企业破产程序中，法律和政策在考虑社会稳定方面是一致的。法律的出台是为了在某一方面调整社会关系，最终目的是维护社会稳定；政策的出台还

11、旨在通过直接干预某些社会关系来维护社会稳定。国有企业破产法律政策是基于我国国有企业的特殊性和社会现实的需要，共同以维护社会稳定为己任。第三，在国有企业破产程序中，法规和政策是法律的必要补充。由于法律的普遍性和滞后性，现实中的紧迫问题无法通过法律得到有效解决，而相关的法规和政策却是及时灵活的，能够及时弥补法律的不足。目前，我国国有企业员工安置形势严峻，政策的作用不可替代。第三，在司法实践中必须正确处理法律与政策的关系卧龙区破产法院自1993年成立以来，运用法律和政策妥善处理国有企业破产中的职工安置问题。共审理国有企业破产案件46起，安置职工2万多人，为促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。例

12、如，在审理皇冠公司破产案时，在当时法律没有明确规定的情况下，我们运用相关政策，将员工的集资款列在第一位进行结算，有效解决了员工大规模上访的不稳定因素。2003年以后，在国有破产企业职工安置过程中，我们参照南阳市政府郑万(2003)8号文件计算了职工的补偿标准，既维护了职工的合法权益，又保证了审判的顺利进行，收到了良好的法律和社会效果。鉴于我国现阶段的实际情况，国有企业破产中的法律与政策并存将长期存在。如何正确处理两者的关系，做好国有破产企业职工安置工作，结合审判实践，笔者认为应把握好以下几点：第一，坚持以人为本。以人为本是科学发展观的核心。在国有企业破产案件的具体实践中实施，是为了保障职工安置

13、，切实维护职工的合法权益。在长期的计划经济时代，中国逐渐形成了低工资、高福利的体制。当员工进入国有企业，他们就成为了国家的人民，承担起了“铁饭碗”。虽然工资水平不高，但企业代表国家承担职工的养老、医疗、生育、住房等福利事务。一旦企业破产，员工的这些权利将得不到保障。尤其是我国目前的社会保障体系还不完善，破产企业的职工安置问题不能通过社会保障体系得到根本解决。因此，在国有企业破产程序中，必须妥善安排对职工的保护，本着以人为本、职工合法权益优先的原则，统筹规划法律政策的适用。第二，注重构建和谐。构建社会主义和谐社会是我们促进经济社会发展的重要目标，也是经济社会发展的重要保障。国有破产企业普遍具有负

14、担重、民怨深、矛盾多、资产负债率高、职工安置困难的特点，这已成为影响社会稳定的重要因素，成为法院和地方政府心中的痛。因此，在审理国有企业破产案件时，应以维护稳定、构建和谐为出发点和落脚点，优先安置职工，慎重对待法律与政策的矛盾，充分发挥法律与政策的一致性。第三，严格执法。这是法院审理国有企业破产案件必须严格遵守的基本原则，也是法院公正审理破产案件的生命线。在这一原则下，如果法律中有明确的规定，在安置职工时，必须严格遵守法律规定；法律没有明确规定、现实中无法避免的问题，可以根据实际情况，按照规定和政策执行。充分考虑国情、实际需要和办案的社会效果，坚持法律原则和政策灵活性的统一，在实践意义上，应当准确把握和解释法律原则的严格适用。第四，争取政策支持。法院审理国有企业破产案件，不仅是一个简单的法律程序，更需要政府部门在资产处置、财产分配、职工安置等方面的协