中国如何捍卫海上权益

1、中国如何捍卫海上权益南海每年流失2000万吨油气资源中国最先进的第六代3000米深水半潜式钻井平台进入南海中国如何走向海洋公布联合国海洋法公约本来是为了促进各国对海洋开发热情。但是，它迅即成为推动国家划分海洋势力范围的催化剂431个字，这是国民经济和社会发展十二五规划纲要（以下简称“十二五”规划纲要中第三篇、第十四章对推进海洋经济发展的表述。这也是中国第一次在五年规划中将海洋发展单独成章。它似乎是一篇宣言，宣告了中国将全面向海洋经济推进。刚刚过去的“十一五”，是“海洋事业实现跨越式发展的五年”，“海洋生产总值年均增速达到两位数。”两个月前卸任国家海洋局党组书记、局长的孙志辉对望东方周刊说。他于

2、2005年11月出任这一海洋事务行政主管部门的负责人。过去五年间，中国海洋经济年均增速达到13.5%，至2010年海洋生产总值达到3.8万亿元人民币。然而，这一数值还只占国内生产总值的9.7%。根据2008年国家海洋事业发展规划纲要的要求，2010年本应达到11%以上。未来5年中国人如何走向海洋？望东方周刊记者就此与多位中央、地方以及企业相关人士进行了对话。海洋局变身中国对于海洋事务的重视，首先体现在相关管理部门的变化上。在2008年的国务院机构改革中，国家海洋局并非最引人注目的部委。但是，正是在这次改革中，首次赋予国家海洋局加强海洋战略研究和对海洋事务综合协调两大职能，主要职责由过去的7条增

3、加到目前的11条，内设机构和领导职数均有增加。强调海洋战略研究，表达出中国全面实施海洋发展战略的意图。2008年2月，中国第一部海洋工作综合性规划国家海洋事业发展规划纲要面世。至2010年，国家海洋局组织开展的“海洋发展战略研究”取得突破性进展，其研究成果就是“十二五”规划建议稿的基础。同时，在此背景下，地方海洋管理机构在新一轮体制改革中都得到了加强。如福建等省的海洋管理部门升格为政府组成部门，天津市海洋局变为市政府直属机构。至2010年中，9个沿海省份中的7个都成立了海洋与渔业厅（局）的省级行政管理机构。2008年对中国海洋事务产生重大意义的还有：中国海监对我全部主张管辖海域实施定期维权巡航

4、执法。此后，中国海监船只在敏感地区巡航的信息不断见诸媒体。到2010年，中国提交了位于西南印度洋的硫化物矿区申请，此前在2009年，国家海洋局配合外交部，向联合国提交了“中华人民共和国关于确定二百海里以外大陆架外部界限的初步信息”，宣示了中国在东海等周边海域的海洋权利主张。作为国家海洋局建设的一个重点工作，目前中国海监已拥有着装人员超过8000人。在接受望东方周刊采访时，多位受访者都提出，海洋维权已经成为中国全面推进海洋事业的核心问题之一。在过去的三个五年规划中，由于污染及过度捕捞，中国海洋捕捞量已下降超过40%，质量也明显降低，近海渔业资源不容乐观。虽然大洋中心地区并不适合捕捞，但是深入南海

5、、东海等海域作业，已成为渔业增长的希望所在。同时，随着渤海油气资源开发的不断拓展，海洋能源对于中国的重要性已经显露无遗。可是，远洋、深海一直笼罩在国际海洋纠纷的阴影下。联合国海洋法公约的压力按照1994年生效的联合国海洋法公约规定，海域可分为内水、领海、毗连区、群岛水域、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域。而上述海域的界限或范围是以“领海基线”为起点确定的。联合国海洋法公约规定，沿海国可拥有12海里领海、200海里专属经济区和最多不超过350海里或2500米等深线外推100海里的大陆架。沿海国虽不拥有专属经济区和大陆架的主权，却享有对其自然资源的勘探、开发、养护和管理的排他性权利。也就是说

6、，只有征得该国同意，才可进入其专属经济区进行渔业捕捞。公布联合国海洋法公约本来是为了促进各国对海洋开发的热情。但是，它迅即成为推动国家划分海洋势力范围的催化剂。特别是联合国海洋法公约对相关条款的规定不够明确，引发了对海上军事测量等海上活动管辖权的争议，使全球沿海国的国防安全和区域稳定承受的压力大增。此外，对国家管辖范围外海域包括基因资源在内的生物资源、矿产资源以及南极主权之争，海上能源运输线的安全等问题，也使全球沿海国的海洋管辖能力遭遇新挑战。对于中国而言，目前在东海、南海地区均因此情况引发纠纷，争议焦点就是岛屿的归属和确认。而联合国海洋法公约生效至今已10年有余。另一方面，“十一五”及之前中

7、国虽然重点推动了多条陆上通道的建设，如东北俄罗斯、西南缅甸等，但是效果并不理想。海上通道仍是中国联通世界、特别是贸易往来的主要途径。无论从能源还是贸易的角度讲，在环中国岛链中建立稳定、安全的海洋通道，已成为当务之急。对于中国海洋权利的未来，目前最大的期望是首先出台海洋基本法。它是沿海国在联合国海洋法公约背景下，主张和明确各自权利的集中体现。例如日本在2007年就通过的海洋基本法规定，日本国土交通相可以划定“安全水域”，在未获许可的情况下，任何个人或船只进入该水域都属非法行为。草案中还规定，违反规定者将被处以1年以下有期徒刑或50万日元的罚款，或者一并处罚。这一法案被解读为，为日企在存在严重争议

8、的海域争夺各种资源提供法律支持。这样，日企随时都可以在日单方面主张的范围内获取渔业或油气资源，对抗邻国在专属经济区和大陆架问题上的主张。产经新闻更是明确分析说，该法案的真正目的是为了支持2006年初被授权对东海能源进行开发的帝国石油公司，借此来对抗中国在东海的能源开发项目。连续多年在全国两会上呼吁出台海洋基本法的孙志辉告诉本刊记者，目前这部法律已开始前期调研，最快年内可进入立法程序。同时，过去五年，中国海军建设引人瞩目。一名日本记者甚至因为发布了中国航空母舰正在建设的消息而获奖，无论这一消息是否属实。地方政府热情剧增根据本刊记者了解，“十二五”期间，除国家海洋事业发展总体战略、国家权益和通道安

9、全、海域海岛管理和生态环境保护、科技创新和海洋公益服务外，国家海洋局确定的另一个重点就是促进沿海地区经济社会率先发展的服务工作。孙志辉说，“十一五”期间最令人欣慰的就是沿海各省纷纷出台了海洋开发规划。这一观点与另一位国家海洋局原局长王曙光一致。目前，中国东部沿海地区拥有辽宁沿海经济带、河北曹妃甸工业区、天津滨海新区、山东半岛蓝色经济区、上海浦东新区、浙江海洋经济发展示范区、江苏沿海地区、福建海峡西岸经济区、广东海洋经济综合开发试验区、广西北部湾经济区和海南国际旅游岛等11个重大战略规划，几乎涵盖所有沿海地区。地方政府已成为中国海洋战略成败的重要一环。当然，当沿海地区的开发进入海洋时代后，其前景

10、仍需最高决策者进一步权衡。比如，为了应对国际金融危机、促进海洋经济发展，围填海成一时之选。五年中，全国通过围填海解决工业和城镇建设用地面积超过7万公顷，平均带动7万亿元投资，解决了3000多万人口就业。但是，多项研究表明，过度的围填海可能导致近海环境恶化，如滩涂减少、海水自净能力减弱等等。而海港的大范围建设，直接导致滨海渔业资源紧张加剧。在渤海地区，由于环渤海港口带的推进，出现过来自山东和辽宁的渔民在渤海中心区域以渔船对撞以争夺捕捞空间的情形。不过，在中国陆地资源日趋紧张的背景下，特别是资源矛盾已高度紧绷的东部沿海地区，除了向海洋获得新空间，似乎别无他选。海洋已经成为新的兴奋点。大海、蓝水，所

11、有中国人理应都为此感到兴奋。海洋主权不容威胁过去很长一段时间的竞争是依靠陆上，20世纪发生了两场世界大战，实际上是为了陆地。陆地资源在20世纪基本上已经划分完了。21世纪则主要是海洋问题。海洋权益的争夺回避不了要给后代留发展空间望东方周刊：你怎么看“十二五”规划对海洋工作的描述？王曙光：“十二五”规划纲要中专列一章来谈推进海洋经济发展，虽然题目侧重“海洋经济”，但我个人感觉里面的内容实际上说的是我国的海洋事业。因为其中不仅包含了经济资源开发，还有环境、管理、执法、权益维护等等。应该说，是我们国家海洋事业发展的一个纲领性文件。我感到，目前我国海洋经济已经进入一个新阶段。海洋开发有两个突出特点：一

12、是科技水平要求更高、科技含量更高，二是投入大。现在国家提出进一步推进海洋经济发展，我觉得是非常合适的。望东方周刊：也就是说，中国发展到今天已经有实力去开发海洋？王曙光：经过这么多年改革开放，国家的经济实力有了很大提升，海洋方面的科技水平也有很大提高。用技术进一步推进海洋经济的发展，可以使“十二五”期间海洋经济的发展有一个新面貌。这个速度比“十一五”期间还要快，对国家的贡献要更大。当然，现在的问题还是强调宏观控制，合理开发海洋资源，必须坚持开发与保护并重。因为海洋开发对环境的影响面积非常大，海洋海水有自己的运动规律，开发海洋一定要进行大面积的环境评估工作。望东方周刊：这恐怕是“十一五”乃至更早之

13、前，中国海洋开发的一个主要问题。王曙光：对。现在存在的另一个具体问题就是围填海。关于这个问题我曾经向温家宝总理专门反映过，他很重视。现在我们围填海的面积过大，前期论证工作不够深入，已经带来了一些问题，比如湿地的大量破坏。目前海洋资源还有一个问题，就是对海岸线资源的开发不够珍惜。海岸线是海洋最珍贵的资源，但现在的问题是，有些可以放海边也可以不放海边的项目放在了海边；可以少用海岸线的项目多用了海岸线。现在各地基本上把海岸线都做了规划，有的地方，甚至规划近年全部用掉海岸线，这是目前短浅的做法，必将对今后的发展造成严重影响。我历来反对这个做法。因为我们现在的水平还不是很高，不一定都是最好的项目。要给后

14、代留有一定发展空间。“十二五”规划纲要中着重提到了保护海岛、海岸带和海洋生态环境。哪一片海洋是我们国家的，海洋基本法都要标注出来望东方周刊：在“十二五”规划纲要中，首先提到的就是坚持陆海统筹，这有什么特殊意义？王曙光：今年，中央几次提出了坚持陆海统筹，胡锦涛总书记对此非常重视。海洋是承载着经济的某种载体，比如说港口建设，它的规模决定于陆地经济的发展。你建一个大港口，那陆地上是不是需要这样大量的运输项目？需要认真论证。类似情况很多。望东方周刊：按照目前的开发速度，中国海岸线很快就会耗尽吗？王曙光：反正比较好占的地方，三五年的时间基本上都占了。必须宏观上控制，而我国现在海洋管理还比较落后。望东方周

15、刊：在“十二五”规划纲要中，坚持陆海统筹之后提到的是“制定和实施海洋发展战略”。王曙光：海洋战略如果通俗地解释，就是我国海洋的基本方略，一些大问题的基本思路、概念应该都在其中。比如维护海洋权益，如何维护、维护到什么地步。再比如平衡开发和保护，现在开发和保护都在提，但往往开发是实，保护是虚。因此，对于保护问题今后在总体海洋发展战略中会具体提出来。望东方周刊：“十二五”规划纲要中也专门提到维护海洋权益。王曙光：维护海洋权益问题，主要在海洋基本法中会作规定。很多国家都有这个法，特别是我们周边国家都有。现在海洋行业法规有一些，但综合的法律没有。我国也应着手制订海洋基本法。在海洋基本法中，我们的基本态度

16、都要有。哪一片海洋是我们国家的，海洋基本法里都要标注出来。望东方周刊：现在有声音说，海洋基本法的公布可能会进一步激化海洋权益纠纷，因此出台的条件还不太成熟？王曙光：我认为，任何一件事情都不会全面成熟。这个东西如果现在不搞，就会在战略上造成被动。最近这几年，大家的海洋意识都提高了，通过沿海地方政府的规划，地方海洋管理机构强化，开发力度加大，海洋经济对国家经济的贡献增大了，这是值得欣慰的地方。但是，近海资源应该保留下来，近海油气资源不应与外国联合开发，西方国家都注意保留近海资源，这也是战略问题。“十二五”规划纲要提到发展海洋油气、运输、渔业等产业，其实还有很多，比如海洋矿产资源也很丰富。只是现在我

17、们对海洋的认知度很低，专家总体认为，认知度只有10%。望东方周刊：一提到海洋开发、特别是深海开发，就会说到我们的技术能力还很弱。王曙光：技术进步需要有个过程，但现在的技术有了很大提高。像在渤海开发石油，我们自己也可以做。全球海洋纠纷都在激化望东方周刊：在南海，我国与周边国家的海上主张有些纠纷？王曙光：这个情况原来也存在，现在表面化了。我们和周边国家之间、全球各国之间海洋权益的争夺都在表面化。自从联合国海洋法公约公布之后，各国都在为自己的领海、毗邻区、专属经济区找边界，都找对自己有利的法律，因此出现了很多冲突。原来没有这一套，12海里内属于自己，12海里外就是公海。现在增加了24海里毗邻区，还有

18、200海里专属经济区。如果再按照大陆架延伸，最多就可以达到350海里。你搞我也要搞，就会冲突，这些争议需要谈判解决。望东方周刊：“十二五”规划纲要中特别提到了“保障海上通道安全”。王曙光：这是一个大问题。我们应该从战略角度来考虑海上通道的问题。它与维护海洋权益相关。我国处于被岛链包围的状态，比如南海问题如果不能解决，对我们的海上通道将造成麻烦。要是通道不安全了，我们国家的经济就不能发展。现在中国外贸90%是通过海运。望东方周刊：有一种说法是，一旦因为海洋问题发生纠纷，将影响我们维护创造良好的国际环境，孰轻孰重？王曙光：我历来认为，在我们的海洋主权没有受到威胁的情况下都好谈，如果威胁到了我们的主权，一切不好谈。在主权上没有谈判的余地，如果我们应该得到的海洋权益得不到，今后国家将受到很大伤害。过去很长一段时间的竞争是依靠陆上，20世纪发