参与式公共服务的制度分析——以农民参与灌溉管理为例

1、参与式公共服务的制度分析以农民参与灌溉管理为例摹嚏2006/7参与式公共服务的制度分析以农民参与灌溉管理为例应若平摘要:参与式公共服务是一种新型的公共服务运行机制,它是一种以农民参与为基础,市场运行为中心和政府支持为保障的新型公共服务运行机制,它具有发挥竞争性的市场调节机制,计划性的政府干预机制以及自治性的农民有序参与机制的制度优势,可以实现农民参与,市场介入和政府引导之间的良性互动.关键词:参与式公共服务;参与灌溉管理;制度安排;制度优势中图分类号:F326.6文献标识码:A文章编号:1001490X(2006)707503作者:湖南农业大学人文社会科学学院副教授,管理学博士;湖南,长沙,4

2、10128建立我国农村公共服务新体系,让农民享受到最基本的公共服务是我国农村,农业和农民发展的客观要求,也是我国建设社会主义新农村的基本要求.目前我国农村公共服务滞后于农民的需求,迫切需要改革现行的农村公共服务运行机制,构建新型的农村公共服务的运行机制.学术界对我国农村公共服务改革问题给予了较多的关注,并出现了不少有一定影响的研究成果,这些农村公共服务改革的研究成果主要集中于农村公共服务供给问题的研究,较少涉及农民参与在农村公共服务变革中的作用问题.农民参与是农村公共服务变革的一个重要条件.许多国家公共服务变革的实践证明,公众参与是公共服务改革不可忽视的基本前提,也是决定公共服务改革是否成功的

3、关键因素.世界银行发展报告指出:发展中国家改善公共服务有突出的成功,也有惨痛的失败,主要的区别在于公众在决定他们所获得的服务的质量和数量方面的参与程度(世界银行,2004).因此,农村公共服务变革绝不是简单地由市场组织或农民合作组织替代政府履行公共服务的供给职能,关键在于如何发挥农民参与在农村公共服务变革中的积极作用,建立新型的公共服务运行机制.20世纪90年开始,在我国某些农业地方,水利灌溉工程进行了农民用水协会参与式灌溉管理的改革试点,并已经取得了一定的成效.参与式灌溉管理改革成功的经验说明:农村公共服务变革研究不能局限于公共服务供给制度的变革,必须关注农民如何参与农村公共服务管理的问题.

4、本文旨在突破以往农村公共服务变革研究过分集中于公共服务供给问题的局限性,以参与灌溉管理的改革为例,从制度运行和制度比较的角度,探讨参与式公共服务的制度安排与制度优势.从参与式公共服务视角研究我国农村公共服务变革问题,是农村公共服务变革研究的一个新思路,这一思路是与当前我国农村社会经济发展状况相联系的,农村社会经济发展使得农民自然而然地萌生出参与农村公共服务管理的需求,参与式公共服务问题是农村公共服务改革研究的重要内容.一参与灌溉管理:参与式公共服务的实例参与灌溉管理是国际上普遍推行的一种农业地方水利灌溉服务的运行机制,它主张在政府的指导,扶持,授权下把部分(对大中型灌区)甚至全部(对中小灌区)

5、灌排管理权力和责任移交给用水户进行管理,让用水户以主人的身份参与灌区规划,施工建设,运行维护等方面事务.参与灌溉管理是以建立用水户协会为前提,农民用水户协会是国际上在灌溉农业地区普遍推行的一种农民用水合作组织.湖南省铁山灌区工程始建于l977年,1983年南灌区投入运行,是湖南省第二大灌区.1995年以前,铁山灌区总干和分干渠以上工程由灌区管理单位专业管理,支渠及以下渠系工程由乡(镇)水行政部门管理.灌区管理单位同用水乡(镇)签订供用水协议,从乡(镇)收取水费.农民很少直接参与灌溉管理,对水费收缴使用情况,工程运行状况和维护计划缺乏了解.由于国家投入有限,水费标准低,水管单位自身经济困难,无力

6、对工程进行正常维修,导致水利工程日益老化损坏.加之作为用水主体的农民被排斥在管理之外,乡(镇)截留挪用水费严重,灌溉用水无序,渠系工程损坏严重,水利用系数低,水资源严重浪费.l995年,铁山灌区工程在世行贷款水利项目的推动下,开始了公司+协会+用水户末级渠系管理体制变革的试点.l995年铁山灌区成立了全国第一个农民用水户协会铁山灌区临湘长塘农民用水户协会,长塘支灌区的l693户农户全部申请人会,农民投票选举了用水户代表,民主产生了协会主席和执委会成员.在长塘用水户协会成功试点的基础上,铁山灌区不断总结经验,逐步在灌区推广并完善公司+协会+用水户参与式灌溉管理模式.通过10多年的发展,目前铁山灌

7、区已建立农民用水户协会27个,人会农户达3.7万户,人口14.2万人,管理灌溉面积156万亩,占灌溉面积的35.6%.农民通过自己参与管水,负责末级渠系的水量分配,水费收取和渠系维修等工作,有效地解决了以前铁山灌区渠系工程管理不善,上游大水漫灌,下游无水干旱,水资源浪费严重等问题.用水户参与灌溉管理实质上就是将灌溉管理的决策权,工程建设权,财产管理权或使用权交给用水户,从而把他们的主人翁精神和积极性,创造性充分调动起来.灌溉工程变成了用水户自己的工程,用水户的责任心增强了,把搞好灌溉管理当成自己的事,实现了灌溉工程自己的事情自己办自己的工程自己管的效果,理顺了筹集工程资金,收纳用水户水费,节约

8、水资源等的管理制度,初步形成建立良性发展的运行机制.在筹集工程资金方面,协会与用水户负责支渠及以下渠系的供水和工程管理与维护,协会管辖范围内工程的运行费用由用水户自己承担.由于用水户广泛,主动参与,并通过用水户的代表对协会工作的监督,使支渠及以下渠系工程建设在资金投入,工程质量等方面都有了保证,提高了建设,管理效率和工程效益.据统计,从1996年以来,铁山灌区在3504万元的投人中,协会,农民筹资(含农民投劳折资)占35.5%,达到1245万元,共修建支渠及以下渠系工程4.28万米,护砌3.86万米.在收纳用水户水费管理中,水费计收通过协会直接收费到户,推行水务公开,财务公开,用多少水,灌多少

9、田,交多少钱,都向农民张榜公布,接受检查,财务收支由协会代表大会审查,财务管理透明度提高,消除了水费收缴的中间环节,杜绝了搭车收费和水费截留挪用现象.由于用水户对协会资金的投向,管理,使用等运作环节具有民主决策权,确保了协会资金的合理使用,用水户交纳水费的自觉性明显提高.在水资源利用方面,由于过去灌区大部分渠系工程管理不善,用水混乱,水资源浪费严重.实行灌水到田,收费到户,水价公开,灌溉面积和实际用水量公开,协会帐目公开的二到户,三公开制度,用水户知道用多少水,交多少钱,节水意识明显提高.同时,用水户民主选举产生的协会执行机构对本协会管理范围内的水文和水资源状况了如指掌,对用水调度具有更实际的

10、权威性,使水资源得到合理调度,科学分配,有效使用.协会对灌区范围内原有山塘,堰坝等蓄水设施实行协调管理,提高复蓄能力,以兼顾蓄水设施条件差的区间,保证灌溉需要,减少或消除卡水,偷水,灌水过多,过少或弃水等现象,提高了水资源的利用率,缩短了灌水时间,节省了灌溉用工,降低了生产成本.参与灌溉管理通过互助合作,自我服务,民主管水,有效解决了长期以来灌区田问工程有人用,没人管,水费计收难,水资源浪费,工程设施破损严重等问题,改进了工程维护和田间灌排服务,减轻了农民不合理负担,促进了节约用水,使管理单位,经营者和农民的收益得到提高.同时,参与灌溉管理增强了农民民主管理意识,有力地推动了水利设施的充分发挥

11、,为基层灌溉管理单位减负增效开辟了新途径,促进了区域经济发展和社会进步.参与灌溉管理成为我国农业地方水利灌溉工程改革的基本模式.二参与式公共服务的制度安排参与是指在特定的社会状况下受益群体对资源的控制及对制度的影响.参与被广泛地理解为在影响人民生活状况的发展过程或发展计划项目中有关决策过程中的发展主体的积极的,全面的介入的一种发展方式.参与式农村公共服务是农民通过结成自愿,自治,自助和自主的组织,全面地参与农村公共服务的决策和生产过程.参与式农村公共服务以农民参与为公共服务的出发点,这意味着公共服务基本理念的转变,即从以政府为中心的基本理念转变为以农民为中心的公共服务理念,充分体现了现代社会公

12、共服务的基本价值取向.参与式公共服务是由政府(提供方),市场(生产方),农民(受益方)三方构成新型的公共服务运行机制.参与式农村公共服务重新界定了政府的公共服务职能,政府只是公共服务政策的提供者,而不是公共服务的生产者,政府承担公共服务规划,融资,组织,安排生产,管理,评估,监督的角色.政府必须把制定政策(掌舵)的角色同提供服务(划桨)的角色分开,政府在公共服务中的角色主要是政策制定,而不是直接提供公共服务.政府可以通过多种方式将社会公共服务供给安排给市场组织或社会组织来完成.参与式公共服务重新赋予农民参与公共服务的权利和责任,农民担任公共服务受益方和委托方的双重角色.参与式公共服务明晰了生产

13、方的权利和责任,农村公共服务生产方在提供方设置的规则下,具体负责承担公共服务的生产,输送任务,直接满足农民的需要,并接受公共服务提供方和受益方的双重监督.农民(受益方)参与是实现参与式公共服务的前提条件.传统公共服务中农民参与公共服务供给的权力和责任,他们只能被动地接受政府,市场所提供的公共服务.参与式公共服务重新赋予农民参与公共服务的权力和责任.保障农民的权利和责任,就需要农民参与公共服务的决策和生产过程.这样,农民(受益方),政府(提供方)和市场(生产方)之间才可能进行平等的对话与协商,也只有这样,农民才会有更多的选择权和话语权,政策制定方才会具有回应性和责任性,生产方之间有才会有充分竞争

14、性和有责任性.因此,农民参与在农村公共服务运行机制中起着决定性的作用.以参与灌溉为例,受益方一农民用水户协会根据农户对水资源的需求,对属地的水资源运行进行管理和维修养护,并且在灌溉服务中与生产方协同生产,以求取得更好的服务效果.农民用水户协会为具有法人地位的事业性社团组织,实行独立核算,自主经营.农民用水户协会以支渠渠系水文边界为划分依据成立,下设的农民用水户小组(或联组或分会)以斗,农渠水文边界划分成立.农民用水户协会负责支渠及其以下小型工程的运行管理,维修养护,续建配套,田间节水工程建设,水稻控水灌溉增产技术推广,核实本会(小组,联组,分会)各用水户灌溉面积并造册上报,申报用水计划,安排本

15、渠系灌溉调度,统计水量,结算水费,直接面向用水户计收水费.政府(提供方)引导是推动参与式公共服务的政策保障.传统公共服务中政府是公共服务的唯一主体,政府既是公共服务的提供方,又是公共服务的生产方,政府承担公共服务的政策制定和组织实施的双重角色.参与式公共服务重新界定了政府的公共服务职能,政府只是公共服务政策的提供方,而不是公共服务的生产方,政府承担公共服务规划,融资,组织,安排生产,管理,评估,监督的角色.以参与灌溉为例,提供方是负责水资源的规划,融资,安排生产,管理,监督的水库灌区管理局,它们主要承担对水资源规划,融资和管理监督的责任.提供方具有统管并协调枢纽,灌区及本工程其他独立经营单位的

16、职能.市场(生产方)介入是实施参与式公共服务的基本要求.传统公共服务既没有清楚界定生产者的权力和责任,也缺乏对公共服务生产方的权力和责任的监督机制.参与式公共服务明晰了生产方的权力和责任,农村公共服务生产方在提供者设置的规则下,具体负责承担公共服务的生产,输送任务,直接满足农民的需要,并接受公共服务提供方和受益方的双重监督.以参与灌溉为例,生产方是直接生产水资源的经营单位,它们按照提供方的要求将水资源服务按照数量和质量要求输送给农户.当然,水资源的收费价格往往不可能是完全的市场价,必须由政府加以限制.生产方是准公益型事业单位的灌区供水公司,供水公司负责总干渠和干渠的运行管理,维修,养护,水量分

17、配,水费计收以及本灌区更新改造和续建配套计划的实施,协调和指导本灌区用水户协会的工作.参与式公共服务是一种以农民参与为基础,市场运行为中心和政府支持为保障新型的公共服务运行机制,政府(提供方),市场(生产方),农民(受益方)在参与式公共服务运行机制中有不同的权利和责任,它们之间是相互合作和相互制约的合作关系.在水库灌区管理局和供水公司之间,供水公司按照灌区管理局的管理规定,负责总干渠和干渠的运行管理,维修,养护,水量分配,水费计收以及本灌区更新改造和续建配套计划的实施;在供水公司和农民用水户协会之间,供水公司和农民用水协会是经济上的契约关系,供水公司自主经营,独立核算,经济自立,计划用水,合同

18、供水,按方收费.农民用水协会根据用水合同用水,参与合同的制定,按照协会章程开展工作,并接受供水公司的协调和指导;在政府和农民用水户协会之间,农民用水协会代表农户向政府反映农民需求,争取政府制定合理的农业用水的价格政策,督促政府对水资源进行改造和筹资资金等.三参与式公共服务的制度优势参与式公共服务是一种新型的公共服务运行机制,其制度优势是充分发挥了竞争性的市场调节机制,计划性的政府干预机制以及自治性的农民有序参与机制的制度优势,实现了农民参与,市场介入和政府引导之间的良性互动.政府部门,农民合作组织和市场组织在公共服务运行机制中具有不同的优势,也存在一定的缺陷.政府部门的优势在于重大方向和政策的

19、规划与资金筹措,存在有效率不足的缺陷;市场组织的优势在于以最低的成本和最佳的资本投资收益来生产各类物品,存在无序竞争导致的资源浪费;农民合作组织的优势在于避免搭便车,规避责任等机会主义行为,存在效率不高和资金不足的问题.公共服务改革的关键是如何发挥政府部门,农民合作组织和市场组织的优势和作用,克服单一供给制度的缺陷和不足.在参与式灌溉管理运行机制中,政府部门的优势在于对水资源的规划和资金的筹资,并对水资源的供给进行管理和监督;供水公司的优势在于以最低的成本和最佳的资本投资收益来提供水资源;农民用水户协会的优势在于共同参与制定充分利用水资源的规则,并协助生产方协同生产,以避免因机会主义行为而产生

20、的内生交易费用.因此,参与式灌溉管理发挥了不同公共服务供给制度的优势,它既拥有政府行政管理的权威,又利用了于市场经济的价格机制,还引入了农民合作组织的自治管理机制.它既可利用市场供给克服政府直接供给的低效率,又可利用政府规划与决策安排避免因市场供给而导致的资源浪费.还可以利用农民合作组织避免因机会主义行为而产生的内生交易费用.在实行用水户参与灌溉管理以前,国家承担灌溉服务的工程资金和运行管理费用,但由于国家水利建设资金投向的转变,这种农业灌溉服务面临着灌溉面积逐渐扩大,庞大的灌溉工程体系逐年老化,工程维护费用严重短缺,管理难度显着增加等一系列问题.又如,在推行用水户参与式灌溉管理后,政府的责任

21、是水资源的规划和资金的筹资,而不是直接参与水资源的提供和管理,政府将灌溉服务提供和管理的具体职能交给供水公司和农民用水户协会来完成.参与式灌溉管理发挥了协会在避免了搭便车的机会主义行为方面的优势.用水户参与式灌溉管理后,协会依章办事,受到用水户的信任,有效地协调了农户之间的用水矛盾,减少了用水纠纷.铁山灌区井塘用水者协会的均安支渠是一条直灌渠,受益范围内的两个村常因分水发生纠纷,连管水员也曾被打,造成上游漫灌,下游无水,灌溉秩序无法保证.推行用水户参与式灌溉管理后,通过制定各项规章制度,并召开用水户代表大会广泛宣传,耐心协调,最终实现了一把锄头管水,减少了用水纠纷.由于参与式灌溉管理落实了用水户的自主权,充分发挥了用水户的积极作用,从而克服了农村水利灌溉服务中用水户的集体行动困境,达到了提高农村水利灌溉设施效益,减轻用水户负担等目的.参与式公共服务是一种新型的公共服务运行机制,它利用市场供给机制克服政府直接供给的低效率,又可利用政府规划与决策避免因市场机制供给而导致的资源浪费,还可以利用农