西方行政学说史3正统时期.ppt

1、正统时期的西方行政学说,韦伯、怀特、古利克、厄威克、福莱特的行政学说,正统时期的西方行政学说,韦伯的官僚制理论 怀特的理论行政学思想 古利克的一体化行政思想 厄威克的系统化行政管理原则 福莱特的动态行政管理原则,第一节 韦伯的官僚制理论,生 平,马克斯韦伯是同泰勒和法约尔同一历史时期并且对西方古典管理理论的确立作出杰出贡献的德国著名社会学家和哲学家。,韦伯生平,1864年，出生在德国爱尔福特，后不久迁居柏林。 1882年，入海德堡大学攻读经济学和法律，以后又就读于柏林大学和哥廷根大学。在此期间还曾入军队服役，从而使他对德国军队的管理制度有较多的了解，对他以后从事组织理论的研究多有裨益。 189

2、1年，以中世纪贸易公司史论的论文获得博士学位。 1892年1920年，先后在柏林大学、弗莱宝大学、海德堡大学、维也纳大学和慕尼黑大学执教，讲授过法律、政治经济学、社会学等教程；同时，还曾创办社会科学与社会政治文献杂志。,韦伯生平,韦伯的研究兴趣十分广泛，涉及社会学、政治学、经济学、历史、宗教等许多领域。他的学术成就十分耀眼，以至于包括社会学、经济学和哲学在内的众多学科纷纷与其认同。 韦伯的主要著作： 新教伦理与资本主义精神 一般经济史 社会和经济组织理论 社会学论文集,韦伯生平,马克斯韦伯,韦伯生平,马克斯韦伯,韦伯生平,马克斯韦伯,韦伯的官僚制理论,从19世纪末到20世纪初，德国作为后起的资

3、本主义国家，很快完成了工业革命的过程，资本主义经济得到了迅猛的发展。,以家庭产业为特征的家族企业开始向现代的资本主义企业形态转化，各种垄断组织相继出现。 到第一次世界大战前，垄断组织已遍及采煤、冶金、电气、化学等各个主要工业部门，要求建立一套新的稳定而高效的，足以与之相适应的管理办法和组织体制。,作为社会学家的韦伯对此产生了浓厚的兴趣，并以渊博的学识和精深的理论素养，提出了一种所谓“理想的”行政管理体制。,任何社会组织都必须以某种形式的权威为其存在的基础。社会与其组成部分，更多的不是通过契约关系或者道德一致，而是通过权威的行使而被聚在一起，在那些和谐与秩序占上风的地方，权威的运用从未彻底消失过

4、。,权威结构理论与组织类型分析,韦伯的行政组织理论,韦伯对权威和权力的区别：,韦伯的行政组织理论,韦伯以为，统治是一种合法的权威，或者说，统治者的权力都以正当的形式被他的服从者所接受，从而为社会公认，成为合法的。,权力：无视人们的反对，强使人们服从的能力； 权威：人们在接受命令时出于自愿。,1、神秘化的组织,韦伯的行政组织理论,这种组织行使权威是以对某个具有模范品德的英雄或具有某种天赋的人物的崇拜和热爱为依据的。对这种权威的服从是基于追随者对这种领袖人物的信仰，而不是基于某种强制力量。 领袖人物必须把自己装扮成救世主、预言家和英雄，借以使服从者信赖自己和追随自己，从而维持其统治的稳定。 领袖人

5、物也必须不断地以其奇迹之举和英雄行为来回报追随者。 一旦他丧失了信徒们的信仰，这种权力就会崩溃。 这种类型的权威不能作为稳固的政治统治的基础。,2、传统的组织,韦伯的行政组织理论,这种类型的组织，权威是以不可侵犯的古老传统和行使这种权威者的正统地位为依据的。对这种权威的服从是对拥有这种不可侵犯的正统地位的个人的服从。,3、合理化合法化组织,韦伯的行政组织理论,这种权威的基础是组织内部的各种规则。对这种权力的服从，实际上是对合法建立起来的客观秩序的服从。 这种类型的组织是以官僚组织的形式出现的。 行使权力的人官僚则只是法规的执行者，而不是法规的最终源泉。,综上，三种不同类型的组织都依不同的基础，

6、建立起对权威的服从关系：,韦伯的行政组织理论,权威类型 要求服从的基础 神秘化的 服从我，因为我能改变你们的生活 传统的 服从我，因为我们的人民一直这样做 合理化合法化的 服从我，因为我是你们法定的法官,只有合理化合法化的权威可以作为理想的行政管理体制的基础。,韦伯的官僚制理论,韦伯提出的理想的行政管理体制，即“官僚制”。,“理想”的行政管理体制,“官僚制”(bureaucracy)一词是由法文bureau与希腊文kratos复合而成。bureau原意指带有书写折叠板的家具，后衍义为书桌，进而指放书桌的办公室、官邸、办公场所，kratos具有管理、治理、统治的含义。 18世纪以来，bureau

7、cracy一词从原来的“办公室”逐渐引申为训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动的一种理性而高效的行政管理体制。韦伯正是在这种意义上使用该术语的，在其众多著作中，bureaucracy表示一种有效的组织管理体制和方式。,韦伯的行政组织理论,这里所谓“理想的”行政管理体制:,不是说它是在某种意义上的最好的或是符合人们某种需要的管理体制； 而只是指它代表了一种“纯粹的”、“在现实中没有例证的”的组织形态，借以与那些在现实中实际存在的具有各种各样特殊形态的组织相区别。,韦伯的行政组织理论,韦伯认为：,官僚体制是一种严密的、合理的、形同机器那样的社会组织； 它具有熟练的专业活动，明确的职责划分

8、，严格执行的规章制度，以及金字塔式的等级服从关系等特征，从而使其成为一种系统的管理技术体系。,韦伯的行政组织理论,韦伯指出，官僚体制即使从纯技术的角度观察，也比以往的其他管理体制具有明确的优越性： (1)准确性； (2)迅捷性； (3)明确性； (4)简单性； (5)连续性； (6)严肃性； (7)同一性； (8)严密的服从关系； (9)防止摩擦； (10)人力和物力的节约。 由于官僚体制具有上述优点，就可以保证它能够像一架机器那样灵活地运转。,韦伯的行政组织理论,官僚制是随着资本主义经济和社会化生产的发展而出现的。资本主义市场经济的发展要求精细的、不含糊地和不断地进行管理。而这种管理只能采取

9、官僚制。,在一个现代化国家里，实际的统治者必然的和不可避免的是官僚政治。资本主义社会化生产的发展，要求出现一种更严密的管理体制与之相适应，这就是官僚体制。 正是这种官僚体制的管理，真正显示出资本主义社会化生产的管理同家族制的或其他生产方式管理的区别。 这种官僚体制不仅适用于经济领域，而且适用于社会生活的各个领域。 资本主义社会的发展过程也是官僚体制的发展和普及过程。,韦伯的行政组织理论,官僚制的基本特征：,1、建立明确的职能分工。,对组织的全部活动进行专业化的职能分工，并依据职能分工确定管理职位，详细规定各个职位的权力和责任范围。这些规定适用于所有处于管理职位的人。,韦伯的行政组织理论,2、建

10、立明确的等级制度。,组织的职位均按等级原则自上而下顺序排列，并共同服从于一个指挥决策中心，从而形成一个严密的行政管理的等级系列。 在这个等级系列中，每个成员都要为自己的决定和行动对上级负责，同时受上级的控制和监督； 为了使每个管理人员都能完成其所承担的责任，必须给予相应的权力，使其有权对他的下级发号施令。这样，就能维持组织的稳定，并保证其强而有力。,韦伯的行政组织理论,3、建立有关职权和职责的法规和规章。,把组织各项业务的运行都纳入法规和规章之中，并要求组织内的每个成员都必须按照这些法规和规章从事职务活动，都必须受统一的法规和规章的约束。也就是说，要使组织一切人员的职务行为规范化。,韦伯的行政

11、组织理论,4、业务的处理和传递均以书面文件为准，坚持行政管理档案系统原则。,现代官僚组织的主体是由行政人员、物资机构和档案机构三部分构成，其中广泛、严密的档案机构则在一定意义上已成为官僚制的重要标志。 在组织化的官僚体制中，行政职务的执行都以正式的文件或案卷档案保存着原始的文件和草案为基础，一切行政命令、决议和规章都必须运用书面的形式加以表述，行政组织内部之间的沟通与合作也必须通过正式的文件进行。正式的和成文的文件用毕，档案系统就对此进行必要的保存与管理，成为日后决策的基础。 现代官僚组织都拥有极其详细和广泛的档案系统，这个特征使官僚组织能够独立于个人之外，档案系统是组织不可缺少的存储器。,韦

12、伯的行政组织理论,5、组织内的所有职务均由受过专门训练的专业人员担任，对它们的选拔和提升也均以其技术能力为依据。,由于组织内部的所有职务都是按职能分工的原则确定的，因而要求占据每项职位的人员都必须具有相应的技术能力。 因此，必须通过公开的考试来选择和录用人员，以是否具有必要的技术能力作为选择和录用人员的客观标准。,韦伯的行政组织理论,6、一切职业的管理人员都是根据一定的标准聘用的，组织发给他们固定的薪金，保障他们应得的权益，同时，也拥有随时解雇它们的权力。管理人员的升迁和报酬都有明文规定，以工作业绩和工作年限为标准。,韦伯的行政组织理论,7、管理人员必须完全同生产资料或管理资料的所有权相分离。

13、,与管理当局有关的官员、雇员或工人本身并不拥有个人的生产资料和管理资料。这些资料是由别人以实物或金钱形式提供给他们用的，而官员则要负责对其使用做记载。在机关的领域内控制的组织所有的财产，同官员私人应用的个人财产也要完全分开。官员行使职能的“官署”所在地同官员的居住所在地也要完全分开。,韦伯的行政组织理论,8、组织管理的非人格化,组织的每个成员必须排除个人感情的干扰，以超脱和冷静的态度处事，从而保证组织内的人与人之间都是一种非人格化的关系，或者说，保证组织内的人与人之间都只是职务关系，而不是个人之间的私人关系。,韦伯的行政组织理论,韦伯认为：由于理想的行政管理体制具有上述特征或优点，就使它能够适

14、应一切现代的大规模社会组织的需要。 实际经验也表明，这种理想的行政管理体制能够获得最大程度的效率，能够保证对人实行最合理的控制，能够实现最优的精确性、稳定性、纪律性和可靠性。,官僚制的矛盾与局限,一方面，韦伯认为官僚制对于人类的未来而言就是一只“铁笼”， 另一方面，韦伯又义无反顾地指出：“正如自从中世纪以来，所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样明确无误的尺度”。 用韦伯的范畴和理论，即形式合理性与实质合理性的矛盾。,1、理论上：韦伯官僚制设计中的合理性悖论,形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加

15、以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性。 实质合理性，则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。实质合理性极力强调行动的社会关注，忽视行动效率，是一种主观合理性。 形式合理性是工具目的的，实质合理性则是伦理道德理想的。,实质合理性是传统社会秩序的本质特征。 形式的合理性与实质的非理性是现代社会的本质特征。 在现代社会，传统的一切神圣价值消失殆尽，代之而起的是形式合理性的功利主义、技术主义、实证主义，把功能、效率突显到极致。为了追

16、求效率，人们日益将属于实质合理性的价值、信仰、理想弃置脑后。作为社会主体的个人，也完全物化了，在庞然大物般的官僚机器面前束乎无策，现代人陷入一种尴尬的境地。 韦伯一方面批判现代文明的反文化、反人道特征，另一方面又强调作为现代人的命运即现代文明注定是不可避免的，这就是现代性的悖论。,其一，效率悖论 （1）官僚制的非人格化祛除了各种“人为因素”，意味着使人际关系转变为物的关系，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率。 （2）官僚制根据规则行事，极易导致“目标替代”或者说“目标移位”现象。 （3）官僚组织的封闭性和理性经济人特性使官僚机构成为某种利益群体，通常会追求预算规模和公共权力的不断

17、扩大来追求自身效用的最大化，其行为常常偏离公共效用最大化方向。,2、实践中：官僚制在实践中的悖论,（4）官僚体制是一种缺乏竞争效率的制度安排，报酬的取得是依据在等级金字塔中所处的层级，而与个人的劳动绩效关系不大甚至无关，这就使得官员缺乏内在的激励，形成论资排辈的不良现象，从而不利于服务质量的提高。 （5）官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力； （6）管理技术专门化和分工细密化，还导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张。,其二，民主悖论 官僚制强调集权主义，强调下级对上级在职务上的绝对服从，从而抑制了员工的积极性和创造性。而官僚制对官员队伍的专业化和专家治国的强调，更是

18、将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，从而在某种程度上剥夺了基层成员的民主参与权利，使行政失去其民主特质。,行政改革能否超越官僚制?,在西方国家，70年代以来的行政改革被称作为一项“重塑政府”或“政府再造”的工程。 官僚制在这场行政改革中是得到了根本性的扬弃，还是由于官僚制的一些缺陷在进一步的修缮中而使官僚制成为一种更加稳固的行政体制呢?,从组织结构上看，行政改革对官僚制的层级结构作了调整，扩大管理幅度、压缩层级，这是由于新的技术手段在政府中的应用，使信息交流和传递都更加方便，组织结构完全可以扁平化。这对于官僚制组织层级结构的设置来说，并不能称作是严格意义上的改革。,从管理方式上看，行政

19、改革提出了要突显行政人员的个性化和灵活性的要求，但并没有超越强制性协调的整体格局以权力为中轴的计划、组织、人事管理、指挥、协调、报告、控制。,企业家政府的提法在行政改革中更是一个很具有号召力的口号，并在某种程度上被渲染为官僚制体制的替代形式。 企业家精神不是竞争。,所以，西方国家近20多年以来的行政改革并不是一种真正意义的变革，并不是对官僚制的超越。它只不过是沿着官僚制的科学化技术化的思路强化官僚制的做法。,第二节 怀特的理论行政学思想,伦纳德D.怀特(Leonard DWhite，18911958)美国行政学家、历史学家、改革家，曾任美国文官委员会主席。 怀特在行政学说史上，有着巨大的贡献，

20、成为世界各国公认的理论行政学学科的奠定人。,生 平,怀特生平,怀特第一次运用科学的方法对行政学问题进行了系统的研究，总结出公共行政的一些基本规律，首次将行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系。,怀特在 1926年发表第一本公共行政学教材行政学导论(中译本名为行政学概论)，不少学者认为这一著作使公共行政学成为一个单独的研究领域。,怀特生平,怀特致力于研究已经产生的作为改革议事日程的组成部分的人事问题：招募、解雇、薪俸标准化、人员鉴定、提升和退休等。,在怀特影响下，1934年创建初级文官考试，作为建立正式的公共行政通才招聘的制度的一种工具。考试为以后全面地改进联邦服务机构的人力制

21、度铺平了道路。,怀特生平,怀特在美国著名的芝加哥大学任教多年，正是由于怀特的学术贡献，使得芝加哥大学的公共行政学研究在美国乃至世界行政学界享有了很高的声誉； 作为一个公共行政学者，怀特的行政学思想十分丰富，其见解透辟、学养深厚，成就卓著、著述颇丰。,怀特生平,作为世界上第一本行政学教科书，行政学导论标志着行政科学的正式诞生，使行政科学成为系统化理论化的知识体系，成为政治学的一个重要的分支学科。 随后，1927年美国普林斯顿大学教授威洛比著行政学原理，1930年美国加州大学教授费富纳著行政学，被誉为是美国行政学的“三足鼎立”。,怀特生平,怀特在行政学导论中提倡的基本假设：公共行政不是基于法律或法

22、院制度而是基于管理。 怀特认为，政治科学也是公共行政的基础。 在下述著名行政史著作中体现了他的这一信念： 联邦主义者(1948年) 杰斐逊的信徒(1951年) 杰克逊的信徒(1954年) 共和党时代(1958年) 公共行政学：管理、政治和法律的途径 ：（美）罗森布鲁姆 2002,怀特的行政学理论体系,一、行政学的学科性质 二、行政环境思想 三、行政组织思想 四、行政协调思想 五、人事行政思想 六、行政监督思想 七、行政法规和伦理思想,一、行政学的学科性质,1、行政的定义和性质,“本书至少基于以下四种假设： 第一，行政是一个单独的过程，无论是从哪一级行政的角度来观察，其基本特性是大致相同的。因此

23、，无须对市行政、州行政、联邦行政本身分别加以研究。 第二，行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。因此，研究的材料应更多地来自美国管理协会，而不是各级法院的判决。 第三，目前，行政大体上还只是一门艺术，但其转变为一门科学的趋势日益具有重要意义。 第四，行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。”,“公共行政是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理。”,2、行政的目的,“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。” “良好的行政千方百计追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证工人们的福利”。,公共行政

24、管理的目标或目的：,第一，管理人员运用物质材料完成国家建设的任务； 第二，使行政人员在权限范围内最有效地利用一切财源； 第三，以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划； 第四，行政法的目的在于保障人权，而行政的目的则在于政务的有效推行和管理； 第五，在增加行政权的同时增加保障，以防止行政权的滥用。,3、行政学的研究对象和范围。,行政学的研究对象和范围就是对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”。 “行政中的各种基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等”，均属于行政学研究的范围。,三、行政组织思想,1、行政组织

25、体制问题,自治型,官僚型,多数的行政官员均系民选，有任期限制，体现民治，行政官员向民众负责。,行政官员由其上级领导委任，行政官员对其上级领导负责，他们只要遵守其行为规范便可以保住自己的地位并且可以长期任职。,（1）,中央集权型,地方分权型,凡国家和地方的重大政务均由中央决定，中央政府及各部门严密监督各地方行政机关的活动，地方政府惟中央政府之命是从；,地方政府对地方的行政事务有决定权，地方政府权责明确，在正常运行的情况下，中央政府不干涉地方行政事务。,（2）,独立制型,权力汇一制型,将每种服务机关视为一种独立单位，而与其他服务机关之间保持极少或毫无直接关系。在这种制度下，权力之统系自各种实施服务

26、机关，直接上附于执行总部或立法机关，受其指导及监督；,将各种服务分集于各部门之中，部门的工作统属于同一范围，相互之间必须保持密切工作关系，在各个部门之上均有其行政首长领导并负责监督其工作是否协调，以便为实现组织目标而共同努力，各部门直接属于上级部门管理，上级部门汇至行政总枢或立法机关。,（3）,2、优良行政组织的标准,行政组织获得最优秀人才； 组织人员应有一致的责任及适当的权力； 将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自权定及任务，以职责划分为原则，确定指标； 设置协调机构，专事综合协调； 对组织的管理效率进行合理精确的测量。,四、行政协调思想,1、精简机构，减少协调量和难度。 2、设置行政协

27、调机关。 3、通过精密协调，获得较优协调结果。 4、协调中行政首长的裁定就是最后的决定。 5、实行协调的原则：对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部。,五、人事行政思想,怀特的人事行政思想较为丰富。 “怀特使人事行政成为这个领域（指公共行政引者注）的中心，虽然后来的教科书对预算事务给予了同等重视”。 J.C帕拉洛 R.C昌德勒,怀特的人事行政研究涉及到人事行政管理中有关考试录用、职位分类、分级与工资、晋升、惩戒与罢免以及退休等各个环节。,人事行政有两大支柱：一是选拔人才，一是职位分类。 1、考试录用。,人才选拔的方式：必须设置独立的考试机构。 人才选拔的方法：可以采用笔试和口试

28、的方法，也可以采用操作试验、工作试验和心理试验的方法。 考试应根据行政工作的需要而定，应当标准化。,2、职位分类。,职位分类是其他人事管理各环节的基础。 职位分类，亦称职务分级，是对国家机关所有职位，按其工作性质、繁简难易程度、责任轻重及所需资格条件，横向划分为若干职组、职系，纵向划分为若干职等、职级，形成一整套机关职位分类体系。,职位分类对于实行工资管理具有重要意义：,一是工资的多少应该根据所完成的工作加以确定； 二是实行同工同酬，同一等级的行政人员享受同一等级的报酬； 三是必须按照现代标准改进工资政策，实行公平的报酬； 四是确定生活消费的公平报酬。,3、职务晋升,第一，晋升制度应建立在考核

29、和功绩基础上。 第二，应确保能干的人才得到提拔和重用。 第三，应该扩大晋升选才的范围。 第四，职务晋升的几个根据应综合地加以运用。,六、行政监督思想,怀特对行政监督的必要性、作用及分类等一般性问题进行了探讨，对立法监督和司法监督等具体问题作了比较详细的阐述。,1、行政监督的一般性问题,监督的作用： 一是政府效率； 二是维护公民利益，以防官吏侵犯个人自由； 三是社会福利。,2、立法监督问题,立法监督的主要职责： 确保立法与行政政策的协调； 确保政府支出适当； 确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率； 使立法机关完全了解行政情形，以便制定补救的立法。,立法监督的方法： 会计及支出上的监督。 款

30、额分配的监督。 行政政策的监督。 人员方面的监督。 调查监督。 诘问监督。,3、司法监督问题,司法监督的目的：对行政的过失进行补救，保障公民或公务员的权利。 国家行政管理活动必须受到司法机关的监督。,司法监督主要包括以下三个方面：,第一，对公务员的司法监督。 第二，对普通行政行为及特别行政行为的监督。 第三，对行政自由裁量权行使的监督。,七、行政法规和伦理思想,怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员的“官纪”行政官员的风纪问题的研究上。 行政官员的风纪关系着行政管理的成败。,1、官纪的性质及其重要性,“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。” 高尚的官纪能激

31、励行政人员的积极性，保持官界纯净，能培养行政人员的良好素质，能免除各种私利情事，从而使组织及其成员能够克服通常难以克制的障碍。,2、败坏官纪的因素,一是缺乏奖励； 二是惩罚无度； 三是不按照成绩与能力计酬； 四是没有正常的社交场所； 五是调资不及时； 六是抑制升迁机会。,3、官纪的基础。,端正官纪应从直接和间接两个方面进行。 间接途径：善于利用外界的环境影响，提供适当的工作条件，鼓励有益的社交活动等； 直接途径：对于工作成绩十分突出的行政领导或行政人员给予必要的物质奖励和精神奖励，倡导合作精神，激发想象力及忠诚感等。 在各种行政情况中，官纪发挥其成效的关键在于领导者的才能。,4、良好官纪的标志

32、。,良好官纪主要标志是良好的人际关系，领导关心下属和重视让下级民主参与有关的决策。,简 评,伦纳德D.怀特在威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔的基础上，开创性地提出了行政学的理论体系，提供了行政学研究这门新兴学科的概括性全貌，并终于完成了行政学研究系统化这样一个历史性任务。行政学正是在怀特手中才真正赢得了作为一门独立学科的地位。,行政学导论作为西方行政学发展史上的第一部系统性教科书，怀特通过自己的努力将行政实践的理论总结和各种政府管理研究成果熔于一炉，将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学研究的内容，意义是重大的。,怀特对自己工作的探

33、索性、暂时性有相当深入的认识，他没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以封闭，而是强调了这一点，即“吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论”。,怀特是美国公共行政的设计师之一，只有他的行政学导论才可与伍德罗威尔逊1887年的论文行政学研究和弗兰克.J.古德诺的著作政治与行政媲美。 以怀特为奠基人的行政科学的诞生，为国家行政管理从经验管理走向科学管理奠定了理论基础。行政科学的产生，受到了世界上许多国家政府的欢迎、支持和应用，行政管理科学的教学与研究蓬勃发展起来，并不断向深度和广度发展。,第三节 古利克的一体化行政思想,卢瑟古利克(Luther Halsey Gulick,1892-199

34、3)于1892年1月17日在日本的大阪出生。,生 平,1914年，古利克以优异的成绩取得政治学学士学位,从奥伯林大学毕业。他随即进入奥伯林的神学研究院。一年后，他成为哲学硕士。 1915年，古利克考取哥伦比亚大学的奖学金，作为一名博士生，主修政治学和公共法律。 1917年，古利克博士还没毕业，就到马萨诸塞州的财政和预算程序联合特别委员会出任秘书。在任期间的所见所闻为他的博士论文马萨诸塞州的预算的演变提供了不可多得的素材。,就读博士期间，古利克投笔从戎，以上尉衔在军队服役一年，任职于总参谋部的统计局。 退伍归来，出任纽约市政研究局属下的公务员培训学校校长，并兼任市政研究局理事会的干事。 20世纪

35、20年代，古利克取得哥伦比亚大学的博士学位，随即获任市政研究局局长。该局后来成为美国公共行政学院。 1931年，受聘在哥伦比亚大学,担任了长达11年之久的城市科学和行政学教授。 1933年，他出任社会科学研究理事会属下公务员人事咨询委员会主席。,1935年至1937年间，他被委任为总统行政管理委员会委员。 在这期间，他和厄威克合作编辑出版了享誉学界的行政科学论文集。该书是美国行政科学发展过程中的一个重要标志。 第二次世界大战爆发，古利克转赴筹划战事的中心首都华盛顿。他分别当过财政部和战争部长的顾问。他也在预算局工作过，负责在美洲各国事务办公室内筹组教育顾问委员会并担任主席。此外，他还是商业部人

36、口调查顾问委员会的委员。,战争时期，古利克已经着眼于战后的计划和重建。 他担任过国家资源计划委员会战后项目的协调员、国外救济与复兴行动办公室总部参谋，以及联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长。他也曾当了一年的白宫行政事务助理，介入战争赔偿的事务，并出使欧洲、俄罗斯、日本和菲律宾。他还曾出席了 1945年的波兹坦会议和1946年在巴黎召开的外长会议。 二战结束，古利克返回纽约的公共行政学院，重操旧业。,1950年至1953年间，还担任负责审查纽约政府的执行主任。 一年之后，他又被任命为纽约的第一任市府主管，在位两年。 1959年，他被委派到纽约市政府作业行动委员会任职。 1962年，古利克被选为公

37、共行政学院的董事会主席。 他也曾担任过纽约市宪章修订委员会委员，纽约市区域划分委员会的共同主席，市长专业、技术和管理人力委员会委员，模范城市宪章委员会主席，市长过渡委员会委员，全国娱乐和公园协会董事会成员等等。他还担任过许多外国和国际组织的顾问。,1982年，已届九十高龄的古利克深孚众望，被授予公共行政学院的退休名誉主席的称号。 一生所获得的奖励最为显著的有： 全国城市联盟颁发的杰出公民奖, 美国公共行政学会颁发的二十五周年表扬状暨德怀特瓦尔多奖, 国家行政学院颁发的杰出服务奖, 地区计划学会颁发的国家计划奖， 政府研究学会颁发的格鲁恩伯戈奖。,卢瑟哈尔西古利克,卢瑟哈尔西古利克,政府在社会中

38、的作用 行政部门在政府中的作用 科学与行政 行政组织理论 从原则到实际,古利克的行政思想,1、美国改革的适当策略问题 古利克认为，对行政体制的基本结构和运行过程进行大刀阔斧地实施改革，才是真正所需。 具体地说：各部职能要重新界定，分工要明确化，人员要专业化，活动要理性化，各个部分的结构和互相之间的关系也要一一规划清楚。 为了达到这个目的，就要考虑民选官员适量减少、行政部门适当加强，同时，政府部门的行事作风还要向私人企业看齐。,行政组织理论,政府部门和私人企业这两大管理系统尽管重点不一、目的各异，实际上两者都同属管理科学： 两者都要涉及到人员管理的问题，涉及到如何有计划二按部就班地作出决策。 都

39、需协调各部门的工作，给他们下达指示，还要求他们对工作好坏负起责任。 无论是政府的行政官员还是私人公司的管理阶层，都要为调动雇员的积极性想方设法，充分利用现有的人力、物力和时间，以取得最佳的效果。 都密切注视公众舆论，以在一个不断变化的环境下求得生存、求得发展。,2、行政改革的主导原则 (1)相关的工作应安排在同一单位。 (2)精简部门，多余重叠的机构或予以取消，或予以合并。 (3)各具体单位实现一元化领导，由有能力、懂技术、富经验、敢挑担的人掌舵。 (4)有责有权，权责相当。 (5)一把手要指定专人负责整个部门的工作鉴定。 (6)整个部门的每项职能都要指派专人具体负责。 (7)削减民选官员的人

40、数。 (8)各种理事会、委员会只有准立法、准司法的职能，不宜介入行政工作。 (9)整个部门的所有行政工作必须置于一元化的行政首长领导之下。 (10)行政首长必须有权任命、解雇和指挥属下部门主管。 (11)行政首长必须有一套研究班子，负责总结汇报，以及探索新的路子。,3、合理的分工和组织整合 为了形成这个整体，理性的分工和有机的结合两者缺一不可。 分工之所以必需是因为各人的天性、才干、技能互不相同，是因为一个人不能同时出现在两个地方、也不能同时做两件事情，而更主要的是因为人只能掌握有限的知识。 结合之所以必需则是因为它可以将组织内部的分工造成的各种任务加以总体协调。 有关组织的理论主要研究的就是

41、如何把一个组织内部各项分配下去的工作放在协调的结构之中。,结合的要素之一是把组织内部类似的任务组合起来。 行政管理人员应该如何具体安排工作可归纳为四个途径，在英语中用4个P来表示，即： 目的 ( purpose )、 过程 ( process )、 人员 ( persons )、 地点 ( place )。 综上，古利克注意组织内部的分工和组合，并称之为“由下而上”的作法。,4、控制和协调 “由下而上”的作法：强调了“同一性的原则”，忽视了控制和协调的必要性。 “由上而下”的作法：其着眼点在控制和协调。 实施控制和协调的途径： 一是建立一个权威结构； 二是突出组织的目的。,通过权威结构进行协调

42、： 第一，树立起一个单独的、全面的指挥权威。 第二，保证每一件工作都有人监督。 第三，确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务。 领导是通过权威进行协调的关键。 行政管理人员的主要职责：POSDCRB 计划(Planning)、 组织(Organizing)、 人员配备(Staffing)、 指导(Directing)、 协调(Coordinating)、 汇报 (Reporting)、 预算(Budgeting)。,通过组织的目的进行协调： 要真正做到融合成一个整体，一个组织一定要从思想上重视协调，愿意并且尽力朝着一个目标共同努力。 完成任务要靠的是说服教育而不是强迫惩罚。 “解决问题的惟一

43、方法是通过个别谈话，开诚布公，把所有的牌放上桌面；决不能固执己见，鲁莽行事。”,古利克对政府和行政的主要看法 (1)当私人的行为已经不能为社会利益服务时，政府应该介入，并发挥正面的作用。但是，只要有可能，政府部门和私人企业就应该互相合作。 (2)各级政府的行政系统应该提出并执行政策。立法系统则负责对前者的建议进行审查，以决定是通过还是否决。,评 价,(3)在行政系统内，首席行政官应该有职有权。 具体作法包括：实行有力的逐级控制，加强总部参谋助理的支援，巩固行政部门，并在州和地方一级削减民选官员的人数。 (4)增进联邦、州和地方政府之间的合作。 尤其重要的是，联邦政府对于在州和地方一级出现的问题

44、中涉及到全国的那些方面不能视而不见，而是要正视问题，发挥领导的作用。,(5)行政人员介入政治和政策事务在所难免。行政理论应该予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充分发扬专业知识。 (6)要揭示行政的总原则就必须采用科学的方法。运用这些原则为的是使政府的各项作业效率更高，效果更好。 (7)行政系统的组织要和政府的高层领导紧密结合。通过权力结构，提出同一的目的，合力协调各项活动。,第四节 厄威克的 系统化行政管理原则,英国行政管理学家和管理思想史家。 1891年3月3日出生于英国的吉尔福德。 曾在英国牛津大学专攻历史，1913年获学士学位，1919年获硕士学位。 19141918年在英国军队

45、中服役。 19191920年任英国手套制造行业联合委员会秘书。 19221928年任英国朗特里公司组织秘书。,厄威克,19281935年任日内瓦国际科学管理委员会总书记，并在伦敦从事管理咨询工作。 19401942年任英国皇家财政顾问。 1946年任英国管理教育委员会主席。 19471952年任不列颠管理学会副主席。 19521953年任美国管理协会管理教育研究小组负责人。,厄威克,19561959年任学院管理协会主席。 19601961年任欧洲管理顾问协会联合会主席。 1969年获阿斯顿大学荣誉科学博士学位。 1972年获约克大学荣誉法学博士学位。 他还是美国机械工程师协会和美国管理协会的终

46、身会员、不列颠管理研究所高级研究员、英国皇家艺术学会高级会员。,厄威克,曾获得： 英国皇家艺术学会的银质奖章(1948年)、 国际科学管理委员会金质奖章(1951年)、 “华莱士克拉克国际管理奖”(1955年)、 “亨利甘特金质奖章”(1961年)、 “泰罗奖”(1963年)、 “鲍伊奖章”(1968年)、 不列颠帝国勋章。,厄威克,主要著述有： 动态管理：玛丽派克福莱特论文集 明天的管理 行政科学论文集 行政的要素 管理的模式 管理备要 20世纪的领导,厄威克,主要贡献有： 一、把古典管理理论加以系统化，归纳出一些共同的管理原则和管理职能。 厄威克把法约尔、穆尼和赖利、泰勒、福莱特等人的观点同自己的管理原则结合起来，提出8条原则和一些次要原则。