公务员制度(第一讲).ppt

1、公务员制度 Civil Service System,管理学院公共管理系 罗文恩,第一讲,概念、历史与发展,理解公务员制度 Understanding civil service system,基本精神与特点 Basic spirits and characteristics,第一节 理解公务员制度Understanding the Civil Service System,起源与发展 Origin and development,公务员与公务员制度 Civil servants and civil service systems,1.公务员的定义,传统 Traditional,现代 Mode

2、rn,称为“文官”(civilian) 是与其他专职服务于国家的机构相对应的，如军队、司法与警察等,称为“公共雇员”(public employee)或“政府雇员”(government employee) 是指代表国家从事社会公共事务管理、行使国家行政权力、履行国家公务的公职人员,一、公务员与公务员制度 Civil servants and civil service systems,一、公务员与公务员制度,2公务员制度的涵义 Civil Service System 公务员制度，就是对行使国家权力、执行国家公务的人员等依法进行科学管理的一系列法规体系和管理体制的总称。 公务员制度可以被视为

3、一种制度化结构、规范与程序的体系，其目的在于实现公共服务中人力资源的组织动员 。 作为国家政治与行政制度的重要组成部分，公务员制度包括对公务员义务与权利，分类管理，考试录用，培训，考核，升降与任免，工资、福利与保险，辞职、辞退与退休，申诉、控告与仲裁等一系列具体的制度安排。,公务员制度的重要作用Roles of the civil service system,完成国家和政府使命的必要工具和手段,政府实施其施政目标的主要载体,政府存在合法性的具体体现,在现代国家体系中的地位,公务员的范围,小范围型,中范围型,大范围型,指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的常任官员。英国及英联邦诸国大致属于这

4、种情形。,将政府系统中的所有委任官员（appointive positions）统称为“公务员”，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等委任官员和其他文职人员。美国、德国等属于这种类型。,把所有国家机关（包括立法、司法、行政三大系统）的工作人员以及公共企事业单位的所有人员，都划入公务员的范围，但区分为国家和地方公务员两种。日本、法国是这种类型的代表。,尽管西方国家公务员划分的办法、标准等不同，但一个共同点就是，依据产生方式的不同，将公务员分为政务类（Political Civil Servants）与事务类（Career Civil Servants）两大类，其中，事务类（或称业务类）公

5、务员就是政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，这是公务员的主体，通常也是公务员法的适用范围。,共同点（common),公务员的地位意味着这一职业阶层的身份及其保障，也意味着它所具有的行使国家权力的义务与权利。Identity and security of the profession,公务员的法律地位,职业制与职位制标准比较,微案例：香港的政治家和公务员,公务员：是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 （公务员法第二条）,我国公务员的范围,它主要包括： （1）中国共产党机关的工作人员。 包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部

6、门和纪检机关的工作人员以及街道、乡、镇党委机关的工作人员。,我国公务员的范围,（2）人大机关的工作人员。 包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大常委会工作人员；各级人大专委会办事机构工作人员。 （3）行政机关的工作人员。 包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。,我国公务员的范围,（4）政协机关的工作人员。 包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。 （5）审判机关的工作人员。 包括最高人民法院、地

7、方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。,我国公务员的范围,（6）检察机关的工作人员。 包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。 （7）民主党派机关的工作人员。 包括八个民主党派和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。,我国公务员的范围,课堂讨论,广东省省长是不是公务员？大学校长是不是公务员？ 公务员和事业单位人员有何区别？,行政/事业单位划分微案例：深圳市水务局,一、公务员与公务员制度,3公务员管理体制 Administrative System 公务员管理体制（Adm

8、inistrative system ）: 是指公务员管理权力的配置和划分，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。,类型（Types）,公务员管理体系的类型,缺点(Disadvantages),优点(Advantages),部外制的特点,优点(Advantages),缺点(Disadvantages),部内制的特点,从管理内容上说 即考试任用权独立于其他管理环节之外自成体系，其余人事管理权由政府各部门自行管理。,从结构上说 这是一种中央统一与部门分散相结合的综合性管理体制。,折中制的特点,公务员管理机构,公务员管理机构（Administration of Civil Servan

9、ts）:指根据公务员管理事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标。,决策职能 Decision-making functions,执行职能 Execution functions,协调职能 Co-ordination functions,监督、仲裁职能 Supervision, and arbitration functions,公务员管理机构的职能,惠 特 利 委 员 会,劳 资 仲 裁 法 院,财 政 部,公 务 员 委 员 会,国外公务员管理机构的设置,内 阁 办 公 厅,功 绩 保 护 委 员 会,平 等 就 业 机 会 委 员 会,

10、人 事 管 理 总 局,管 理 和 预 算 局,国外公务员管理机构的设置,会 计 总 局,联 邦 劳 工 关 系 局,公务员管理体制的发展趋势,从统一走向分散 From unified toward decentralized,三类体制渐趋融合 Gradual integration of the three types of system,两类机构相辅相成 Complement of both institutions,职能管理机构,辅助与保障性机构,权益保障机构,协调仲裁机构,公务员培训机构,我国公务员管理体制,1978,1980,1982,1998,我国公务员管理体制的历史发展 Hist

11、orical development of Chinas administrative systems,国家人事局National Personnel Authority,劳动人事部 Labor-personnel Departments,国家人事部 National Personnel Department,民政部机关人事局 Personnel Agencies in Ministry of Civil Affairs,劳动部和人事部 Labor Departments and Personnel Departments,1988,起草公务员管理法律法规草案， 负责考试录用工作、培训工作,负

12、责全国行政管理体制和机构改革 以及机构编制的日常管理工作,2008年，成立国家公务员局,我国公务员管理体制的现状,执行机构,综合管理机构,政府各机构内部的人事司（局）,负责本部门录用、考核、奖惩等具体事务,编制机构,中央机构编制委员会办公室,课堂讨论,我国公务员管理体制属于部内制还是部外制？单独设立国家公务员局的优势是什么？,二、公务员制度的起源与发展,西方公务员制度确立的标志 常任职业公务员制度的建立 公开考试、择优录用制度的建立,二、公务员制度的起源与发展,二、公务员制度的起源与发展,1现代公务员制度的确立英国的实践 英国的公务员制度起源于政务官与事务官的分离。 实行官职考试补缺制度是英国

13、公务员制度的标志。 英国政府颁布的两个枢密院令宣告了公务员制度的建立。,二、公务员制度的起源与发展,诺斯科特特里威廉报告 （关于建立常任公务员制度的报告（Report on the Organization of the Permanent Civil Service）。该报告认为，当时英国的公务员制度不足以为政府吸收优秀人才，要求确立公开竞争的考试制度，择优录用，废除个人恩赐制和政党分肥制。该报告还建议：（a）建立自治的准司法机构公务员委员会，实行公开竞争考试制，以确保官员招募时的正当行政（Proper Administration）；（b）行政事务分为决策类与执行类，根据不同的事务类型采用

14、不同的考试法；（c）对决策类公务员的考试，主要考察其一般知识的基本掌握，而不实行专门技能的考试。内容包括作文、历史、希腊语、拉丁语、数学、自然科学等。该报告所提出的原则确立了现代公务员制度的基本框架。,二、公务员制度的起源与发展,1855年5月，英国以枢密院（Privy Council）的名义颁布了公务员制度改革的第一个正式法令关于录用王国政府公务员的枢密令，其主要内容有：第一，设立中央“公务员委员会”（Civil Service Committee），负责考试事务。第二，公务员委员会审查应考者的年龄、身体、品德、能力。第三，公务员任命以公务员委员会发给的证明书为据。 1859年，议会通过了退

15、休金法，规定凡无持有公务员委员会发给的证明书者，除由国王直接任命者外，不得领取退休金。,二、公务员制度的起源与发展,1870年6月，英国政府颁布了第二号枢密院令，对公务员的考试、录用、等级结构等重要原则作了进一步确立和完善。内容包括：第一，实行公务员的考试任用制。第二，公务员分为高低两级。第三，扩大了财政部的人事行政管理权。第四，对已持有公务员委员会颁发的任用证明书及由各部大臣推荐的任命者，不适用考试。第五，列举适用考试制的对象和范围，等等。 1876年，枢密院宣布试图建议一个公务员人员系统。 至此，英国公务员制度在因循诺斯科特特里威廉报告基本精神的基础上初步确立起来了。,二、公务员制度的起源

16、与发展,2现代公务员制度的发展美国的实践 克服官吏制度中腐败现象是美国建立公务员制度的直接起因。 美国公务员制度是从建立考试录用制度开始的。 彭德尔顿法奠定了美国公务员制度的基础。1883年4月通过签署，这个法律确立了公务员制度的一些基本原则，它的出台，标志着美国公务员制度的形成。,二、公务员制度的起源与发展,彭德尔顿法的主要内容： 总统经参议院同意，任命三人组成公务员管理委员会，其中与总统属同一党派的不得超过二人。三名委员不得兼任任何其他官职。 通过“竞争性考试”选拨公务员，并且从低级别开始 相对的职业保障，凡通过公务员考试被录用的人员，不得因政治原因被免除公职 公务员在政治上保持独立，禁止

17、“强制任何人采取政治行为”。,二、公务员制度的起源与发展,1978年公务员制度改革公务员改革法： 重组公务员委员会，一分为三：人事管理总局、功绩保护委员会与联邦劳工关系局。 确定功绩主义原则（The Merit System Principles） 建立了相对独立的高级公务员系统 对中层公务员实行以绩效为基础的功绩薪酬制 废除了1949年以来实行的联邦政府统一的绩效评估制度，改为由个联邦政府机构自行制定适用本机构所有雇员的新绩效评定制度。,二、公务员制度的起源与发展,功绩主义的主要原则： 公开、公正的筛选和录用，完全以相关的能力、知识、技能为依据，确保所有人有平等机会 所有雇员在人事管理方面得

18、到公平、公正待遇，不考虑政治关系、种族、肤色、性别、宗教、出生地、身体缺陷等方面的差别 同等价值的工作应该给予同等的薪酬，对于绩效突出者给予适当的激励和奖励 雇员保持适当的绩效水平，对不能或不愿改进绩效以满足规定标准的雇员应该被辞退 政治中立：A 得到保护以免受专横行为、个人偏袒和为政党政治目的的压力 B禁止使用职权或影响力来干涉选举 合法揭发行为应该得到免受报复的保护,二、公务员制度的起源与发展,3现代公务员制度的实施我国的实践 1949-1978年间的人事管理模式特点 国家对全国的人才资源实行计划配置。 采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理。 干部选拔主要采取领导推荐的方式。 干部的工

19、作、生活所需的一切物质资料都由国家负责提供。,二、公务员制度的起源与发展,3现代公务员制度的实施我国的实践 弊端 干部队伍笼统庞杂，缺乏科学分类，造成党政不分、政企不分、政事不分。 管理权限过于集中 。 管理方式陈旧单一 。 管理制度很不健全 。,二、公务员制度的起源与发展,3现代公务员制度的实施我国的实践 我国公务员制度建设始于1980年代，已有20多年的发展历史，大致经历了三个阶段。 第一阶段是酝酿与过渡时期（1982年-1988年） 第二阶段是试行与建立时期（1989年-2005年） 第三阶段是发展与完善时期（2006年以后）,第二节 公务员制度的基本精神与特点,公务员制度的基本精神 Basic spirits of the civil service system,西方公务员制