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关于推进都市路桥建设的调查思考 *市城市总体规划明确了*的城市性质为浙江沿 海中部区域中心城市、制造业、商贸发达的现代港口城市， 并把路桥定位为商贸物流中心。路桥区委二届八次全会提 出要打造“六个路桥”的发展战略，“都市路桥”是“六 个路桥”的重要组成部分。“都市”在辞典里的意思即大 城市，“都市路桥”顾名思义就是大城市路桥。大城市不 仅仅是指城市人口的多、区域的大，而且包含了城市化发 达程度的高。因此，打造“都市路桥”就是把路桥建设成 为浙江沿海中部区域高度发达的现代化城市的一部分。在 当前城市化快速推进的历史时期，路桥如何面对现实，找 准定位，抓住机遇，迎难而上，走出一条具有自身特色的 城市化发展之路，促进都市路桥目标的实现，这需要我们 深入的思考和研究。 一、都市路桥建设的实施条件 路桥 1994 年 8 月建区，内陆面积 274 平方公里，浅海 滩涂面积 21.3 平方公里，人口 41.7 万。建区以来，路桥 立足民营经济发达、民资充裕的区情，利用原有工业化、 市场化的优势，充分调动社会力量，按照“大投入、大配 套、大建设”的工作方针，积极推进城市建设进程。通过 10 年的建设，已初步完成了从小城镇向中等城市主体城区 转型，具备了充足的发展条件。 现实基础。综合经济实力不断增强。XX 年，全区实现 GDP130.4 亿元，人均 GDP31419 元，财政总收入 12.8 亿元， 其中地方财政收入 6.3 亿元，全社会固定资产投资 53.2 亿 元，农民人均纯收入 6640 元。基础设施不断完善。目前， 建成区人均用水量 0.45 吨/日，人均用电量 2220.9 千瓦 时 ，人均公共绿地 6.96 平方米，人均城市道路面积 20.46 平方米，污水集中处理率达 85%，每 1176 人拥有一 辆公交车；全区公路密度达 0.88 公里/平方公里 ，人均住 房面积 25 平方米 ，电话装机总量达 18 万门，移动通讯 网络容量达 50 万门,宽带用户达 16000 户，带宽出口达 2.5G。中心城区功能不断提升。“三大工程”等一批商贸、 文化、教育、卫生等社会设施相继建成，建成区扩展至 17 平方公里，全区城市化水平增至 45左右。 有利因素。从外部发展环境看，已进入经济全球化的 发展战略机遇期，*位于上海四小时交通圈内，已成为 “长三角”都市圈的重要组成部分，并已接轨大上海、融 入长三角，面临经济社会第二次腾飞，成为浙江省沿海中 部区域港口工贸城市，具有沿海先发优势。路桥作为*市 的商贸物流中心，具有自身的发展优势。一是交通区位条 件突出。具有陆海空齐全的交通优势，距城区 14 公里的海 门港建有万吨级等各类码头 45 座，年吞吐能力 XX 万吨， 境内建有黄琅剑门港三千级油料码头，年吞吐能力 30 万吨 以上；国家沿海高速公路毗邻城区，104 国道、75 省道纵 贯全境；境内拥有全国第一个县级地方航站。随着高速公 路、新机场、新铁路的建设，将使区位优势大大提升。二 是市场的先发优势。路桥是*市重要的市场经济发源地， 市场经济成长已达相当程度。境内拥有各类市场 76 个，占 地面积 100 多万平方米，市场专业化程度高、服务半径大、 服务范围广、产品种类齐全、流通量大，已初步形成以综 合批发市场为龙头、各类专业市场为骨干、集贸市场为基 础的商品市场服务网络。三是民营经济基础雄厚。路桥已 成为全国经济市场化、民营化最高的地区之一，全区 99 的生产总值和 90的财政收入都由民营经济创造；民营经 济实力不断壮大，在 4.5 万家的各类民营企业中，有上市 公司、多家民营汽车制造企业和民营银行等，并极具汽车、 轻工、拆解等产业优势。四是自然和人文环境优势。路桥 西面依山，东面傍水，低山丘陵与平原相间，区内河道纵 横、水网密集、具有传统的江南水乡风貌特色；沿海海岸 曲折，海岛众多，浅海滩涂宽广辽阔，具有山海兼备的旅 游资源。路桥素有“百路千桥万家市”之美称，自古以来 就以人杰地灵、商贾云集而名闻遐尔。其人文与商业充分 融合，成为具有传统特色的独特区域商业文化，体现出以 “十里长街”为核心的重商文化特征。 制约因素。我区城市正处于从粗放型向集约型发展阶 段，城市化滞后于工业化，城市总体建设档次不高，规划 滞后，存在许多制约因素，主要表现在以下几方面：一是 土地资源供需矛盾突出。目前，路桥现状建设用地已达 52 平方公里，耕地被占用得过多过快，现人均耕地面积仅为 0.62 亩/人，远低于全国平均水平。而全区年工业用地需求 量在 1 万亩以上，供地指标严重不足，同时土地开发粗放， 单位面积产出率较低，在一定程度上加剧了土地供需矛盾。 二是城乡空间扩展带有很大的无序性。由于发展过快，原 有规划控制范围被不断突破，城区、镇区各类性质用地功 能混杂，严重影响城市的有序扩建和扩展；以家庭和村庄 居民点为单元的空间均衡发展，特别是沿交通干线两侧蔓 延的建设方式，极不利于城镇的规模发展。三是基础设施 欠帐较多。水资源缺乏，供水设施陈旧；输变电设施不能 满足供电要求，高压走廊建设未能很好地和城市规划相结 合；广播电视设施、设备投入不足，区域结构不合理；燃 气管道化和环卫基础设施建设滞后，配套不合理；城市路 难行、车难停问题突出，交通的“瓶颈”制约严重。四是 人口文化素质较低。人口综合素质不高，高素质人才比例 太小。至 XX 年底人才总量 21063 人，占全区人口的 5.05%，占从业人员数的 6.71%；大部分农民缺乏就业技能， 缺乏在城市生活的能力，普遍缺乏现代市民的公共意识。 同时，因生活成本较高，外来高素质人才难以在此居住。 五是体制政策障碍。区一级政府在行政体制上，缺乏土地、 规划、建设等方面的自主权；在资金支配上，只是一个二 级财政，30%地方财政要上缴市财政。因上面没有一个系统 的政策，导致农村征地拆迁变得尤为困难。而在建成区内 由于城中村不具备城市管理职能，造成在经济发展、社会 治安、市容市貌等方面出现管理“死角”。 二、都市路桥建设坚持的原则 “都市路桥”建设是一个动态的概念，需要一个较长 的过程，我们必须坚持以规划为先导，以提升功能和品位 为核心，以提高群众生活质量为根本出发点，不断优化城 市空间、改善生态环境，为经济社会发展提供一个良好平 台的指导思想。在具体推进过程中，必须坚持以下五个原 则： 一是规划优先原则。规划是城市建设和发展的蓝图， 是建设和管理城市的基本依据，必须先于建设，先于管理。 规划编制一定要高瞻远瞩，尽可能站在更高的层面上，在 更广泛的空间范围内和更长的时间跨度上，按照提前实现 现代化的要求，对城市的未来作出安排。要牢固树立城市 规划就是资源，搞好城市规划就是发展生产力，就是最大 的经济效益的观念，加大力度，加快进度，切实解决好规 划相对滞后问题。坚持规划优先原则，很重要的就是要正 确把握城市规划的内涵，城市规划不单单就是建高楼大厦、 修宽阔马路，重要的是完善城市的综合服务功能，科学设 计、合理布局。要突出城市的特色和个性，根据城市不同 的区位条件、不同的历史渊源、文化差异体现特点和优势， 克服千城一面的现象。要适应经济社会发展的变化，提高 土地的利用效率。规划尤其是总划，应该是一种动态型的、 战略型的规划，面向未来，立足现实，促进城市发展目标 的实现。 二是城乡一体化原则。城市化过程是城乡差距逐步缩 少的过程，也是城乡资源不断整合、共享共用的过程。随 着城市化水平的提高，城乡一体化的趋势也将更加明显。 建设都市路桥，我们一方面要进一步提升城市功能，发挥 城市的吸纳、辐射、带动作用。另一方面要高度重视小城 镇建设，努力实施城市协调发展战略，促进城市资源配置 一体化和产业发展的一体化。通过完善城乡规划体系，促 使城乡逐步走向统一和融合，城乡空间布局得以整合优化， 逐步形成路桥主城区与东部“一主一次”两大组团协调发 展的城市格局。通过农村城镇化，大规模地转移农村富余 劳动力，不断提高农民的素质，改善农民的生活质量，带 动农村经济和社会的全面发展。 三是特色建区原则。一座城市的魅力在于特色，路桥 要想在激烈的城市竞争中立于不败之地，就必须要有自己 的特色，把打造精品、提升品位、塑造个性放在优先的位 置，要把城市建设从量的增长转到品位提升上来。路桥的 自然特色在于依山沿河，南官河是孕育路桥历史文明的灵 魂，南山、灵山、“绿心”是培育路桥发展壮大的健体； 路桥的人文特色是“沿河成街、绵延十里”的历史街区； 路桥的经济特色在于发达的民营经济，丰厚的民资，活跃 的“市场”，以及极具潜力的“汽车”。我们必须传承历 史，在城市建设中“显山露水”，为市场和汽车发展留足 空间，打响“市场”和“汽车”两张品牌；要注重生态， 走可持续发展之路，把合理利用资源、保护生态环境、促 进人和自然的协调和谐发展，作为城市化发展的重要条件 和重要目标；要充分考虑路桥的建筑特色，在建筑尺度、 街景立面、色彩组合、城市标识等方面，形成自己独特的 个性，尽早展现古今商城的独特魅力。 四是城市化与工业化互动原则。工业化是城市的原动 力，它不仅为城市发展提供了必要的物质条件，而且其自 身发展的规律，必然导致产业、资本、人口的地域空间集 聚，由此带动城市发展和城市化进程。现代工业又要以城 市为依托，城市化发展本身所具有的集聚、辐射、服务功 能，又加速了工业化的进程。在工业化和城市化的发展当 中，两者是互相伴随、互相促进、互相制约的。我们要高 度重视城市工业经济的发展，合理布局足够的工业发展空 间。在城市化进程中，尤其要把产业基地建设成为工业新 城、城市新区，实现城市化与工业化的双赢和互动发展。 五是经营城市与体制创新原则。打造都市路桥，必须 始终坚持经营城市的原则，把城市经济引入城市建设中来， 切实有效地解决资金对建设的制约问题。要进一步强化城 市资源商品化、城市建设产业化、城市管理企业化的理念， 运用市场经济手段，对构成城市空间和功能载体的资本进 行营运，以达到以城建城、以城兴城的目的。要重视做好 土地出让工作，做到按计划供地、不饱和供地，使土地收 益成为城市财政收入和城建投入的重要来源。要继续加快 推进市政、园林、环卫等事业单位改革，实行管干分管、 管养分离、作业放开，逐步把城市的养护推向市场。同时， 必须遵循自然客观规律，正确处理好发展和稳定、速度和 质量的关系，在移定的前提下寻求发展，在质量的基础上 讲求速度，量力而行，稳步推进。要重视工程的社会效益 和经济效益，注重成本核算，提倡节俭建城，严禁破张浪 费。 三、破解当前制约都市路桥建设的难题 当前，随着城市化的快速推进，我们在城市建设过程 中遇到不少新情况、新问题。这些问题不解决，城市建设 就难以在更高起点上稳步推进。要确保“都市路桥”的顺 利打造，我们就必须面对新阶段城市建设的新问题，加强 学习，潜心研究，放开手脚，大胆实践，求得突破。 关于重大项目推进问题。重大项目是城市建设的牛鼻 子，事关城市化和经济社会发展大局。 推进重大项目进度 是打造“都市路桥”的内容所在，也是城建工作的本职和 灵魂。近年来，我区重大工程项目数量多、投入大，大部 分项目进展较快，效果很好。但也有一些项目由于土地征 用、资金落实等方面原因，启动不快，进度缓慢，影响了 工程效益的发挥，影响了城市建设的进程。为此，必须落 实资金、落实责任，切实解决好重大项目的推进问题。在 资金问题上，要始终坚持做到多条腿走路，多渠道筹资， 突破资金“瓶颈”。在人员问题上，既要坚持抽调精兵强 将确保重大项目人员落实，也要把重大项目建设工作完成 的好坏，作为评价、考核、选拨干部的重要依据，大胆提 拨使用在重大项目建设中涌现出来的优秀干部。同时，要 建立健全重大项目领导责任制、目标考核制和综合协调机 制，落实激励保障、监督考核等配套措施。所有重大项目 都要明确责任主体，防止因责任主体不明或多头管理而相 互推诿、延误工期。要加强项目建设的治安管理，坚决打 击强买强卖、强行承包、干扰公开招投标、破坏工程建设 等影响重点项目实施的行为，协调解决征地、拆迁、施工 等方面的矛盾，维护正常的建设秩序。要增强服务意识， 减少办事环节，加快项目审批、征用土地等工作节奏，提 高办事效率，为项目建设的顺利进行提供保障。 关于“立改套”和“城中村”问题。对城区六个街道 127 个村居村民建房方式由立式改为套式，是我区积极响应 上级号召，为约节土地，改善居住环境，提高城市品位而 作出的重大举措，受到上级党委、政府的充分肯定。目前， 该项工作在中部工业区部分村居率先实行，已有了一个较 好的开端。但就全区而言，该项工作还刚刚起步，由于村 民的思想观念一时难以转变，政策还不够完善，部分干部 的思想认识还不统一，“立改套”推进的阻力仍较大。而 “城中村”改造由于各村情况复杂、利益格局难调，全面 改造存在较大的难度。同时，由于规划限制、跨村安置、 建设资金缺乏等原因，许多干部群众对列入“立改套”范 围村民如何正常建房还很模糊，反响强烈。为此，我们必 须统一思想、明确任务、政策引导，加快村民安置小区建 设，促进农村到城市、村落到社区、农民到市民的转变。 一是统一思想。思想是行动的先导，必须从整体推进城市 化的高度，从降低城市建设成本、减少资金浪费的角度， 从改善居住环境、提高生活质量的高度，充分认识加快 “城中村”改造和“立改套”的重要性，进一步统一思想， 痛下决心，克服畏难情绪，突破“城中村”和“立改套” 难题。二是完善政策。近年来，我区在重大项目开发建设 中相继出台了拆迁安置政策，基本明确了“城中村”改造 和“立改套”村民的建房问题，但这些政策在区域上未尽 包括所有城区，在操作性上还不够详细，需要进一步的完 善和制订。在制订政策时，要充分考虑围绕村民、村集体 两大主体，政府让利，政策倾斜，调动两方面的积极性。 三是明确责任。在制订的政策中，有些权责已写得非常明 确，如在路桥区农村村民公寓式住宅用地管理实施意见 文件中，明确“立改套”范围村民的正常建房具体工作由 镇组织实施。各镇可牵头统一建设，再分解到户。对于规 划区内村民建房问题可考虑通过跨村安置方式来解决。这 就要求各镇必须创新工作方法，突破工作难点，根据本地 实际，积极探索，强势推进。 关于要素短缺问题。随着我区城区的扩大，经济的发 展和人民生活水平的提高，近年来我区用地量、用电量、 用水量迅速增大，供需矛盾凸现。特别是土地问题，今后 我国将长期实行最严格的土地保护政策，土地控制十分严 厉，这给我们的土地利用带来极大的困难，土地限制将成 为今后城建工作的最大问题。为此，我们必须增加有效供 给，解决好要素短缺问题。一方面，要千方百计争取土地 指标，加快滩涂围垦和土地整理进度，特别要把黄礁涂和 三山涂围垦作为今后我区拓展发展空间的重中之重工作来 抓，全力加快围垦进度。进一步健全供地政策，偿试实行 市场化供地方式，加快供地速度，控制供地规模，提高土 地投资密度和产出率；采取有效措施，加强土地管理，严 厉打击非法出让土地行为，保证重点工程和重大项目的用 地需求。另一方面，要把解决供电、供水短缺作为为民办 实事的一项重要内容来抓。坚持“开源、节流、技改”并 举，全力保证城市供电、供水，特别是居民的生活用电和 用水。要充分认识城市供电、供水这些基础设施建设的特 殊性，要超前规划、提前建设，强化有序用电和节电管理， 鼓励企业自发电。要切实加强水资源的综合开发利用，全 面推行节约用水和计划用水，实施超计划加价收费政策， 加大节约用水力度，改善城区供水管网，增加用水有效供 给。 关于城市管理问题。“三分建、七分管”。搞好城市 管理，是打造都市路桥的基础。近年来，我区以创建文明 卫生城市活动为载体，理顺机制，强化执法，不间断开展 城市环境的综合整治，城市特别是城区主次街道面貌有了 较大改观。但从总体上看，城市管理的问题还不少。比如 市容市貌容易反复，长效管理不落实；管理盲区依然存在， 背街小巷脏乱差比较严重等等。解决这些问题，关键要在 完善城市管理体制上下功夫，推动城市管理重心下移，充 分发挥城区特别是街道在城市管理中的主体作用。一是理 顺体制。区一级要进一步简政放权，充实街道管理职能， 发挥街道管理作用，进一步理顺区、街道、社区三级之间 的关系，明确各自在城市管理中的职责和作用，完善“两 级政府、三级管理、四级服务”，形成“条块结合、以块 为主，职责明确、协调配合，统分结合、高效运行”的城 市管理体系。二是打牢基础。充分发挥街道在城市管理特 别是街面管理中的主体作用，按照重心下移、属地管理原 则，建立定地段、定人员、定时间、定责任，形成以路为 线、纵横成网、布局合理、覆盖城郊的管理网络，做到违 章行为及时处理，街头垃圾及时清除，环境面貌不断改观。 三是强化保障。公安、工商、电信等职能部门要切实加大 支持力度，建立与城管部门责任共担、联合执法、集中整 治的工作机制。要牢固树立城市建设要投入，城市管理也 要投入的理念，切实加大对城市管理的投入，提高城市管 理维护费标准和管理人员报酬，改善城管部门工作条件。 四是推进改革。坚持“政府主导、企业主体、市场化运作” ，加快城市公共服务事业单位改革，推进市政养护、环卫 作业和公共服务业的市场化产业化进程，推进管干分离、 管养分离、作业放开，通过市场化运作，充分发挥企业在 城市管理中的作用，促进管理重心下移。同时，要加强正 面宣传引导，提高公众参与意识，努力形成全社会齐抓共 管的良好风尚 关于房地产业发展问题。房地产业是我区打造都市路 桥的动力、经营城市的载体、发展现代服务业的重点。这 几年路桥房地产业全面启动，发展很快，建成了一批新颖 住宅小区和高楼大厦，培育了一批开发水平高、管理能力 强的房地产综合企业，拉动了城市规模的扩张和城市经济 的发展，社会效益包括城市效应十分明显。但在房地产业 快速发展的同时，也存在着住房供求结构不够合理，开发 企业规模小，房价上升过快，住宅建设品位