20余省市撤村圈地发土地财 失地农民

20 余省市撤村圈地发土地财 失地农民“被上楼” 2010 年 11 月 02 日 02:14 新京报涂重航我要评论 (693) 字号：T|T 9 月 15 日，山东诸城枳沟二村，一名农民在瓦砾上吃午饭。他当天在整理建筑垃圾，寻找 可用的材料。本报记者 涂重航 摄 多省市正“撤村” 换取建设用地，利用政策漏洞扩大土地财政；失去宅基地农民“被上楼” 一场让农民“上楼” 的行动，正在全国二十多个省市进行。 拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。 各地目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同 的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。 记者调查发现，这项政策被地方政府利用、 “曲解”，成为以地生财的新途径。有的地方突破 指标范围，甚至无指标而“挂钩”，违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地。演变为一场新的 圈地运动。 宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走。农民则住进了被选择的“新农村”， 过着被产生的“新生活” 。 专家指出，这是一次对农村的掠夺，强迫农民上楼并大规模取消自然村，不仅与法治精神 相违背，对农村社会也将带来巨大负面影响。 10 月，走在山东、河北、安徽等地，会发现一些高层小区在农村拔地而起。 在河北廊坊，2006 年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修 的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。 山东诸城市取消了行政村编制，1249 个村，合并为 208 个农村社区。诸城 70 万农民都将 告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。 如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。 今年 8 月份在海口举行的“城乡一体化：趋势与挑战”国际论坛上，中央农村工作领导小组 副组长陈锡文指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”。 此前，今年两会期间，陈锡文指出，在这场让农民上楼运动的背后，实质是把农村建设用 地倒过来给城镇用，弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制， “恐怕要出大事。 ” 拆村并居风潮 各地规模浩大的拆村运动，打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城 镇化等。 也有对应政策推出，诸如“村改社”、 “宅基地换房”、 “土地换社保”等等。 各地都在规划着，要在一个很短的期限内，将域内农村“大变样”，民居改楼房。 这样的运动热情，与各省市对国土资源部（下称国土部）一项政策的“欢迎”密切相关：城 乡建设用地增减挂钩。 2006 年 4 月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩 第一批试点。 国土部 2008 年 6 月颁布了城乡建设用地增减挂钩管理办法 （以下简称增减挂钩办法） ， 2008、2009 年国土部又分别批准了 19 省加入增减挂钩试点。 按照国土部文件， “增减挂钩”是指， “将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块） 和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区 内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积节约集约利用建设用地， 城乡用地布局更合理的目标。 ” 也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地， 城镇可对应增加相应面积建设用地。 该政策得到地方政府盛情欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理 小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确：让农民上楼，节约出的宅基地复垦， 换取城市建设用地指标。 去年，河北提出在全省开展农村“新民居”工程。据介绍， “新民居”与山东“ 村改社”一样，都 是在增减挂钩框架内，增加建设用地指标。 据河北省国土资源厅透露，到 2012 年，保守估算，新民居工程将为该省增加建设用地 50 多万亩。 土地财政的“稻草” 在城乡建设用地增减挂钩之前，尝到土地财政甜头的地方政府，都在辛苦“寻找”土地中。 近年来，我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度。如何“找地”，也成为 各地国土部门的首要任务。 以河北省为例，2009 年需要新增用地约为 21 万亩，但国家指标 17 万亩。如何填补 4 万亩 的缺口，成为河北投资项目落地的难题。 “增减挂钩”一经出台，立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。 城乡建设用地增减挂钩，必须获得国土部批准，得到相应周转指标后，才能开展。指标是 “借”，3 年内要以复垦的耕地“归还”。 根据媒体报道，去年 3 月，河北、辽宁等 13 个省份新获国土部“增减挂钩周转指标”15.275 万亩，当年国土部还有第二、第三批指标下达。 河北申请到 1.2 万亩指标，成为解决土地缺口的一个有效途径。 山东肥城市国土资源局局长翟广西说，肥城每年用地需求 3000 至 4000 亩，每年的用地指 标仅 400 至 500 亩。他说：“如果不是增减挂钩试点，我这个国土资源系统的生产队长 真 就为难了。 ” 山东诸城市土地储备中心主任安文丰称，将农民全部集中居住后，保守估计，诸城将腾出 8 万亩旧宅基地。通过土地级差，政府每年土地收益有两三亿元。 被夺宅基地的农民 根据国土部的试点管理办法，增减挂钩严禁违背农民意愿、大拆大建。但在一些地方，强 拆民房，强迫农民“上楼” 的事例，已有发生。 管理办法要求，要在农村建设用地整理复垦潜力较大的地区试点，现实中，不顾实际情况， “一刀切”拆并村庄的做法，非常普遍。 管理办法还要求，妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村， “要用于农村和基础设施建 设”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同时，甚至还要求农民交钱住楼房。 在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补 差价购买。 因补偿款购买不起足额面积楼房，坝头村 35 岁女子徐传玲去年 10 月自杀。今年 1 月，当 地强制农民上楼，十多人被打伤住院。 今年 1 月 18 日，坝头村村民王素梅告诉记者，她的丈夫被拆迁队打伤，后又被村干部拉到 湖边要求立即签字，否则沉湖。 就在近期，山东也发生了殴打农民的暴力事件。 除被要求交出宅基地之外，今后，农民要获得宅基地，将成为难题。在全国多个地方，宅 基地上建筑不再批准动“一砖一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地 住房换楼房。 失去宅基地的农民，还将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说， 生活成本增加和耕种不便，成为最现实问题。 增减挂钩是“无奈选择” 中国农业大学教授郝晋珉参与了“增减挂钩办法”的制订工作。他认为，国土部开展此试点 也是无奈的选择。 “经济发展用地要保证，耕地和粮食安全也要保证，空间就这么大、土地就这么多，该怎么 解决？”郝晋珉称，经过多方比较选择，增减挂钩是比较有效的解决办法。 2004 年，国务院关于深化改革严格土地管理的决定提出“鼓励农村建设用地整理，城 镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。 2006 年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008 年底，国家 4 万亿经济 刺激方案出台之后，国土部也推出了一系列制度，其中最为重要的，是加大了城乡建设用 地增减挂钩周转指标。 国土部土地整理中心副主任郧文聚说，大规模“借出”周转指标，是国土部的策略，是为应 对近两年用地压力和许多不可测因素。 今年 7 月，在大连召开的国土资源厅局长会议上，国土部部长徐绍史称，解决地方经济发 展对土地需要的迫切问题，主要方式之一，就是增减挂钩试点。 国土部官员在该座谈会上通报称，增减挂钩从一定程度上满足了地方对经济发展带来的用 地需求。 “这也是没有办法的事情。 ”国土部法律中心首席顾问杨重光曾对媒体说，要保持住宏观经济 发展，就一定会造成土地需求的紧张。 今年 6 月 26 日，国土部总规划师胡存智在“中国房地产 2010 年夏季峰会”上透露，通过增 减挂钩，大约有 2700 万亩的农村建设用地，将纳入城市建设用地当中。 截至今年 6 月底，国土部新批了增减挂钩试点第三期 18 个项目。与第一期和第二期不同的 是，国土部将周转指标下达给了省，由省确定试点项目报国土部批准。 “漏洞必须堵住” 今年 5 月底，国土部的 9 个调研组，对现有 24 个增减挂钩试点省份进行了快速调研，发现 了不少问题。 试点要求指标“三年归还”，那么，到 2009 年底，第一批试点周转指标应已全部归还。但第 一批试点仅拆旧复垦 5.58 万亩，约占下达周转指标的 80%。 在 6 月份的一次部长工作会议上，国土部部长徐绍史说，当前的挂钩试点中，还存在地方 在批准试点之外擅自开展挂钩，以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。 徐绍史再次强调，增减挂钩后的土地级差收益，要返还，用于改善农村生产生活条件。 国土部土地勘察院副总工程师邹晓云曾对媒体表示，在增减挂钩指标的使用上，存在一定 漏洞，本末倒置，导致地方政府以获得建设用地指标为唯一目的， “这样的漏洞必须堵住”。 2008 年初，国务院办公厅就下发通知，要求严格执行有关农村集体建设用地法律和政策。 其中国办关注到，一些地方利用增减挂钩试点，擅自扩大建设用地。 记者在各地调查也发现，有的地方利用“挂钩”政策，再次占用耕地，并扩大建设用地范围。 在 6 月份的会议上，徐绍史强调，下一步周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种， 纳入各地用地计划统一管理。各地再也不能将周转指标作为“天上掉的馅饼”。 温家宝总理曾说， “在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。 ” 这是温家宝 2007 年为确保 18 亿亩耕地红线所说的一句话。 对于各地圈走农民宅基地、大拆民居的做法，中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年 两会时就疾呼要“急刹车” 。 在今后的“十二五” 期间，如何在保障农民利益前提下，真正城乡统筹发展，将是摆在各地 政府面前的一个严峻课题。 （本报记者 涂重航） 焦点个案：山东诸城一刀切除 1249 个村 每年土地收益数亿 全市 1249 个行政村合并为 208 个万人社区；政府预计每年土地收益两三亿。 据了解，诸城市政府为了吸引村民快速搬迁，出台优惠政策，如果一次拆迁能够超过 30 亩 地，那么每户居民一亩宅基地的补贴标准将达到 20 万元。 【详细】我要评论(693)相关阅读: 成都城市化模式探索：避免政策成圈地的幌子 2010 年 02 月 15 日 21:19 瞭望董瑞丰 成都的城市化过程中有两个特点：工业化和城镇化互动，城市发展和农村发展互补， 为多因素制约下的西部城镇化道路提供一种经验 “西部大开发，我认为一定要做大原有的经济中心。 ”1 月 18 日，北京大学新光华楼的 一间会议室里，在数十名媒体记者的围绕下，经济学家厉以宁稍稍提高了声调。 半个小时前，同一座楼里，一个名为“西部大开发中的城市化道路”的课题报告刚发布。 这个由厉以宁担任总指导的课题，着重研究了成都的城市化模式，认为后者已成为西部大 开发的“引擎城市” 。 报告发布的时机耐人寻味。此前，2009 年底召开的中央经济工作会议明确提出，要把 城镇化发展的重点放在加强中小城市和小城镇发展上。 此后两周公布的中央一号文件，同样强调推进城镇化。 “要注重中小城市和小城镇的发 展，要把它作为城镇化发展的重点。 ”2 月 1 日国新办的新闻发布会上，中央农村工作领导 小组副组长、办公室主任陈锡文这样说。 上述课题的负责人蒲宇飞，同时也是国家发改委下属的国家信息中心综合部副主任， 向瞭望新闻周刊表示了这样的看法：大中小城市和小城镇协调发展的国家政策并未改 变，未来的发展取向更多的应是城市群模式。城市群包含了大中小城市和小城镇，在此意 义上成都的城市化和城镇化是一个概念。 蒲宇飞亦结合西部发展的特点，解释其课题的研究逻辑：国家区域发展战略侧重西部， 西部的重点在农村，农村的出路在城市化，城市化的亮点就在成都。经过对西部城市的长 期跟踪研究， “成都的城市化模式是西部大开发城市化道路之中最大的亮点。 ” 寄望“引擎” 拉动 也有持不同看法者。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀在“一号文件”出台后多 次向本刊记者表示，当前推动城镇化应特指小城镇， “西部也不例外”。 对于西部的城镇化道路，是以大城市，中小城市抑或小城镇为主，素有争论。 反对主建大城市者论点主要有二：其一，以西部的落后程度，还没有达到建设城市群 的阶段；其二，西部的大型城市会汲取大量资源，却不能给予周边地区充足的辐射带动。 接受瞭望新闻周刊采访时，中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯回忆， 自 1999 年西部大开发战略提出以来，这样的不同意见就一直存在，也确有一定道理。但以 西部现有的环境、人口、财力等基础，承载能力有限，难以简单复制东部的小城镇模式。 “西部由于整体经济水平比较低，未来发展要充分发挥中心城市的集聚带动作用，发挥 城市群和都市圈的核心龙头作用。这是我的一个核心观点。 ”魏后凯说。 “从现实情况看，人口向特大城市接近，形成不可逆的趋势。 ”国家发改委城市与小城镇 研究中心主任李铁认为，根据改革开放三十年的历史，大城市特别是特大城市的发展比较 突出，珠三角、长三角地区也依托特大城市的辐射取得长足发展。在四川，基本上要依赖 于成都市这种高度聚集的人口和要素，才能对周边地区发生有效的辐射带动作用。 西部大开发规划之初，亦试图选择现有基础较好、区位优势明显、人口较为密集、沿 交通干线和城市枢纽的一些地区作为开发的重点区域。 “西陇海兰新线经济带、长江上游经 济带、南宁贵阳昆明经济区将搭建起西部经济的骨架。 ”2001 年 7 月 26 日的一篇新华社消 息如此报道。 此后，所谓“两带一区” 在“ 十一五”规划中调整为成渝、关中天水、环北部湾三个重 点区域，但发挥中心城市群带动辐射作用的思路未变。 “中央在多次有关政策中明确强调，大中小城市和小城镇协调发展。这是中国城市化发 展道路的一个既定政策，现在看没有发生什么特别的改变。 ”李铁说。 “问题是重点在哪？” 魏后凯认为，西部地区当然也要发展小城镇，但在 十二五期间， 要建立起一批新的增长极增长点，重点是抓中心城市和城市群。 能否发挥中心城市的“引擎”拉动作用成为关键。1 月 10 日，成都市双流县举办的 2010 中国城市发展合作论坛上，全国政协副主席、经济学家厉无畏这样表示：西部小城镇不够 活跃很大程度上是因为西部大城市的辐射功能不够强。 被寄予厚望的“西部引擎”功能，在蒲宇飞看来，成都至少走出了一条可供研究的道路。 他的课题将成都城市空间分为“三圈层”，即中心城市、近郊区和中远郊区，由近郊区县分 担部分中心城区的城市功能，郊区县市逐步发展为小城市或中等城市。 成都当地媒体报道，2010 年 1 月 31 日零时起，眉山、资阳固定电话将与成都一起共 享区号 028， “这只是 成都经济区 区域合作发展的一部分”。成都与邻近成都的直辖市重庆 以及省内的眉山、资阳、乐山、雅安、泸州、德阳、绵阳、阿坝、凉山等 10 个市、州开展 区域合作，并签订区域合作框架协议， “成都经济区 的雏形已经显现”。 “引擎”之外，中国社科院西部发展研究中心副主任陈耀也表示了担忧：“根据西部自然 地貌条件，不宜像东部那样建设特大城市，而应多发展据点式的中小城镇。(目前) 西部地 区中心城市首位度过高，省会城市一城独大。 ” “要避免政策被曲解，成为大中城市圈地搞房地产开发的幌子。 ”彭真怀说。 “低碳”背景下的产业化 寄望“引擎” 拉动，很大程度是因为西部城镇整体面临产业支撑不足的困境。 2000 年2007 年，西部与东部地区间城镇化率的差距由 7.2 个百分点扩大到 18.0 个百 分点。城镇化滞后的原因，研究者指出，产业始终是一个制约瓶颈。 在发展产业的驱动下，一些西部城市近年来试图争取重化工大项目，如千万吨级炼油 和百万吨级乙烯、天然气化工、煤化工等，快速膨胀城市经济。陈耀分析，2003 年以来我 国以重化工带动的新一轮经济增长，对能矿资源的开采和加工形成了巨大需求， “西部地区 是我国能矿资源的富集区，以为发展重化工业能够为城市经济提供资源支撑保障”。 但节能减排的压力和西部脆弱的生态环境，也在羁绊着西部城市发展重工业的冲动。 “以重工业为导向，面临巨大的资源环境压力；以加工贸易为导向，产业具有一定脆弱 性；完全以服务业为导向，如果尚未经历充分的工业化过程，缺乏支撑。 ”蒲宇飞说，因此 成都选择的是一条复合发展工业的道路，中心城区重点发展总部经济和高新技术产业，第 二圈层重点发展现代制造业，第三圈层重点发展传统产业和特色优势产业。 依靠较密集的智力资源，成都没有等待产业从东到西梯度转移，而是直接引进一批世 界 500 强企业，并汇聚了英特尔等若干跨国公司的产业基地。 对于成都的城市发展模式，国家发改委培训中心主任、国务院原西部开发办综合组组 长杜平认为有一个“互” 值得注意，即工业化和城市化互动。 “看成都这些年的发展能明显发 现，它通过空间结构的调整，通过对城市主业的界定，通过促进原有特色产业优势的发挥， 工业化大大加快速度，带动了整个城市面貌的发展。 ” 成都市副秘书长、发改委主任付毅说：“2008 年、2009 年席卷全球的金融危机，也没 有对成都造成太大冲击，反倒带来了新的机会，很多跨国公司和国内一些公司，纷纷把生 产基地移到距离市场更近但成本最低的成都。 ” “现在的问题，不是要不要承接产业转移，而是如何提高西部地区的承接能力。 ”魏后凯 拿出一份统计图表告诉瞭望新闻周刊记者，仅浙江企业在四川的投资金额已由 2002 年 的 23 亿元，增长到 2008 年的 362 亿元。但是， “西部仍存在物流成本偏高，产业配套能力 偏低，工业平均赋税偏高等问题”。 尤其是产业转移过程中可能伴随的高能耗、高污染问题，一直困扰西部。魏后凯认为 不宜全盘否定，而应加强引导和管理，促进东部产业有序转移。 杜平认为，每一次重大的国际性经济危机过后，都衍生出一个或若干个新产业。后金 融危机时代，国际社会推崇低碳经济，对西部地区而言，需要认真研究战略产业的选择， 以及在资金、技术和人才缺乏这样的背景下如何实现低碳经济。 陈耀认为，低碳产业是西部面临的重要机遇，也应该成为西部新的增长点。后十年西 部大开发，要把低碳产业作为重点产业来培育，国家也要加大扶持的力度。结合西部的条 件和特点，可以选择新能源、新材料、电子信息、特色农产品及加工、现代服务业等。 补偿农村发展 “成都城市发展模式还有一个互 值得关注，就是城市发展和乡村发展的互补。 ”杜平认 为，具体有两方面体现：一是盘活农村集体用地，即把农村的最大的潜在优势转化为当前 优势；二是把城市人口的部分待遇向农村人口延伸，使后者在就业、社保等方面享受“公民 待遇”。 凭借成渝统筹城乡发展综合配套改革试验区的政策优势，成都首先探索了通过农村产 权制度改革，促进土地要素市场化，进而带动农村劳动力要素的自由流动，来破解城乡二 元体制。 同样通过提高土地使用率，相应提高土地的收益，但还要再反补给农民，与农民共享 这对侵害农村、农民发展利益的城市化道路是一种纠偏。 同时，将城镇公共就业、医疗、养老等服务向农村、农民延伸。比如，建立覆盖城镇 和农村的人力资源信息网络；对 2004 年以后新征地农民将一次性货币化安置改变为纳入城 镇基本养老、医疗保险的强制性制度安排，对 2004 年以前的已征地农民，实现两级财政安 排 10 年内注入 45 亿元补贴资金，追溯解决其社保问题；等等。 政策和财政收入无疑是成都的优势。受访专家也指出，成都统筹城乡发展过程中有三 点共性问题，值得西部乃至全国城镇化进程所注意。 一是保护农民权益。城镇化中最容易伤害农民利益。如果城镇化带来农民的生活水平 不升反降，这样的城镇化是得不到农民支持的。 二是解决进城农民就业问题。有的地方征用了农民的承包地、宅基地，给了一笔补偿 金，但农民没有城市工作技能，只能坐吃山空，不能在城里稳定居住下来。 三是医疗、教育、养老等所有公共服务产品的提供。 根据“一号文件” 的精神，把符合条件的农业人口转变为城市居民，是城镇化的重要任 务。而人口城镇化的主旨，实际就是保障进城农民的权益，与农民共享城镇化的利益。 受访专家指出，就业、居民、保障、公共服务都需要财力支撑，西部多数地区囿于地 方财力，在城镇化过程中无法充分补偿农村、农民的发展。因此，国家要给予更大的支持， 地方也要作出更多探索。 “成都被国家划为城乡统筹的改革试验区，从这个意义上讲，成都城市化进程最大的意 义，在于为全国的城镇化提供自己的经验。 ”厉以宁说。 国土资源部：不能借新农村建设违法圈地批地_ 2008 年 08 月 04 日 星期一新闻搜索： 在新农村建设中,要严格耕地保护制度,坚决防止以新农村建设等名义圈地、违法批占土地 特别是耕地,要切实加强执法监察,对违法违规侵占基本农田和以租代征等形式擅自将农用地 转为建设用地的违法行为,要坚决查处。这是国土资源部部长孙文盛日前在调研社会主义新 农村建设时表示的。 另外,记者昨天从国土资源部了解到,去年我国采用市场化手段配置土地和矿产资源的工作得 到进一步深化,而今年以招标、拍卖、挂牌方式出让土地使