对我国金融监管补漏的思考

对我国金融监管补漏的思考 【内容提要】通过对引发全球金融海啸的次贷危机产生的外部条件、内在原 因的分析，反思我国现行金融监管体制的缺漏与隐患。在对我国当前金融监管模式与金融 创新存在的矛盾及应对金融海啸的政府行为中存在的问题与隐患的具体分析基础上，提出 了弥补和修正金融监管流程的建议：完善金融产品市场准入法律制度；完善金融市场信息 披露法律制度；完善金融市场退出法律制度；整合金融监管资源。 【关键词】次贷危机，金融危机，监管补漏 一、从次贷危机到金融海啸而引发的制度反思 自 2007 年起，美国的次贷危机便初显端倪，经过美国政府和金融机构自身的努力，风 波稍微减缓。但是持续下滑的楼市和低迷的市场环境终使美国挣脱不出次贷的泥潭，危机 终于在 2008 年全面爆发，并导致了世界性的金融海啸。由此，从国内到国外，从政府到学 术界，开始对本次危机的根源进行反思。就当前的研究成果看来，对危机的制度根源表述 最为集中的观点有两种：一是过度的金融创新；二是失衡的政府监管。 首先，过度的金融创新，加上市场参与者尤其是投资银行的内部控制制度的缺失是造 成此次危机的内部原因。2001-2004 年，在美国的经济泡沫破裂后，美联储为了刺激经济 而实施了低利率政策，连续 13 次降息，并实施宽松的房贷政策，由此带来了房地产业的虚 假繁荣。一方面，为了追逐更大的利益，美国投资银行与对冲基金、商业银行和保险公司 向信用记录不佳的购房者提供零首付的按揭贷款，并将这些贷款打包成为次级按揭贷款证 券对外发售。从本质上看，这类金融衍生品并没有降低投资风险，而仅仅是将风险进行转 移，而且随着金融衍生品的不断开发，风险在不断分散的同时，也变得越来越隐蔽。然而， 由于金融衍生品蕴含着巨大的利润，美国几乎所有金融机构都参与其中。特别是随着这类 衍生品销售海外，风险也扩散到全球，这正是次贷危机之所以演化成全球金融海啸的原因。 据统计，2006 年全球衍生品的市场容量为 370 万亿美元，是当年全球 GDP 总和的 8 倍多。 事后证明，这些资产证券在设计时就违背了诺贝尔奖得主莫迪利亚尼和米勒教授提出的 “MM 定理” 。另一方面，原本应该可以发现风险并给予制约的评级机构，由于制度设置的 不合理、利益的扭曲等原因，导致金融产品评级机制失准，评级机构的监督形同虚设。 其次，失衡的政府监管给次贷危机的爆发创造了外部条件。20 世纪 30-60 年代的管制 时代过后，美国的经济政策逐步被新自由主义所主导，金融创新与金融自由化也逐步兴起。 到了 20 世纪 80 年代，在储蓄机构取消管制和货币控制法案和储蓄机构法规 （即 格恩-圣杰曼法 ）相继出台后，美国彻底实现了利率自由化，从而刺激了各类抵押贷款 市场的迅速发展。到了 1999 年，美国通过金融服务现代化法案 ，改变了 65 年金融分业 经营的格局，实行混业经营。这一系列的法案为次级抵押贷款市场的发展提供了良好的法 律环境。 流动性过剩和低利率为信贷扩张提供了肥沃的土壤，放贷和承销标准极为松弛，特别 是次级房贷市场，大量贷款由不受监管的抵押贷款机构发放。金融监管部门极力主张金融 自由化，对本来需要所有参与者遵守高标准的风险管理和披露要求的金融衍生品交易放弃 了监管，可见，美国金融监管的严重弱化助长了危机的形成与发生。 此外，美国政府的经济政策以及消费的发展模式等也是形成危机的重要因素。危机的 爆发不是偶然的，是美国多年的经济和金融政策发展所导致的必然结果。 二、我国现行金融监管体制的缺漏与隐患 随着世界经济一体化的不断深化，我国的经济与世界各国的融入度越来越高，金融行 业也不例外，本次危机对我国经济的影响比以往的任何一次都要大。因此，反思危机的制 度根源并从中获得经验教训，防止重蹈覆辙，对于我国金融法律制度的完善，具有重要的 现实意义。 1.金融混业经营的趋势与我国金融监管模式的缺漏 我国金融分业监管模式在很大程度上借鉴了西方发达国家的成熟经验。我国在上世纪 80 年代金融业是统一监管模式，通过在上世纪 90 年代前期开始的整顿，逐渐建立起分业 经营的金融监管模式。分业经营、分业监管最早出现在 1993 年 11 月 14 日十四届三中全会 通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 。1993 年 12 月 25 日 国务院关于金融体制改革的决定对分业经营做出了进一步的规定。一直到 1995 年出台 的中华人民共和国商业银行法对分业经营、分业管理做出了明确的规定和严格的限制， “一行三会”的分业监管体制最终确立，即在中央银行下设银监会、保监会、证监会，分 别对银行业、保险业、证券业进行分业管理。 在我国致力于构建分业监管的金融监管模式的同时，全球金融混业经营却日趋明显， 混业经营以及混业监管渐成当前国际金融发展的主流，但是由于目前我国金融业自我约束 能力和风险控制能力还比较薄弱，因此，继续实行分业经营与分业监管模式仍然是必要的。 然而，现存的金融分业监管体制不得不面对国际金融混业经营背景下出现的新问题。 其一，如何对进入我国的实行混业经营的外资金融机构进行有效的监管，这就需要对于国 内监管标准进行完善和与国际监管标准进行接轨；其二，如何对我国现存的金融混业经营 试点业务进行监管。例如，如何对金融集团内部交易进行有效的监管。 2.资产证券化金融创新与现行金融立法的滞后 资产证券化自从 20 世纪 90 年代中后期开始，一直作为我国的金融创新业务现实存在 着，但现行的金融法律制度却一直滞后于业务的发展。 我国的资产证券化起步晚，但是从一开始就以较快的速度发展。从 1992 年海南“地产 投资券”开始，紧接着几起间断性的离岸证券化案例，再到 2000 年中国建设银行和中国工 商银行相继获准实行住房抵押贷款的证券试点。2005 年 3 月，我国批准了信贷资产证券化 和住房抵押贷款证券化的试点，中国建行银行在 2005 年、2007 年成功发行两单“个人住 房抵押贷款支持证券” ，并于 2008 年 1 月继续获准发行商业银行重整资产支持证券“建元 2008-1 重整资产证券化” 。然而，正当我国资产证券化发展之时，美国的次贷危机爆发。 由于资产证券化在美国次贷危机中的特殊角色，使得我国目前资产证券化业务变得格外敏 感，前景渺茫。 事实上，截止到 2005 年，我国资产证券化产品发行 171.3627 亿元；到 2006 年发行 279.85 亿元；到 2006 年 12 月底，我国证券化产品累计发行规模已达 451.2127 亿元【11】 。 产品的种类日益丰富，涉及银行、电信、交通、电力、地产等诸多行业。特别是最近两年， 资产证券化的试点和项目也日益增多。根据资料显示，我国当前已经发行的银行资产证券 包括了信贷资产证券和个人住房抵押贷款证券，不良资产证券也出现了。 但是，我国有关资产证券化的立法却非常不明确。当前关于资产证券化的规定只有中 国人民银行和银监会发布的金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法和商业银行 次级债券发行管理办法 ，这些法律文件仅仅是部门规章，立法层次较低。而且，资产证券 化的核心制度在我国的信托法 、 物权法 、 公司法等法律中找不到支撑点，使得资 产证券化的法律制度异常薄弱。 3.应对金融危机的政府行为存在的问题与隐患 面对金融海啸对中国经济的冲击和影响，中国政府采取了一系列措施来应对，当前所 采用的一揽子措施中的投资措施主要是 4 万亿的投资拉动，其中包括：加快建设保障性安 居工程；加快农村基础设施建设；加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设；加快医疗 卫生、文化教育事业发展；加强生态环境建设；加快自主创新和结构调整；加快地震灾区 灾后重建各项工作；提高城乡居民收入；在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型 改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担 1200 亿元；加大金融对经济增长的支持力度。此 外，2009 年 4 月通过的新的医疗改革方案，国家投资 8500 亿用于医疗改革。国家的这一 系列举动，对于我国的经济发展的确具有极大的刺激作用，有一些措施甚至具有立竿见影 的效果。但是从另一方面，我们不得不思考这一系列举动背后的问题和隐患： 第一，缺少了对金融业隐藏危机的关注。在对金融的投入方面，该一揽子措施只在加 大金融对经济增长的支持力度上有所体现，该措施的主要内容是：取消对商业银行的信贷 规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、 “三农” 、中小企业和技术改造、兼并重 组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。这是远远不够的，当前我国受到 危机的影响，不少企业，特别是出口型的企业，均受到不同程度的冲击，裁员、减薪已经 是常态了。原来高薪的白领，都纷纷出现了“财政危机” 。供楼一族面临着断供和违约的风 险。在 2008 年 10 月就有学者预测有可能出现大规模的断供潮。虽然当前没有公布官方的 数据，但是就笔者了解，现阶段的房贷断供率和违约率的确比过往有所增加。有鉴于此， 尽管我国各大商业银行在发放房屋贷款时都是相当严格和谨慎的，但是由于现实的危机影 响，如果导致断供和违约的范围过大，就会影响房地产行业的稳定和安全，从而会引发更 大的经济波动和金融动荡。因此，在当前的金融海啸影响下，我国有必要考虑对金融业和 房地产业乃至于供楼群体进行必要的政策扶持，以保证我国整个金融体系的稳定与健康发 展。 第二，没有从金融制度上解决中小企业融资难的问题，营造优良的营商环境仍是一个 亟待解决的问题。我国一系列的应对措施中，对于企业的扶持是有实际投入的，但是这一 部分投入有多少能进入对众多的中小企业提供帮助和支持，对此要有一个理性的分析。现 在民营企业逐渐成为我国经济发展的一个重要力量，但是在现实的社会资源、政府资源的 获得上非常少。当前促进中小企业发展的法律文件只有原国家经贸委关于鼓励和促进中 小企业发展的若干政策意见 ，虽然体现国家对于中小企业发展的重视，但是中小企业的金 融环境并不如人意。特别是在当前金融危机中，如果对中小企业的扶持力度不足，就会严 重拖慢我国经济走出困境的脚步。因此，如何从金融制度上改善中小企业融资难的问题， 创新融资途径、担保方法，这是当前我国经济在金融危机中崛起的重要课题。 三、我国金融监管法律制度应对危机的思考 通过对美国次级贷款危机的回顾，可以发现次贷危机的发生是多因素相互作用的结果； 通过对我国当前金融现状的简单评述，可以发现我国在金融监管以及危机应对措施中的不 足。如何完善金融监管制度，弥补现行体制和政策中的缺漏，笔者认为，应从修正和完善 金融监管的如下流程入手：完善金融产品市场准入法律制度；完善金融市场信息披露法律 制度；完善金融市场退出法律制度；整合金融监管资源。 （一）完善金融产品市场准入法律制度：有效地鼓励创新和评估风险 事前监管，主要是对于金融投资交易主体和金融产品进入市场前的一个监管，这是对 于市场主体和金融产品入市前的一个风险评估与考察，防止高风险的主体和产品进入市场 而给金融安全带来隐患。该监管是金融安全与稳定的第一关。当前我国对于金融投资交易 主体的准入制度已经规定得比较完善，但是金融产品的入市制度尚待完善。 1.金融产品设计的监管 我国金融产品的种类越来越多，金融产品的两个主要作用是：融资与分散风险。风险 是客观存在的，我们只能分散风险、控制风险，但不能完全消除风险。可是金融产品是流 通的，风险会被传播并且通过杠杆效应而扩大。如果在金融产品设计时没有把风险控制在 合理的范围内，就会使得潜在的风险传播到更大的范围，为金融市场埋下一个定时炸弹。 因此，如何对金融产品的设计进行一个合理的控制，是一个关键的程序。 在我国，信贷资产证券的发行是由中国人民银行进行监管的；信贷资产证券业务活动 由银监会进行监管；而次级贷款证券的监管是由中国人民银行和银监会共同进行的。事前 监管规定得相对完善的是商业银行次级债券发行管理办法 ，该办法要求发行者提交的文 件有：次级债券发行申请报告；国家授权投资机构出具的发行核准证明或股东大会通过的 专项决议；次级债券发行可行性研究报告；发行人近三年经审计的财务报表及附注；发行 章程、公告；募集说明书；承销协议、承销团协议；次级债券信用评级报告及跟踪评级安 排的说明；发行人律师出具的法律意见书。对此，笔者认为，可行性研究报告是要进行实 质性审查的。因为资产证券的价格、风险都是通过计算出来，在计算的过程中会涉及很多 变量，如果变量使用错误，就会导致价格和风险的评估失准。所以，相关的行政监督管理 部门应该对可行性报告进行实质性的审查，以保证金融产品的风险控制。如果发现可行性 报告不符合要求，应当不予以批准上市。 2.信用评级机制的完善 在信贷资产证券化和次级债券的监管中，相关的法律文件都要求资信评级机构出具的 信用评级报告草案及有关持续跟踪评级安排的说明。由此可见资信评级制度在金融事前监 管中的重要性。资信评级机构属于中立机构，正是美国的资信评级机构没有发挥中立的效 果，在本次危机的产生、发展和爆发过程中担当了帮凶的角色。在此次贷危机爆发前，美 国的信用评级体系存在着“委托代理关系扭曲、面临潜在道德风险、权责不对等、信息不 透明和监管不到位等问题” 【2】 ，从而导致中立机构监管环节的缺失。 我国信用评级行业经过二十年的发展，现今已经形成以数个专业评级机构为核心主体 的信用评级市场体系。但是我国的信用评级体系在不同程度上存在客观的薄弱点。我国的 信用评级业存在着信用评级机构数量多、规模小、业务范围狭窄、评级结果的社会影响力 较小、核心竞争力不足、缺乏客观可信的评级资料、信用评级业缺乏独立性和有效的监管 体系等问题。因此，如何建立一个独立、权威、科学的信用评级体系，是我国金融事前监 管的一个迫切需要解决的问题。 （二）完善金融市场信息披露法律制度：有效地培育市场和防止风险的蔓延 金融产品的质量无法通过表面判断，必须通过信息披露才能说明，所以完善金融市场 信息披露法律制度，能够有效地培育市场和防止风险的蔓延。信息披露制度是行政监管与 市场监管相结合，突出市场约束【3】的重要性。 在金融市场中有众多主体，其中包括了行政监管主体：中国人民银行、银监会、证监 会、保监会；具有自治监管职能的事业单位：证券交易所、期货交易所、各类结算机构； 市场主体：各类以营利为目的的金融机构以及其他交易者；社会主体：媒体及其他组织和 公民。一般认为，监管机关的监管、金融机构和事业单位的内部控制及社会监督三方面的 监督应该构成金融监管的三大支柱。但是，在金融监管体制中如何建立对金融机构的市场 约束，往往受到忽略，这或许与我国特殊的国情有关。我国金融市场存在着发展不成熟、 金融业垄断程度较高、信息不对称问题严重、缺乏对市场参与者的市场激励机制、市场参 与主体的风险意识不足等诸多问题。在建设市场经济中，市场是配置资源的一个有效手段， 金融市场也不例外。但是在发挥市场作用的同时，如果缺乏市场的约束，就会使得市场配 置资源的方法失效或者是实效大大地降低。因此，我国的金融监管要着力构建市场约束机 制，充分发挥其在金融监管中的作用，促进金融市场的健康发展。 在市场约束中，要突出市场信息披露法律制度建设的重要性。因为市场之所以能够达 到有效地配置资源之目的，主要是因为市场主体了解市场的信息之后做出属于经济人的最 优选择，这是市场公开原则的基本要求。如果充分的信息披露这一前提没有实现，市场的 资源配置是无法实现的。金融市场的信息披露制度在银行、保险、证券等范围的要求是不 一样的，这就要求我们在制度上对此做出相应的规定。例如，监管者有权要求金融创新申 请者负责信息披露，有权要求特定的金融创新产品有相关的审计评级条件。此外，还要注 意市场主体的参与性，以此来保障披露的公正性与合理性。 （三）完善金融市场退出法律制度：有效地维护市场和释放风险 当金融市场已经出现动荡或者危机时，国家应该如何进行管理，法律制度构建是否适 当，决定着金融业在风险释放过程能否平稳地过渡和在释放后能否迅速恢复。我国当前仍 未建立有效的风险释放机制，这是我国当前金融监管亟待完善的一个方面。 1.金融机构的破产制度的完善 我国在 2006 年 8 月修改了破产法 ，新的破产法第 134 条将金融机构可以破产 纳入了法律的轨道。尽管如此，我们依然缺乏一个明确、具体的金融机构破产制度。为此， 国家、社会付出了极大的代价，这种状况也不利于我国国际地位的提高。当然，目前对于 金融机构破产制度应如何立法存在一定的争议，包括这一个制度应该由法律安排还是由行 政法规安排，应该在金融分业监管基础上立法还是统一立法等。笔者认为，为了推进我国 的金融法治进程，应该将金融机构破产制度由法律来安排；而在当前混业经营的趋势下， 我国金融机构破产立法制度应该具有前瞻性，实行统一立法，如果涉及特别制度和安排， 可以由各监管部门颁布部门规章加以规定。 2.存款保险制度的建立 金融机构破产，必然产生存款人、投资者、保单持有人的利益保护问题。建立存款人、 投资者、保单持有人的补偿机制，不仅有利于补偿机制的直接受益者，更重要的是有助于 坚定市场信心，防范风险的扩大和社会恐慌的蔓延。存款人、投资者、保单持有人的补偿 机制的主流形式是由政府或同业组织发起设立以金融机构缴费为主要来源的保障基金。我 国已经设立保险保障基金和证券投资者保护基金，存款保险制度依然在酝酿之中。保障存 款人的存款保险制度也应是该完整体系的一个部分。 存款保险制度源于上世纪 30 年代，是目前公认的有效保护金融稳定和存款人利益的制 度之一。目前，学术界以及实务界人士都在呼吁，加快推出存款保险制度，对于我国金融 风险的释放及金融投资者的保护有重大的意义。 （四）整合金融监管资源 1.有效地控制系统性金融风险 我国的金融监管部门主要是中国人民银行、银监会、保监会和证监会，此外，在部分 政策的制定上，财政部和发改委等部门也参与其中。 面对世界金融混业经营的趋势，也许我们应该跳出固定思维的圈子，重新思考混业经 营的优势和现行监管模式的不足：一方面，各金融机构在业务上相互融合、渗透与交叉能 够极大地提高效率和节省成本，同时，在金融创新的时代能够更多地为客户、社会提供更 好的金融产品和服务。另一方面，如果将我国金融监管资源在现有基础上进行整合，会更 有利于发挥我国现有制度的优越性。我国分业监管的体系的确存在问题，但没有必要推倒 重来，而是可以针对现存的问题作出制度上的完善，这样更符合科学发展观的要求。 目前，中国人民银行加入银监会、证监会和保监会的监管联席会议，更有利于信息共 享和政策协调。2008 年 7 月， 关于 2008 年深化经济体制改革工作的意见中也提出，要 由中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会共同负责，建立健全金融监管协调机 制，建立完善金融控股公司和交叉性金融业务的监管制度。这是我们整合金融监管资源的 政策依据。因此，整合所有的金融监管资源，覆盖监管的空白点，优化监管的重复建设， 有利于我国构建健康和谐的金融监管体系。 此外，整合金融监管固然包括整合金融行政监管的资源，但同时不能忽略要整合行政 与社会监管的资源。在金融监管中必须要注意两点：一是要注意在整合资源的过程中实现 进一步与国际标准接轨；二是行政监管应该处于一个适当的地位，把握一个适当的度，不 能全包全揽，不能一管到底，否则金融监管乃至金融市场就会失去应有的活力。 2.整合资源，鼓励创新 在金融市场要控制风险，然而控制风险的同时要注意对创新的鼓励，特别是对我