对我县行政审批的思考与探索

对我县行政审批的思考与探索 改善投资环境是一个永无止境的过程，不能有丝毫松懈。软环 境建设是一个永恒的话题，也是一项长期而艰巨的任务，而行政 审批制度改革是软环境建设的重要内容。4 月 4-10 日，县委办、 县政府办抽调人员，分两个组对含南、含中经济发展软环境情况 进行了专题调研。在调研中我们发现：近年来，我县高度重视行 政审批制度改革工作，采取有效措施，建立了行政服务中心，先 后两次对行政收费项目进行了清理，在方便企业、居民办事方面 取得了一定成效，服务经济社会发展、服务企业、服务市民群众 的水平明显提高。但在实际运作中，还存在着许多问题。为此，我 们进行深入思考，借鉴先进地区经验，结合我县实际，探索我县 行政审批制度改革的一些举措，供领导参考。一、主要问题 目前我县行政审批改革工作的整体情况而言，虽然运行较为平 稳，但与先进发达地区相比，与我县经济发展相比，与投资者、居 民的期望相比，与县委、县政府的要求相比，还存在较大差距，致 使改革缺乏一定的深度和广度，多数企业和市民对行政收费项目 之多、手续繁杂意见较大，主要表现在以下几个方面： (一)少数 单位认识不 够到位，缺乏改革热情。少数单位负责人 大局意识、组织纪律意识淡薄，过多地强调困难性、习惯性，对县 委、县政府有关审批项目进驻和办理政策、规定执行不力、落实 不到位。 (二) 行政服 务中心管理的职能不强。行政服务中心与 各窗口单位只是一种协调服务的关系，虽然县委、县政府赋予了 一定的管理权力，但实际上很难运用到位。 (三)“ 前店后坊 ”现象仍然存在。有些单位没有在中心设立窗口 进行集中办公、公开办事。少数单位为保住自身的审批权力，对 一些重要的审批事项仍未做到应进尽进，存在“小权进、大权不 进”，将重要的服务项目、关键的办事环节 ，仍放在本单位办理， 把行政服务中心窗口作为“收发室” ，“两头受理、收费标准不一”的 现象依然存在，严重弱化了中心的服务功能和服务质量。如地税 部门在行政服务中心设立了窗口，而国税却没有。地税进“中心” ， 但税务登记却没有进。 (四)项目 设置不合理， 综合功能发挥不明显。行政服务中心设 立之初，被片面地理解为集中收费，在项目设置上过多地考虑收 费项目，行政审批职能相对弱化；极个别窗口单位内部管理松懈， 机制不顺，前方和后台缺乏衔接；导致一站式服务功能不能充分 发挥，在项目衔接上，出现“断链”现象，集中、高效、协同的服务 链条和网络还没有完全成型，未能充分发挥出集中、整合的综合 服务功能。 (五)普遍缺乏改革的主动权。依据国家有关规定，行政审批事 项的设置与取消，其权力在于省以上行政机关。而县及县以下只 是具体的执行者，根本无权规定或调整上级机关设定的审批程序， 更谈不上取消审批事项或进行其他处理。基于这种状况，改革其 实是一种自上而下的行为，如果上级机关不给予必要的授权，县 及县以下的行政审批单位只能被动地进行改革。少数单位对一些 并不需要由其审批的项目，其上级主管部门却要求有其审批意见。 对同一审批事项涉及前置审批的，特别是民爆器材、矿山、化学 危险品的经营审批，国家有明确的审批条件和期限规定，一昧地 强调简化程序和压缩时限有一定困难。 (六)窗口工作人 员的 综合素质和服务意识有待提高。窗口工作 人员基本都是单位挑选的精兵强将，一般都能完全胜任窗口服务 工作，但有的单位人为弱化窗口职能，把一些难管理、素质不高、 业务不精的人派至窗口工作，这些人认为自己是在原单位受不到 重用而被派来的，再加上“中心” 制度全，管理 严，对工作产生抵 触情绪，服务意识和服务质量自然也就不高。 一是行政管理体制调整还没有完全到位，与深化改革的要求还有 差距，对照“ 两集中、三到位”改革工作的要求和任务，还没有真 正实施到位，直接体现在部门进驻、事项到位、人员配备和授权 程度等方面； 二是思想认识不尽统一，依法行政不够到位，少数部门领导的权 力观和利益观没有彻底转变。表现为：改不改无所谓，进不进一 个样，谈客观，讲条件，软着磨，顶着办； 三是少数部门职能转变不够及时，行政许可职能没有按照要求归 并到位，审监不分离，存在重审批、轻监管，重审查、轻服务的现 象； 四是存在“两头受理”现象，违背了“进一门受理、出一门办结”的 要求。使得老百姓是跑了窗口去单位，去了单位回窗口，在一定 程度上增加了群众的不便； 五是中介服务影响审批效率的提高。中介机构虽说没有审批职能， 但其却是下道行政审批程序的前置，再加上有些中介机构与部门 之间的“合作关系 ”导 致了垄断性的有偿服 务，影响了审批效率； 六是一些部门派驻窗口工作人员素质高低不一，调整频繁，组织 关系不按时转移，不仅给管理带来相应的难度，也使服务效能有 所下降； 七是“中心 ”的管理水平有待 进一步加强，效能建 设还需进一步提 升； 八是“中心 ”的正常运行 经费得不到充足的保 证，预算不合理，特 别是随着办公场地、窗口人员的成倍增加，刚性支出日趋增大； 九是窗口工作人员的政治、经济待遇有待进一步提高。 一是在部门和窗口多头跑。实行充分授权，进一步减少行政审批 环节、缩短审批时间。目前，市行政审批项目都通过市行政审批 服务中心或部门办事大厅的窗口受理。但在具体办理过程中，前 台受理与后台运作的模式不尽统一。有的部门实行了充分授权， 窗口可直接审批或根据后方调查、踏勘的情况进行审批。还有一 些部门，前台受理后，后方需要经过有关处室的经办人、副处长、 处长，分管领导、主要领导层层审批，审批环节多、时间长，窗口 只是“收发 室” ，企业 和群众办事还要在前台和后方之 间往返。实 际上有的审批环节只是就表核表、就公文核公文，并未起到实质 性的审核把关作用。因此，相关部门要进一步解放思想，转换思 路，改变层层审批的传统做法，实行充分授权，压缩审批环节，实 现审批项目办理扁平化，并通过事后抽查监督、流程横向环节之 间的监控、互控等方式，加强对审批行为的监督，达到既方便群 众办事，又保证行政审批质量的目的。 （实行充分授权，进一步减 少行政审批环节、缩短审批时间。 ） 二是在部门之间多头跑。 （推进并联审批，避免群众办事多头 跑、多次跑。 ）在推进并联审批过程中，要逐步实现“一窗受理、网 上流转、 联合踏勘、会办审批”的模式，即由 牵头部门的窗口告知 服务对象需要提供的各种申报材料，综合受理并联审批事项，将 受理的资料通过信息系统转发给各有关部门；需要踏勘或调查的， 由牵头部门提出、审批中心组织，或者通过限时办理的方法让部 门主动联系联合踏勘；能直接审批的，各有关部门将审批结果网 上反馈给牵头部门窗口，需要论证或会审的，将会办审批的结果 反馈给牵头部门窗口；牵头部门窗口向服务对象告知、发放审批 结果。要通过推进并联审批，着力解决企业和群众在各部门甚至 部门的不同处室之间来回奔波的问题。 二、行政效能建设存在的主要问题 1.行政审批效率还需提速。 一是行政审批时间仍然较长。设定环节多、时限长。项目运作 主要包括审批前置和联合审批两个阶段，含 35 个运作步骤，核 准类、备案类项目设定时限分别为 166 个工作日和 154 个工作日 （8 个月），实际运作一般需半年多甚至 1 年。审批要件繁琐、 组件工作量大。整个审批流程中，核准类、备案类项目需分别提 供要件 106 件和 90 件。尤其组件涉及的中介机构少，区内仅有 测绘中介机构 1 家，能评机构 1 家，环评、施工图审查等环节均 需去市直部门指定的中介机构办理。尚未完全实现“一个窗口 对外”，存在部分手续在中心和部门“ 两头 跑”问题。 二是办事程序不够公开透明。部门审批服务事项的规范、标准 不清晰。尤其在行政审批环节，对各类规划、设计方案的审核把 握尺度没有进行明确和公示，操作上具有人为弹性。部分政策、 办法告知不及时。特别是一些政策、办法调整，未能及时公开到 位。缺乏细致全面的 办事流程指南。各审批单位虽然印制了 “明白纸”、流程指南，但不全、不细、不通俗的问题较为突出。 三是“事难办 ”问题依然存在。 部分职能部门服务人员还存在 “冷硬”现象，并且对 本部门、本 单位的审批事项、工作流程及规 范要求不熟悉，出现了一次性告知不到位的问题。个别部门、 个别办事人员还存在“吃拿卡要” 等不正之 风。 部门间工作不 协调，尤其部分审批事项需经多个部门审核，各部门缺乏协调合 作意识、互不“ 通气” 。 2.部门职权界定还需清晰。还存在“多头管理 ”和管理服务缺位的 问题。一方面，由于部分单位职能交叉、权限不清，造成了推诿扯 皮、互相掣肘的现象。比如临路新建项目，需要办理的道路开口、 绿化清理、树木砍伐、管线迁移等工作，涉及交通、建委、林业等 多个单位，协调难度较大；另一方面，出现了管理服务“真空” 问 题。比如，对民营经济发展，工经委、商委、工商等单位都有相应 职能，但责任不明确，造成了都管但都管不到位的问题。城市管 理方面，一些道路、绿化等基础设施建成后，未能及时移交，仍由 建设单位负责管理，管理机制还不顺畅。 3.效能监察机制还需完善。一是环境建设效能监察力量较弱，服 务型 xx 建设办公室和区纠风办等都具有相关职能，但缺乏有效 推动手段，近几年只是采取行风评议一种方法，已与当前发展形 势不相适应。二是重点工程督查存在多头督查问题。三是监察考 核相关制度没有很好落实。我区今年出台了建立健全“决策目标、 执行责任、考核监督” 体系暂行办法，但目前还缺少可操作性 的配套办法。同时，对于重点工程亏进度以及不作为、乱作为等 问题， 行政过错责任追究办法没有很好施行。 4.决策议事效率还需提高。调研中，也有基层反映区里还有会议 多、一个议题反复上会、多人陪会现象，一定程度上牵扯了精力， 影响了整体工作进展。 1法律法规、规章制度之间急需协调统一。如企业的更名审批， 环保法规定企业更名属于“旧瓶换新装” 行 为，更名前后仍为同一 企业，可以简化审批程序；工商法则认定企业更名必须先注销原 有企业，再重新登记注册，属于两个审批行为，造成企业的环评 前置审批不能满足工商登记注册的要求，造成企业无法登记。再 比如户外广告设置的审批，涉及到规划、交通、城管、工商、交警 等多个部门的相关法规，在没有明确主管部门的前提下，容易造 成部门之间推诿扯皮。 2“两集中、三到位”工作有待深入推进。一是少数应进中心办理 的事项仍未进入中心，目前仍有涉及到 14 个部门共 58 个事项至 今没有进入中心窗口办理；二是少数部门没有对窗口负责人充分 授权，还有 97 个项目只受不理，个别项目受理在“中心” ，办理、 发证在部门；三是少数部门两头受理、两头收费、两头办证的现 象依然存在。 3队伍素质和服务水平有待提高。一是全局意识、责任意识、服 务意识较弱，或追权逐利、与民争利，或怕担风险、怕负责任，或 饱食终日、消极怠工；二是部分窗口人员对“中心” 的规章制度， 执行不坚决、落实不到位；三是一些工作人员缺乏事业心和上进 心，工作能力和业务水平有待提高。 4体制机制建设有待完善。中介评估工作不规范，中介公司的评 估结果作为审批事项的前置条件，在整个审批流程中具有十分重 要的作用，而目前有些中介公司存在评估收费不透明、时间过长 等问题，影响了审批效率；行政服务体系不够完善，市区镇三级 服务网络目前还未 建设到位；信息化建设相对滞后，未全部形成部门与窗口的网上 流转和网上审批；联合勘探验收机制尚未完成形成，相关部门勘 探工作各自为政，没有形成联合共管的便民机制。 在现有管理体制机制架构下，能否真正解决“三个不到位” 问 题。“ 职能不到位”、“授权不到位”、“并联审批运作程序落实不到 位” ，这些问题 在各中心都不同程度存在，其 轻重往往会随当地 党委政府重视程度、关注点的变化而变化。“ 职能不到位” 表现为 该进中心事项的没进中心办理;“授权不到位 ”表现为窗口现场办 理能力不高，类于“ 收发室”;“并联审批运作程序落实不到位” 主 要表现为涉及多部门的重复交叉事项没能按照联合办理机制组 织运作。 建立行政服务中心的初衷之一，是对涉及多部门的重复、交 叉事项进行组织、协调，保证高效顺畅运作，如果不能做到这点， 集中不过是“ 扎堆” 。比如企 业登记至少涉及 56 个以上部门的 前置、后置审批、登记，基本建设项目更要经过 10 几个部门，20 多个环节，针对这一问题，全县范围推广实行了企业登记前置审 批告知承诺制，出台了提高投资项目办理效率的实施办法。但这 些创新性探索很难在实际工作中落实到位，解决这些问题仍然是 中心建设的重点和难点。特别是国务院投资体制改革决定实施后， 如何按照新的核准、备案规定，组织基本建设项目审批相关部门 高效运作，形成良性互动，仍是急需解决的课题。 能否改变“看到的管不着，管着的看不到” ，“管人管事脱节” 的现状。中心工作人员的主体是各相关行政部门派驻的。目前， 各部门派驻人员与中心管理机构的关系是松散型的，人们戏称中 心为“ 联合国 ”。派驻 人员行政人事关系在部 门、工资福利在部门， 受部门指派履行所属部门的行政审批职能。党团组织关系在中心， 日常工作纪律和行政管理由中心负责。这一特征决定了管理工作 脱节，造成部门派驻的工作人员对中心缺乏“归属感” ，易产生消 极对抗情绪。因此，理顺中心管理机构与部门派驻人员的关系， 提高中心的凝聚力和向心力，是中心内部管理工作的重点和难点。 另外，上下级中心之间、中心与部门分中心之间隶属、指导关系 不明确，没有形成完整系统的工作关系，各中心各自为政，容易 产生孤立无援的感觉。 1、职能部门入驻不到位。有个别应进中心的单位没有入驻中心。 有的单位将一些业务量小、程序简单、环节少的审批项目入驻中 心，而把涉及面广、自由裁量权大的项目仍保留在原单位。 2、法定审批时限过长。现行的审批时限与过去相比，虽然有了 大幅度压缩，完全符合行政许可法规定。但从实际运作情况看， 大部分业务都能在更短时限内完成，甚至当场即可完成，办件时 限仍显得过于宽松，这会给相关部门刁难行政相对人留有较大空 间，也容易产生“ 体外循环” 问题。 3、监督相对滞后。目前，主要是对窗口工作人员的办事态度、 工作效率等浅层次内容进行监督，而对工作人员是否廉洁的监督， 方法不多，抓手较少，效果不彰。在监督方式上，也主要依靠投诉 举报，造成主动发现问题能力不强。 4、存在一定程度的资源浪费。有些单位虽然入驻了中心，但实 际业务量很小，按规定又必须设备齐全、人不离岗，在一定程度 上造成了行政资源浪费。 5、有的个别单位存在双头办件问题。个别有些单位未将全部 审批事项入驻中心，而是单位和中心两套人马，分别负责不同的 审批事项，各自为政，造成行政相对人在同一单位的不同申请， 在单位与中心之间两头跑的困扰。 三、对存在问题的原因分析 1、职能部门认识不到位。一些部门领导的传统观念、恋权思想、 条块分割意识根深蒂固，加之项目审批的背后往往隐藏着或多或 少的收费，特别是有些部门要靠收费来弥补经费不足、解决员工 福利。而中心实行公开透明的运作方式，所有收费统一上交区财 政，相关单位和部门不可能获得经济利益，这就使部分单位存在 着权宜、观望心态，不愿将审批事项进驻中心，或虽然将业务受 理窗口设在中心，但未授予中心工作人员应有的审批权，