岳阳市局新：关于地税部门统一征收社保费的探究(1)

关于地税部门统一征收社保费的探究 岳阳市税务学会课题组 摘要：当前中央和地方政府将地税部门作为社保费的征收机 关，虽然国务院颁布社会保险费征缴暂行条例和湖南省政府令 （第 142 号）明文作出了一些规定，但立法层次不高，使得在实际 操作中存在诸多矛盾和问题，以至于某些地域的征缴工作异常艰难。 地税部门征收社保费具备强大的优势，但需从更高的层面上予以确 立统一的征收主体，从而可以解决存在的问题。地税部门征缴汇集 社保费为社会保障事业提供资金保证，将社会保障事业顺利推进具 有非常积极和重要的意义。 关键词： 社会保障 养老金 地税 征缴 公平 一、前言 健全社会保障体系是中国特色社会主义发展进程中的 必然要求。2007 年党的十七大报告提出了加快覆盖全民的 社会保障体系,顺应时代发展和改革要求。社会保险是我国 社会保障体系的重要组成部分。社保费是依据国家法律建 立的专项基金，是现实社会保障制度的物质基础。 社会保障制度是和谐社会一项重要内容，其中养老保 险、医疗保险等五项保险可以帮助劳动者及其家属在遭遇 年老、疾病、工伤、生育、失业等风险时，防止出现收入 来源的中断，以保障其基本生活需求，是一项为人们预防 2 生活、工作风险的优良的保障制度，为减少和化解社会矛 盾的最有效手段。 二、社保费征管现状 (一) 社会保障法律体系滞后，征管效率低下。 社会保障法律制度不健全，未形成系统、完整的法律 体系，国家立法滞后，地方立法层次低，规范性和强制性 不够。国务院 1999 年颁布的社会保险费征缴暂行条例 ， 规定征收部门可以是社保经办机构，也可以是地税部门， 这导致各地征收机关不统一，征收范围不一致，社保和地 税两部门处于比较尴尬局面。 同时由于社会保障立法的落后，以至于没有赋予征收 机关有效的执法手段，导致难以发挥税务征收部门的优势， 遇到不申报、少申报、拒缴、少缴、欠缴社保费、加收滞 纳金、对直接责任人处以罚款或提请人民法院强制执行时， 执法力度不强，缺乏有效的强制措施和制约手段，执法难 以到位，影响社保费征收工作的正常实施。 （二） 职能部门协调不畅，征缴管理落后。 社保费征收工作涉及面广、征收难度大，离开各级地 方政府的关心、支持及有关部门的配合，光靠地方税务机 关孤军作战难以完成社保费征收任务。湖南省政府令（第 142 号）第五条规定：“社会保险费由省人民政府确定的征 收社会保险费的机构集中、统一征收，其中外商投资企业、 城镇私营企业的社会保险费，由地方税务部门征收，具体 3 办法由省劳动保障行政部门会同省地税部门制定” 。由于一 些地方政府及有关部门对社保费实行省级统筹的重要性和 意义认识不足，乃至于对地方税务机关社保费征收工作支 持、配合不够，提供有关征收管理资料不齐全，不能及时 期解决银行专户上下脱节、缴费渠道不畅、票据传递不顺、 业务经费过少且久托不付等的有关问题。以岳阳市为例， 现在只有市内几个区的企业社保费由地税部门征缴，其他 各县继续由社保部门征管。 当前社保费征收的职能划分是：社保部门负责社保登 记、缴费基数核定，建立单位和个人账户、发放个人手册 和打印个人账户卡、养老待遇的审定的发放；地税部门负 责根据社保核定的基数征收和检查；财政负责将地税部门 征收的社保费划入社会保障基金专户。地税机关在很大程 度上需要社保部门和财政部门的支持与协调，如私营企业、 涉外企业的社保费核定问题、 “打卡”问题等，由于诸多方 面的原因，与社保部门很难协调。从而造成地方税务机关 在社保费征缴管理工作中孤军作战、四处制肋、成效不佳， 收入进度差的被动局面。 （三）现行社保制度的缺陷凸显，征缴难度较大。 一是计划经济向市场经济转型时期，法律法规很不完 备。目前， 社会保险法尚未出台，现行劳动保障法律法 规对拒不进行社会保险登记和拒不清偿养老保险欠费的单 位处罚有限，且因诸多干扰因素的存在，处罚措施也难以 4 完全落实到位。二是现行社保政策要求对原已离退休的人 员，照常发给养老金。如果参保企业出现拖欠，养老基金 不能及时回笼，企业统筹资金就必然被用来发放已离退休 人员的养老金，这样一来，新参保的年轻一代就成了已离 退休人员的养老主体，这样必然会严重挫伤人们参保的积 极性。三是缴费基数和缴费比例双高。现行的社保政策是 以省上年度在职职工社会平均工资为当年社保缴费基数， 在职职工平均工资，涵盖了高收入及垄断行业的高工资人 群，因此，对于广大低收入人群和弱势群体而言，这样的 缴费基数和缴费比例难以承受，参保职工断保、停保的较 为普遍。四是社会保险制度不健全。目前的养老保险制度 对劳动关系松散、就业地点频繁变换、工作单位不固定、 就业收入较低、工作时限不定的灵活就业人员，以及城镇 居民、被征地农民、各社会团体以及新兴的股份制企业的 养老保险制度还没建立，没有统一的政策。 （四） 社会保障部门工作量大，社会适应性不足。 因企业改制，社会保障部门由原来面向主管局管理的 模式很多变成了直接面对企业的管理模式，劳动保障部门 要面对面地向数以千计的单位和数以万计的私营企业和个 人开展扩面工作，任务相当艰巨；参与扩面人手少、扩面 经费异常紧缺；社会保障部门对企业的频繁倒闭、停产、 转型，改制等这些基本信息难以准确掌握，甚至一些行政 主管部门亦难以适应。社会保障部门对市场经济体的适应 5 性不足，影响到地税部门征收社保费依据不全面不准确， 加大社保费征缴难度。 三、国际借鉴与比较 （一） 征收管理权属和征缴资金用途的借鉴。 从国际上看，不管征税还是征费，社会保险的资金大 都由一个机关负责征收管理。目前在国际范围内建立了社 会保障制度的 172 个国家中由税务机关统一征收管理社会 保障税的近 100 多个国家。如美国开征社会保障税是为筹 集基金而开设的，有特定的目的，全部税款用于社会保险， 作为社会保险受益返还给纳税人。 （二）征缴比例高低的对比。 综观各国情况分析，税率水平的高低一般是由社会保 障制度的覆盖面和收益人收益的多少决定，税率刚一开始 一般较低，随着保险项目的拓宽而逐渐提高。目前，凡是 保险收益多的国家，社会保障税的税率比较高，欧洲福利 国家保障税税率一般都在 30%以上，许多西方国家社会保障 税率还随着物价指数的增长而经常调整。 一些国家的高福利，例如意大利养老金的替代率为 70%，其缴费率也高达 32.7%。而在有的国家，由于缴费率 过低，如在南非，养老保险缴费率较低，养老金替代率仅 13.1%，很多人退休后难以得到足够的养老金。中国宜奉行 保基本的建制目标并将缴费率维持在一个合理区间。 （三）征缴模式上的借鉴。 6 我国与发达国家相比，我们的社保制度还比较粗放。 我国 2011 年实施的社会保险法才 90 多条，而德国的 社会法法典像字典一样厚，美国的社会保障法达 1400 多页，这表明外国社会保障的法律制度比较细致比较健全。 在法国，企业实际上承担了缴纳工资总额近 60%的社会 保险税费，但法国企业仍然有非常高的自觉性自行申报缴 费，主要在于法国相当严格的监督系统。为了消除雇主对 缴纳社会保险费的抵制，地区社会保险费征收管理处在给 雇主发出最后警告以后，可以采取以下几种方式：1）发出 具有执行力的强迫性命令；2）诉诸监督机构，监督机构发 出执行令，由国家征税机构对欠缴的社会保险费予以征收； 3）向一般法庭提起诉讼，以判处雇主缴纳其应缴的社会保 险费；4）不缴社会保险费是一种刑事违法行为，地区社会 保险费征收管理处以民事当事人的身份向刑事法庭提起诉 讼。对不缴纳社会保险费的刑事惩罚可以是罚款，必要时 可以判处监禁。 四、应对问题的策略 （一） 从顶层设计确定统一的征缴机关 为了更好的向社保机构提供资金保证，政府应考虑社 保费的征缴管理模式更优化。国家从立法角度和顶层设计 上应将社保费征收予以确定统一机构进行征缴，征收范围 更为明确清晰。笔者认为，确立地税部门作为社保费统一 7 的征收机构，是当前最优选择，其优势表现有以下几点： 1、税务机关具有较强的执法刚性。地税部门既是政府的经 济管理机构，又是行政执法机构，相当于“经济警察”的 重要身份，具有较强的执法刚性，具备硬性的法律基础。 2、提高人们对社保费的认识。将社保费转由强势地税部门 征收，使得人们特别是企业对社保费的认识更进一步增强， 从而让社保费征缴更为顺畅 3、防止资金挪用行为的发生。 以前社保部门在自收自支的情况下，容易出现资金挪用现 象。管理权与征缴权分离后，地税部门征收的社保费收入 直接划入了国库，资金挪用的现象将会杜绝。 从岳阳市地税部门近年已经征缴社保费数据显示： 2010 年计划完成 1161 万元，实际完成 1438 万元，占全年 计划的 123.85 %；2011 年计划完成 1306 万元，实际完成 1694 万元，占全年计划的 129.70%，增幅为 17.80%；2012 年计划完成 1654 万元，实际完成 2035 万元，占全年计划 123.03%，增幅 20.12%;2013 年计划完成 2180 万元，实际 完成 2730 万元，占全年计划 125.2%，增幅 34.1%。上述数 据表明 2010 至 2013 年增幅明显提高，征收工作取得一定 的进展。单纯从费款征收上而言，地税部门具有其他相关 部门无法比拟的优势，因此说，中央和地方政府将地税部 门确立为社保费征缴机构是最优的选择。 （二） 健全社保费征管模式 社保费征收改革的政策方向应该是在责权利相结合的 8 基础上，理顺社保、地税和财政关系，真正做到以收定支 弹性确定社保费的征收水平。地税部门负责社保费登记、 核定和征收工作，社保部门只负责社保费的发放工作，财 政部门负责监督，并且由审计部门进行一年一度的审计。 每年的社保费支出由社保部门作出部门预算，报财政部门 审核后纳入财政预算，地税部门按此预算弹性确定社保费 的征收水平。这样做既可以保证社保费发放不会出现赤字 的情况，又可使地税部门摆脱因社保部门登记资料不实所 造成的大量欠费收不上来，还可以使地税部门能根据预算 的金额扩大费基，在社保费缺口不大的情况下，可以适当 考虑缴费苦难的群体，降低这部分群体的费率或是减免 （需要从法律制度和程序上确定） ，使社保费的征收更趋合 理、公平。 现阶段，在具体操作模式上，可选择类似于房地产税 收操作形式进行联合办公，实行信息资源共享，分工明确， 相互协作。采取这种联合办公的优势在于：现在地税部门 的相比其他部门优势是具有较强的执法刚性，但相关的信 息资源缺乏，社保费家底不清晰，管理权限不明确；但这 恰恰是社会保障部门所拥有的，因此现阶段采取联合办公 模式更优化，使得社保费征收工作更为顺畅。 我们地税部门并不是以征缴社保费主要目的，为的是 让全社会重视社会保障制度，政府建立更加健全的制度和 体系。 9 （三）健全社会保障体系 建立社会保障体系，坚持“以人为本”的宗旨，以 “为公众利益服务，执政为民”的具体体现。 1、调整社保金的支出结构。当前社会保障制度存在支 出结构不合理，其主要是养老金分配差距非常之大，上下 限的差距有三至四倍，甚至更高，如企业退休人员养老金 低的维持 1000 元每月，而行政事业单位较高的为 4000 元 每月，而在农村，农民退休养老金低的五十元，与城镇相 差甚远，这样情形导致老年人之间贫富扩大，成为社会现 状不平衡的一个因素，将使得社会矛盾长期性的积累后， 出现矛盾突然爆发的严重后果，不利于社会和谐发展。 为什么会有如此之大的悬殊？其主要分为三类群体： 公务员、事业单位干部为一类，一般职工与工人为一类， 农民为一类。养老金计算参数有月平均工资，那么月平均 工资是按照工作年限、工作职务、职称等进行评定的，现 在养老金走入的误区是：将养老金继续以人们在工作期间 向社会作出的贡献作为奖励的一部分。但笔者认为，社会 保障是一种再分配制度，它追求的是公平或至少是某种程 度的公平，是政府干预市场分配结果的一个手段。现代政 府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务 或满足人民的生活需要这一目标展开的。社会养老金作为 老年人的基本生活保障，不应将工作时期的信息作为参考 和评定主要依据，因为不管什么样的人到年老时，都有享 10 受生活的平等权益，需要国家提供相应物质保障，所以说 养老金差距不宜太大。 当前政府应完善社会保障体制，推进养老金制度改革。 调整养老金支出结构，提高国家向低收入老年人群体的养 老金支付比例，国家财政拿出资金给予差额补贴，增加低 收入老年人养老金数额，提高这个群体的生活水平，改善 老年人贫富不均衡的问题，这才是养老金改革的初衷 2、行政事业单位社保费的统筹。现今行政事业单位的 社保费没有进入社会保障部门统一管理。养老保险制度实 质上是机关、企业和农村“三轨制” ，资金的缺口来源大部 分是制度设置而产生的后遗症。高级经济师吴维海说， “全 国现有财政供养的公职人员不下 5000 万人，也有说法是近 亿人。平均计算，若他们一人月工资按 3000 元，一年一人 应该缴养老金保险费 7200 元(其中个缴 2280 元)，扣除人 数、工资演变等因素，仅以近 20 年概算，全国机关事业单 位欠缴养老金保险费至少在数百万亿元以上。事业单位和 公务员不交费，但是退休后拿的养老金高于企业；同时财 政无资金投入，加上养老金增值机制不健全等因素，导致 养老金缺口巨大” 。 目前养老金制度改革，从立法角度上应该将行政事业 单位养老金纳入社会保障部门的笼子，进行统筹安排，便 于全国性统筹管理，弥补潜在的养老金资金缺口。 （四） 研究设立社保税 11 来自中国银行研究团队的最新发布的研究报告化解 国家资产负债中长期风险预测，到 2013 年，中国养老金 的缺口将达到 18 .3 万亿元。报告指出，人口老龄化冲击 下我国养老金的统筹账户将给财政造成巨大负担。 人口老龄化挑战成为世界难题，人保部专家提出将退 休年龄推迟，以缓解养老金缺口。目前，欧美国家提高退 休年龄已经成为趋势， 美国的退休年龄已提高到 65 至 67 岁，德国的退休年龄是女性 65 岁，男性 67 岁。中国基本 养老保险的法定退休年龄(男性 60 岁，女性 50 岁)过低， 与预期寿命严重不符。笔者认为，推迟退休年龄，可以暂 时性缓解养老金缺口压力，但是不能从根本解决问题的根 源。如果再过十年、二十年后，老年化社会程度进一步加 快，老年人口增多，那么推迟退休年龄对于养老金缺口则 也是望而无奈。因而我们可将“将退休年龄推迟”作为的 考虑方案之一，但除此之外，还应思考其他应对策略，设 立“社会保障税”将是较为优良的解决方案。 笔者认为，社保税征税目的是弥补养老金现在和未来 的资金缺口。前者主要征税对象为国有大中型企业、合资 企业、外商投资及控股企业，以及私营大中型企业，社保 税不针对个人和小微企业征收，税率可分为高、低两种， 将