注册税务师业务范围拓展研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 注册税务师业务范围拓展研究 摘要：我国注册税务师行业经过 近 30 年的发展，虽然在从业人员、经 营收入等方面有了较大进步，但迫于执 业范围狭窄、行业竞争激烈等压力，税 务师事务所不得不另辟蹊径，拓展市场 业务空间，培育新的业务增长点。从政 府购买服务理论基础、政策依据的角度 对税务机关购买注税服务的可行性进行 剖析可知，注税服务是具有公共物品与 私人物品双重性质的混合物品，税务机 关购买注税服务是医治其“政府失灵” 和 “市场失灵”的一种选择，实现了税务机 关、税务师事务所以及纳税人三方的互 惠共生。 中国论文网 /4/view-12777041.htm -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 关键词：注册税务师；政府购买 服务；政府采购；共生；涉税服务；涉 税鉴证；公私伙伴关系；行政执法 中图分类号：F812.42 文献标识 码：A 文章编号：1007-2101（2014） 02-0060-03 一、注册税务师行业发展现状 我国注册税务师（以下简称“注 税”）行业自 20 世纪 80 年代产生以后， 经过近 30 年的发展，无论是从业人员、 经营收入还是社会影响均取得了长足进 步，截至 2011 年底全国注税行业总从 业人数 90 107 人，执业注册税务师总人 数 34 246 人，实现经营收入总额 97.33 亿元。但面对着会计师事务所、律师 事务所和财务咨询管理公司的激烈竞争， 其发展现状及前景不容乐观。 首先，注税行业执业范围狭窄。 根据注册税务师资格制度暂行规定 和注册税务师管理暂行办法的规定， 注册税务师的业务范围可以分为涉税服 务业务和涉税鉴证业务。涉税服务业务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 包括：代办税务登记、纳税和退税、减 免税申报、建账记账，增值税一般纳税 人资格认定申请，利用主机共享服务系 统为增值税一般纳税人代开增值税专用 发票，代为制作涉税文书，以及开展税 务咨询（顾问） 、税收筹划、涉税培训 等。涉税鉴证业务包括企业所得税汇算 清缴纳税申报鉴证，企业税前弥补亏损 和财产损失鉴证，国家税务总局和省税 务局规定的其他涉税鉴证业务。其中涉 税鉴证实行市场准入制度，需要鉴证主 体资格特定；而执业范围更为广泛、技 术含量更高的涉税服务业务没有限定也 不可能限定服务的主体资格，其他中介 服务机构如会计师事务所、审计事务所、 财务咨询管理公司甚至某些律师事务所 也在承接此类业务，注税行业执业范围 受到压缩。 其次，注税行业执业环境不佳。 随着市场经济的发展和现代纳税服务体 系建设的深入，纳税人数量的激增、税 收收入总量的飙升，经济活动和税收制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 度日趋复杂，与税务管理人员、经费等 资源的低增长之间的矛盾日益凸显，税 务管理人员不足以应对经济形势的变化。 同时长期以来的税务专管员制度“培养” 了纳税人对税务机关和税务人员的依赖。 这种依赖一方面导致了税务机关执法行 为的错位，疲于应付本应由纳税人完成 的日常事务；另一方面淡化了纳税人的 税法意识、权利意识。当纳税人的合法 权益遭受损害时， “公关” 成为其维权的 主要途径和手段，而更为专业的注税服 务被轻视甚至忽视，致使注税行业市场 需求不足、社会认知度低、执业环境不 理想。 另外，由于注税行业法定业务缺 乏、执业范围狭窄，使得相当一部分税 务师事务所业务工作量不饱和、不均衡， 业务淡旺季现象严重。企业所得税汇算 清缴期间业务较多、人员相对缺乏，而 其他时间则由于业务较少、人员相对富 余，加大了注税行业的执业成本，影响 了注税行业的经济效益，也在一定程度 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 上制约了注税行业的发展。 二、税务机关购买注税服务的依 据 注税行业狭窄的执业范围、激烈 的行业竞争、业务收入增长的压力迫使 税务师事务所不得不另辟蹊径，拓展市 场业务空间，培育新的业务增长点。 2008 年 8 月国家发改委等九部委联合下 发的关于印发规范行业协会、市场中 介组织服务和收费行为专项治理工作的 实施意见的通知 （发改产业【2008】 2351 号）中“ 建立政府购买行业协会和 市场中介组织服务的制度”的规定为税 务机关购买注税服务、拓展注税业务范 围提供了契机。 所谓税务机关购买注税服务是指 各级税务机关或其他行政主体，为了履 行公共管理和社会服务职能，提高资源 配置效率，使用财政性资金依法购买税 务师事务所提供注税服务的行为，是政 府购买服务的组成部分，也是税务机关 降低税收征管成本、提高征管效率的主 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 要举措。政府购买服务是源于西方的一 项社会福利制度改革措施，英国政府于 20 世纪 70 年代提出了公私合作、政府 购买、提倡竞争的公共服务供给模式。 这一改革举措自实施以来对社会服务领 域产生了深刻的影响，提高了政府公共 管理的效率，逐渐成为西方国家提供公 共服务的一种主要方式。 （一）税务机关购买注税服务的 理论依据 新制度经济学认为， “市场” 和“政 府”都是资源配置的制度安排，二者本 无优劣之分，无论何种制度安排，其目 的都是为了提高资源配置效率，避免 “市场失灵”或“政府失灵”而造成的效率 损失。政府是市场经济体制中的重要组 成部分，其配置资源也并不完全因为市 场失灵，它们之间是一种互补而非替代 关系。一般而言，私人物品效用边界清 晰，易于由市场提供，公共物品的非竞 争性和非排他性决定了其应该由公共部 门提供，但一种物品的公共部门提供并 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 不意味着必须由公共部门生产。公共物 品的提供方式有两种模式：一是政府生 产、政府供给，二是市场生产、政府供 给。公共物品的公共生产还是私人生产 取决于公共物品提供的有效性，由于私 人部门与公共部门的管理不同，私人部 门具有天然降低交易成本的机制和动力， 因而有利于降低成本、提高效率；但出 于对于经济效益的过分追求，往往会偷 工减料，造成所提供物品的质量低劣。 而公共部门则恰恰相反，其对成本的控 制、利润的考核等，缺乏监管的动机， 因而存在腐败、浪费和效率低下的问题。 事实上在美国有 37%的消防服务、23% 的图书馆、48%的公交服务是由私人企 业承包的。 虽然人们所消费的物品有公共物 品和私人物品之分，但由于技术条件和 市场环境的变化，二者的划分也不是绝 对的，当技术的进步和市场环境的变化 使某些物品不再完全具备非竞争性和非 排他性的特点，而被称为混合物品。混 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 合物品，其非竞争性和非排他性特征相 对较弱，若完全由政府提供则会导致过 度消费，使得拥挤成本增加，导致“政 府失灵”；反之，若完全由私人提供， 又会造成市场的垄断价格，导致“市场 失灵”，最终招致效率损失或社会福利 损失。 注税行业是“既服务于纳 税人又服务于国家，具有涉税鉴证与涉 税服务双重职能的社会中介行业”， 所提供的涉税服务具有公共物品和私人 物品的双重特性，属于混合物品。税务 机关购买注税服务是医治其“政府失灵” 和“市场失灵 ”的一种选择，即税务机关 继续保留公共服务投资主体的角色，由 税务机关制定注税服务的产品质量标准， 购买并提供注税服务，以克服市场失灵； 但将服务的生产责任通过合同形式交给 独立的税务师事务所，有效降低服务成 本、提高服务质量和摒弃官僚现象，以 克服政府失灵。通过这种税务机关与税 务师事务所的公私伙伴关系（PPP） ，提 高税收征管效率、促进和谐征纳关系的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 构建、拓展注税业务范围、提升注税执 业水平、实现资源的优化配置。 （二）税务机关购买注税服务的 政策依据 政府购买服务自 20 世纪 90 年代 进入我国以后，在很多城市进行了有益 的探索和实践，1994 年深圳的园林绿化 管理模式改革、1995 年上海市罗山市民 休闲中心的托管、1997 年浙江的政府采 购办法开创了政府购买服务的先河。进 入 21 世纪以后，上海、四川、重庆、 河南等地税务机关也对政府购买注税服 务进行了有益尝试。 为了规范政府购买服务行为，提 高政府采购资金的使用效益，维护国家 利益和社会公共利益，保护政府采购当 事人的合法权益，我国于 2002 年就颁 布实施了政府采购法 ，其中第二条 规定：“政府采购，是指各级国家机关、 事业单位和团体组织，使用财政性资金 采购依法制定的集中采购目录以内的或 者采购限额标准以上的货物、工程和服 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 务的行为”。 “本法所称服务，是指除货 物和工程以外的其他政府采购对象”。 所以政府购买服务属于政府采购的创新 形式，适用于政府采购法 。国家税 务总局于 2006 年在关于印发“十一 五”时期中国注册税务师行业发展的指 导意见的通知 （国税发【2006】115 号）中明确提出：开展以政府采购购买 税务师事务所服务代理模式的可行性研 究和积极探索以政府采购及向社会招标 的方式购买税务师事务所服务的代理模 式。 三、税务机关购买注税服务的模 式选择 （一）政府购买服务的模式 一般而言，政府购买服务有四种 模式：第一，依赖关系的非竞争模式， 即服务供应主体在很大程度上依赖于政 府，或者说是政府行政职能的延伸，所 提供的公共服务是政府直接指派的一项 任务，服务供应主体与政府的这种依赖 关系决定了政府购买服务不存在竞争机 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 制，只有市场所谓的购买机制。第二， 依赖关系的竞争模式，即服务供应主体 在很大程度上依赖于政府，或者是政府 行政职能的延伸，但为了提高服务质量 和效率，政府在购买服务过程中引入了 其他市场主体，该服务供应主体在承接 政府委托时应遵循市场原则，与其他单 位或组织实行公平竞争，同等条件下该 供应主体具有优先权。第三，独立关系 的非竞争模式，即服务供应主体与政府 是相互独立的，其存在并不依赖于政府， 但是由于所提供服务的特殊性，在提供 社会服务时不是基于市场竞争原则，而 是通过与政府的良好关系，甚至是直接 沟通的关系，由政府将一些服务项目直 接委托给他们。第四，独立关系的竞争 模式，即服务供应主体与政府是相互独 立的，在社会服务的供给中依据市场原 则，实行招投标机制，公平竞争、优胜 劣汰。这是政府购买服务模式中的一种 比较成熟的模式，也是比较符合国际惯 例的一种做法。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 （二）税务机关购买注税服务的 模式选择 税务机关购买注税服务的模式选 择取决于注税服务的供应主体税务 师事务所与购买主体税务机关之间 的相互关系以及注税服务的特殊属性。 根据国家税务总局关于印发清理整 顿税务代理行业实施方案的通知 （国税发【1999】145 号）的规定，所 有税务师事务所已与税务机关在编制、 人员、财务、职能、名称等方面彻底脱 钩，成为自主经营、独立核算、自负盈 亏的市场主体。即税务师事务所与税务 机关之间是一种独立关系，在服务供应 过程中应遵循市场原则，实行招投标制 度，公平竞争、优胜劣汰。税务机关购 买注税服务的这种独立关系的竞争模式， 并不意味着税务机关放弃对供应主体的 资格审查、对注税服务质量的监管。鉴 于注税服务具有涉税鉴证和涉税服务的 双重职能，为了保证注税服务质量，在 税务机关购买注税服务时应实行市场准 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 入，市场只对具备相应资质的中介机构 开放，不具备相应资格的中介机构不能 成为注税服务供应主体。 四、税务机关购买注税服务应注 意的问题 （一）税务机关购买注税服务与 政府采购的关系 税务机关购买注税服务属于政府 采购的创新形式，在运作方式上与政府 采购具有相似之处，但二者也存在着显 著的差异：首先，政府采购只涉及两个 基本当事人采购主体和供应主体， 而税务机关购买注税服务涉及三方基本 当事人服务购买主体、服务供应主 体和服务对象，其中服务对象在税务机 关购买注税服务中发挥着接受服务、评 判服务的作用；其次，政府采购所购买 的商品和服务供政府自己使用，受益者 是政府自己，而税务机关购买注税服务 主要购买的是应由政府为纳税人提供的 各种服务行为，受益者包括第三方当事 人服务对象，同时也包括政府自身， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 因为通过购买服务有利于税务机关从烦 琐的日常事务中摆脱出来，形成“小政 府、大社会” 格局，提高税务管理的行 政效率。 （二）税务机关购买注税服务中 的角色定位 税务机关购买注税服务是利他和 公益的，是为了更好地履行税务管理与 纳税服务职能。依据现行的税务管理体 制，税务机关既是税务管理服务活动的 提供者，也是评定税务管理服务活动优 劣的当事人，这种既充当“运动员” 又充 当“裁判员”的不合理现状很难维护税务 管理相对人的合法权益。通过购买注税 服务，税务机关将特定的服务项目交给 市场，不再是特定服务的生产者，由注 税服务的服务对象来评判注税服务的优 劣，税务机关只以“ 管理者 ”和“裁判员” 的身份置身于税务管理之中，制定注税 服务的标准、评判介税服务的执业水准、 监督注税服务合同的执行。 （三）税务机关购买注税服务要 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 实现三方互惠共生 共生原意是 指由于生存的需要，两种或多种不同种 属的生物间在同一环境中相互依存、共 同生活。共生既是一种生物现象，也 是一种社会现象，还是一种经济现象， 共生按照行为方式可分为寄生、偏利寄 生和互惠共生。税务机关购买注税服务 是税务机关使用财政资金，制订服务质 量标准、下达任务、定期评估，但不直 接参与或干预服务；税务师事务所按照 税务机关的要求承接服务，接受税务机 关的监管与验收，以优质的服务赢得税 务机关及纳税人的信任，争取以后的任 务。税务机关购买注税服务对购买主 体税务机关而言提高了行政执法效 率、提升了税法的遵从度；对供应主 体税务师事务所而言拓展了其业务 范围，培育了新的业务增长点，实现了 可持续发展；对服务对象纳税人而 言培养了其纳税意识和权利意识，维护 了其合法权益。所以税务机关购买注税 服务，实现了税务机关、税务师事务所 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 以及纳税人三方的互惠共生。 （四）税务机关购买注税服务的 边界界定 税务行政管理是法律赋予税务机 关的行政职能，既不能放弃、也不可转 让，购买注税服务只能是税务行政管理 的有益补充，而不能替代税务机关的行 政执法。所以税务