人大代表履职透析

全国部分县市区第九次 人大工作研讨会材料 县市区人大代表履职行为透析 沅江市人大常委会 从宪法和组织法的规定看，中央、地方及乡镇三级人民代表大会所行 使的职权各不相同。由于职权方面的差异，各级人大代表的素质要求和行为要 求在客观上也会有所不同。仅就当前县市区人大代表履职行为而言，有这样一 些现象应当引起注意和进行研究。 一、县市区人大代表的素质特征 县市区政权机关处于国家地方政权机关的末端，介于地方与基层政权机 关承上启下的接合部，其地位、作用和工作运行方式均不同于省( 直辖市)和设 区的市级政权机关，也不同于乡镇基层政权组织。因此，作为县市区地方国家 权力机关组成人员的人大代表，无论是同全国、省 (直辖市) 及设区的市人大代 表相比较， 或是同乡镇人大代表相比较。均呈现出鲜明、独到的素质特征。 首先，县市区人大代表由选民直接选出，具有较强的选民意识。所谓“ 选民 意识” 应当是受 选民重托、为选民代言、受选 民监督的意识。县市区人大代表在 自身当选问题上，曾经目睹和经历了广大选民推荐和一选再选、认真表达民主 意愿的过程，因而，在走上权力机关的历程中，有一种更为朴实、庄重和神圣 的负重感。同 时，从 “代表”的身份看，对选民有与生俱来的崇敬和勤谨心理。当 然，乡镇人大代表亦由选民直接选出，但毕竟受托举的双手不如县市区人大代 2 表那样众多，乡镇人大代表选举产生所经的民主历程或许稍显平坦一些。因此， 只有浩大、严谨的选民民主意愿的表达，方可打造出代表强烈、圣洁的选民意 识，所有这些县市区人大代表都深有体验。 其次，县市区人大代表在县乡两级政权之间见政，具有较宽的知政视野。 我们国家人口众多、地大物博，同时在改革开放、经济社会事业发展和保持社 会稳定过程中呈现政事纷繁。泱泱大国，诸事百端均在县市区地方政权与乡镇 基层政权承上启下的工作中体现和实现。欲将国家和省市的行政意图变为广 大人民群众自觉和统一的国民行为，大量、纷繁、具体的行政行为一般都发生 在县市区与乡镇办事处的接合部位。而这一切，县市区人大代表由于身置其境、 亲临其政，一方面在县市区代表大会期间参予了地方国家行政、审判和检察机 关的重大决策，另一方面闭会期间代表和选民一道共同实行了国家政权机关 的行政主张。因而在知政、知民情方面有更直接、全面、真实和详情的了解。这 也是一种代表素质和履职的优势。 再次，县市区人大代表届期较长而参政勤密，具有较丰富的履职经验。县 市区人大代表每届任期五年，虽与全国、省( 直辖市)和不设区的市人大代表同 期，却因活动区域相对狭小，而知政参政的机会比上级人大代表却更显勤密， 同县市区人大常委会的联系也更为快捷。乡镇人大代表在本乡镇知政参政，履 行职务虽比县市区人大代表更显勤密和快捷，但因每届任期只有三年，远不如 县市区人大代表那样有连续期更长的履职阅历。所以，后者履行代表职务的经 验又可以明显优于前者。 综上所述，由于县市区人大代表处在将国家权力机关行政意图转变成国 3 民行为的特殊接合部位，具有较强的选民意识、较宽的知政视野和较丰的履职 经验，因而，他们无疑是国家政权建设十分重要的环节，在掌管地方国家政权 方面是一支具有雄厚基础和独特意义的力量。 二、影响县市区人大代表履职效率的不良因素 实践表明，县市区人大代表优异的素质特征并不必然等于优质的履职效 率。二者中间尚存一些应引起注意和进行研究的问题。 代表大会审议工作有待更加规范，这是其一。召开代表大会是国家权力机 关工作运行的最高形式，它在时间、程序和内容上都有极严格的规定。人大代 表在大会期间按照大会的要求，对各项工作报告、各项人事任免、各项决议决 定进行审议，是代表履行职务的主要内容。因此，大会期间代表的审议活动同 大会的质量与效率密切相关，甚致可以等同。但从目前县市区人大代表在大会 期间的审议工作现状看，还存在一些亟须规范的地方。一是代表参加审议工作 的精力不大集中。现在有些地方县市区人代会对代表审议工作缺乏严密的组 织，干扰审议 注意力的话题和活动较多，对代表大会期间审议发言缺乏认真的 收集、研究和吸收，二是听取代表审议发言的受众较难到位。一般情况下,“ 两 会” 同时召开，人大代表和政协委员的审议、 谏政活动也同时进行，政府及其工 作部门负责人难能全员全精力临场听取人大代表的审议意见，因而导致许多 时候代表审议发言自言自语、自闻自了；三是佐助代表审议的条件较为短缺， 重大工作进入代表视野的途经较为单一，审计资料也由于大会时间方面的原 因，不能在大会审议期间发挥作用。 其二，代表对议案、批评、建 议和意见的办理情况，缺乏系统回复的印象。 在实际工作中，人大代表对府院工作、对人大常委会工作的关注，一是靠大会 4 审议，二是靠提交议案和批评、建议、意 见书。代表履职积极性的发挥，很大程 度上直接由所提议案、批评、建议、意 见引起相关重视的程度而决定。在这个 问题上，目前县市区代表大会较为普遍的现象是代表提议案多，而列为议案的 极少；转为或提交批评、建议、意见的多，而大会集中回复的极少。因而两个 “极少”的存在在不同程度上减弱了代表的参政热情，影响了其作用的发挥。 其三，闭会期间，代表知政的渠道不很畅通，履行职务的条件不够充分。 从一些地方的情况看，闭会期间，县市区本级人大代表的代表小组独立开展活 动、履行本 级代表职务的情况还不尽人意。往往出现乡镇人大主席团的活动取 代县市区本级人大代表活动的现象。实际上乡镇人大主席团与分布在乡镇的 县市区人大代表小组是完全不同的两种概念，职务不同，权力不同，作用不同， 所关注的政务范围也不同。如果将原本不同的两种概念长期混同对待，便容易 使县市区人大代表在闭会期间淡化自己的职务意识，弱化本级代表的知政欲 望和涉政行为。 上述问题常见于县市区人大代表的履职过程，而原因却是多方面的。但无 论其症结在大会主席团，或在闭会期间的人大常委会，或在国家行政机关，或 在代表自身，这都应当成为人大制度研究中应引起注意和解决的问题。非此， 人大工作的整体水平就难于从县市区这一级取得突破性进展。 三、提高县市区人大代表履职效率的对策思考 为最大效应地发挥县市区人大代表的素质优势，消除目前县市区人大代 表履职过程中尚存的不良障碍，可以考虑进行这样一些尝试。 1、制定严格的代表审议重大事项的办法。 这种审议办法只在代表大会期 间适用，即只用于规范大会期间的审议行为，提高代表大会的工作质量。代表 5 审议重大事项的办法，应包括审议活动的纪律、听取审议的受众对象、列席人 员的参会职责等。 “办法”可由有立法权的人大常委会制定，此前，也可先由县市 区人民代表大会主席团试定试用，使之逐步完善。另外代表大会所设的临时党 组织应关注大会期间党员代表的参会纪律，维护每次代表大会在选民中勤政 廉政高效务实的形象。 2、 为人大代表鉴察府院和人大常委会的工作创造便利的条件。大会秘书 处可以考虑将代表大会各工作报告草案于大会开幕前若干日印发给各代表小 组， 让他们 有充分的审议准备。有关审计资料如果会议期间不能及时到位，亦 应在会后适当的时候印发给各代表小组。会议视察活动对于辅助代表增强知 政的直观性有一定作用，但时间适宜在会议正式开幕前进行，避免因会议期间 视察而冲淡审议气氛，分散审议精力。至于择取的受视察对象，可以包括亟待 代表大会决策的难点、热点问题。 3、改进代表所提议案及批评、建议、 意见案办理情况的回复办法。湖南 省沅江市第十三届人民代表大会第四次会议期间，主席团决定改变以往多年 一贯的回复办法，将代表批评、建议、意 见办