关于内蒙古自治区组建省级联社改革发展路径的探索

关于内蒙古自治区组建省级联社改 革 发 展 路 径 的探索 霍林郭勒市农村信用社 陈志宏 2003 年 8 月 18 日，深化农信社改革试点工作全面启动，国 务院关于深化农村信用社改革试点方案（国发200315 号）决 定把农村信用社的管理交由省级政府负责，并要求不层层下放管 理权， 这是 农 信 社 多 年 管 理 体 制 的 重 大 变 革 。深化农村信用社改革 试点中，内蒙古自治区政府同样选择了通过组建省级联社这个平 台，行使对辖内农村信用社的管理权，但在运行中与其它省级联 社一样也存在着许多不容回避的问题。本 文 试 对 省 级 联 社 组 建 的 必 要 性 、运 行 机 制 缺 陷 、改 革 发 展 路 径 进 行 深 入 的 分 析 ，探索省级联 社的未来发展取向。 一 、 组 建 省 级 联 社 是 深 化 农 信 社 改 革 的 必 然 选 择 一 是 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 金 融 选 择 。面 对 正 在 开 展 的 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 形 势 ，农 信 社 必 须 发 挥 自 身 长 期 支 持 “三 农 ”的 独 特 优 势 ，专 业 区 别 于 农 业 银 行 、农 业 发 展 银 行 、邮 政 储 蓄 等 其 它 农 村 金 融 机 构 ，切 实 真 正 成 为 服 务 “三 农 ”的 农 村 金 融 主 力 军 。正 因 为 此 ，组 建 省 级 联 社 已 经 成 为 增 强 农 信 社 整 体 支 持 “三 农 ”合 力 的 必 然 趋 势 ，也 是 社 会 主 义 新 农 村 建 设 和 农 信 社 自 身 发 展 的 客 观 要 求 。同 时 ，新 农 村 建 设 中 农 村 金 融 机 构 面 临 着 巨 大 的 市 场 机 遇 ，而 源 自 农 村 、扎 根 农 村 、 连 接 城 乡 的 农 信 社 ，正 可 以 发 挥 熟 悉 “三 农 ”、点 多 面 广 、横 跨 城 乡 的 综 合 优 势 ，在 新 农 村 建 设 中 大 展 身 手 ，使 农 村 金 融 主 力 军 的 含 义 得 到 最 大 限 度 解 释 和 扩 张 。从 改 革 实 践 情 况 看 ，全 区 农 信 社 机 构 网 点 遍 布 城 乡 ，在 全 区 所 有 金 融 机 构 中 ，农 信 社 分 布 最 广 、覆 盖 面 最 大 、数 量 最 多 ，共 有 机 构 网 点 2336 个 。同 时 已 基 本 实 现 了 农 村 金 融 多 元 化 竞 争 下 农 信 社 “二 次 革 命 ”，有 效 满 足 了 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 金 融 需 求 ， 从 侧 面 也 显 示 出 组 建 省 级 联 社 对 提 高 农 信 社 支 农 水 平 的 正 向 激 励 作 用 。 二是进一步防范化解农村信用社风险的需要。农业是弱势产 业，风险较大，在落实贯彻党和国家支农政策的过程中，一直服 务于“ 三农 ”的农村信用社也不同程度地形成了一部分坏账，积累 了一些包袱，带来了较为严重的风险。但 组 建 省 级 联 社 后 ，可 以 用 全 局 以 观 念 科 学 指 导 辖 内 农 信 社 加 强 内 部 管 理 ，制 定 符 合 实 际 、科 学 合 理 的 法 人 治 理 结 构 ，建 立 和 健 全 科 学 有 效 的 内 控 制 度 。自治区联社 在整章建制，制度建设取得了突破性进展，先后建立健全各项规 章制度 9 类 162 项，涵盖财务、信贷、人力资源、稽核、安全保卫、 科技信息等各业务领域和各个岗位，初步形成了适应农村信用社 产权组织形式和经营特点的制度体系。截止 2009 年末，与 2005 年自治区联社成立以前相比，消化亏损挂账近六成，五级分类不 良贷款下降 20.47 亿元，呆帐准备余额增长了近 7 倍。同 时 稽 核 查 检 力 度 不 断 加 大 ，干 部 问 责 机 制 初 步 形 成 。结 合 全 区 农 村 信 用 社 案 件 综 合 治 理 和 “百 日 查 防 ”、“百 日 排 雷 ”等 专 项 行 动 ，先 后 对 高 风 险 信 用 社 进 行 了 专 项 稽 核 检 查 和 重 点 整 治 ，加 大 了 对 违 法 违 纪 问 题 的 查 处 力 度 ，近 年 来 ，处 理 各 类 违 规 违 纪 责 任 人 6374 人 ，追 究 高 管 人 员 责 任 100 余 人 次 。实 践 证 明 ，省 级 联 社 的 风 险 防 范 和 处 置 力 度 具 有 较 强 的 预 见 性 、指 导 性 、及 时 性 ，充 分 显 示 了 现 行 省 级 联 社 管 理 模 式 比 较 符 合 我 国 农 信 社 的 实 际 需 要 情 况 。 三是改进信用社结算等领域服务的需要。在农信社原有的管 理体制框架下，法人众多，各自为政，资金资源难以有效配置，竞 争合力难以有效发挥，员工培训不能有效开展，资 金 调 剂 渠 道 不 畅 、清 算 方 式 单 一 、电 子 化 建 设 较 低 ，很大程度上成为制约农信社 发展的桎梏。自治区联社成立前，全区农村信用社科技信息手段 落后，只有呼和浩特鄂尔多斯、赤峰、通辽四个地区实现了局部 联网，而且版本不一，其余地区基本上是单机运行，还有极少数 网点甚至还停留在原始手工阶段，与商业银行相比，农村信用社 至少落后 20 年。自治区联社成立后，为解决以上问题创造了条 件，于 2006 年 8 月启动了核心业务系统一期工程，用 16 个月的 艰苦努力，完成了综合业务系统上线，实现全区通存通兑，结束 了农村信用社 50 多年来手工记账、单机运行及小范围联网的历 史。不但如此，还成功接入农信银业务系统，实现全国通存通兑， 金牛卡顺利发行并加入银联公司，“惠农 一卡通” 全面推开，“富民 一卡通”、 “手机支付通 ”试点取得成功，“96688”客服电话和农牧 民银行卡特色服务顺利开通，金融服务手段得到明显提升。 四是协调好农信社与各方关系的需要。农 信 社 曾 经 历 了 被 农 业 银 行 、人 民 银 行 、银 监 会 代 管 的 过 程 ，虽 然 给 农 信 社 带 来 了 稳 定 的 发 展 ，提 高 了 农 村 信 用 社 的 经 营 效 益 。但 也 在 一 定 程 度 上 制 约 和 束 缚 了 农 信 社 自 身 发 展 速 度 和 市 场 竞 争 能 力 。自治区联社成立后，可 以 有 效 加 强 与 地 方 党 政 部 门 的 协 调 ，很多地方政府已经把农信社改革 真正“当成自己的事情在办” ，采取各种行之有效的 办法帮助农信 社增资扩股、降低不良资产，规范农村金融市场秩序，加大打击 各类逃废债行为的力度，有效防范和化解地方金融风险。全区有 89 家旗县联社完成专项央行票据兑付 15.8 亿元，分别占应兑付 机构和额度的 96%和 97%，保值补息 6427.27 万元全部到位，也 为 农 信 社 改 革 和 发 展 创 造 了 良 好 的 外 部 环 境 。 二、省 级 联 社 运 行 中 存在的困难和问题 近年来通过深化改革促进了全区农村信用社的较快发展，但 由于多方面原因，仍然存在不少亟待解决的困难和问题，突出表 现在： （一）省级联社性质、职能、定位不清晰，产生两方面效应。 改革是一把“双刃剑”，他在促进政府加大 对农村信用社支持 力度的同时，也 诞生了另一种倾向。从自治区联社的运作来看， 在乡镇农村信用社县级农村信用社联社省级农村信用社联 社框架下，实际上从下而上的股权控制异化成为了从上对下的行 政性控制，县级联社失去了应有的对省级联社机构的建立在权益 基础上的控制权。这个过程中，由于地方政府参与太多，农村信 用社实际上成为“ 地方准国有企业” 。地方政府取得 对农村信用社 管理权有正反两方面效应，正面效应在于通过农村信用社向农户 和农村企业提供贷款或是强制农村信用社提供贷款，有利于支持 地方经济的发展， 负面效应在于地方政府通过控制农村信用社、 控制金融资源而使其滥用金融资源搞政绩的“短期行为” 成为可 能。负面效应得不到有效的约束和遏制，其产生的大量不良贷款 进而酿成的金融风险最终只能由中央政府来“买单” ，最终导致 “花钱买机制 ”的改革目 标落空。 （二）产权制度改革不彻底。尽管全区大部分旗县联社已经完 成了组织模式的改革，但由于产权设计上股权比例控制过严和部 分旗县经济环境制约等，造成农村信用社股权高度分散，投资股、 法人股吸收少，股东参与和关心农村信用社经营程度差，高管人 员权力高度集中，缺乏有效制约，内部人控制问题没有人根本上 解决。 （三）法人治理结构仍不完善。从 2005 年开始，自治区联社 开展调整法人治理结构，从形式上看，尽管初步建立了“三会一 层” 治理架构，形成了较为完善的内部治理 结构，但实际效果并 不理想。普遍存在法人治理理念和意识不够深入，“三会一层” 的 责、权 、利划分不够清晰，内部人控制问题依然严重，仍是理事长 为首的高管层的权力至高无上，农村信用社被理事长、主任等内 部少数人控制，导致了合作社不能按照它既有的方向发展，管理 上主要靠省联社行政管理和监管机构的外部监管，与实现规范、 有效的法人治理运作还有明显的差距。 （四）整体风险状况依然突出。一是区域发展不平衡，受地方 经济环境影响，全区一些地区联社盈利水平偏低，有的信用社经 营困难，潜在一定风险。目前，全区仍然有 23 家机构存在历年亏 损挂账，占全区农信社机构的 24.7%，历年亏损挂账金额 3.78 亿 元。二是资本充足率、拨备充足率、不良贷款率与银行业金融机 构平均水平还有较大差距。 三、省级联社改革发展方向及路径的探索 随着我国农村金融体制改革的不断深化和农村市场化进程 的加快，按照“ 政企分开” 的原则，省 级联社未来 发展取向和路径 值得我们去探索，使其更好发挥服务“三 农” 的作用，本文建 议应 从以下三方面入手。 一是明确省级农村信用社的市场定位与股本构成的关系 市场定位：在城乡差别越来越小、城乡一体化建设越来越快 的今天，广大的农村市场的开发利用还有很长的路要走，就目前 的经济发展形势来说，农村经济所占比重依然很大，所以，省级 农村信用社，将不可避免的面对这个巨大的市场。省级联社的市 场定位应该是根据国务院关于进一步深化农村信用社改革试点 实施方案的精神要求，在省级人民政府的领导下，具体承担对辖 内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，按照市场化、商业 化、股份化的方向进行改革，将农村信用社改造为独具特色的农 村社区（县域社区）金融机构。成为农村金融领域最大的社区金融 机构，以服务农村领域的各类经济主体为目标，努力成为农村市 场上网络覆盖最全面，以零售金融业务为特色，提供综合金融服 务的金融机构。同时，对于国家政策性、扶贫性农村金融业务，可 以利用农村信用社网络优势进行全面办理，发挥农村信用社支农 主渠道作用。 股本构成：以法人为单位改革农村信用社的产权制度，解决 农村信用社“ 谁出资、谁负责、谁受益、谁 承担 风险问题，是本 轮 农村信用社改革的重点之一。按照国务院设定的方案，农村信用 社按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，分别进行股份 制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰农村信用社产权 关系，完善农村信用社法人治理结构，使农村信用社真正成为自 主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让股东真正 成为农村信用社责权利相结合的主人。一是按照权力结构、执行 机构、经营机构和监督机构相互分离、相互制衡的原则，保证股 东大会、董事会、监事会“三驾马车”独立运行，构建科学有效的 决策机制、约束机制和激励机制；二是引入农村信用社独立理事 (董事) 制度， 发挥独立理事(董事)在农村信用社法人治理、 资本运 作等方面的外部监督与制衡作用。如对农村信用社的重大关联交 易、利润分配方案、高管人员的聘任和解聘、重大的业务风险管 理及可能损害存款人或中小股东利益的事项等发表客观、公正的 独立意见；三是资本约束应成为农村信用社内部独立稽核的重要 内容，稽核部门直接对理事会负责。 二是抓好农村信用社防风险、促发展，做到可持续发展 省级联社应为全辖农村信用社的业务发展提供保障和支持， 促进农村信用社的健康、可持续发展。 一是健全和完善省级联社的组织结构与管理构架，省级联社 应通过制定、完善和补充各项管理措施和规章制度来对全辖农村 信用社进行有效的系统性管理，对全区农村信用社进行业务指导、 监督检查和规范考核，逐步将全区市县联社改造成为具有独立法 人地位和市场主体地位的地方性金融机构。 二是从抵御农村信用社金融风险出发，切实做好农村信用社 资金的补充工作和信贷资产质量的改善工作。做大资金总量，广 筹资金，重点向对公存款、低成本资金倾斜，在保持稳定存款的 前提下，优化资金结构；进一步优化股权结构，按照银监部门提 出的资本充足率达标时限，科学合理配置股权，提高投资股、法 人股入股比例；严格贷款责任制落实，实行贷款规范化管理，进 一步完善新增贷款内部管理机制，严格执行贷款第一责任人制度， 推动信贷管理工作的制度化和规范化建设。 三是做好案件防控治理工作。坚持以“提高 质量和效益，防 范风险和案件”为目标 ，建立健全农村信用社 风险预警机制，设 立农村信用社风险处置基金，防范农村信用社支付风险。全面强 化案件专项治理工作开展以来的各项措施和基础工作，构建制度 流程体系和内部治理、风险管理、责任追究、协调联动、培训教育 “五项机制 ”，实现案件防控工作的 规范化、制度化。使 农村信用 社制度流程基本完善，内控管理明显进步，风险管理水平持续提 高，案件防控长效机制有效建立，努力实现案件数量和涉案金额 持续下降的工作目标。 四是全面加强合规与风险管理，确保持续健康发展。从建立 合规文化、完善风险管控制度、规范业务操作流程、加大稽核监 督力度、提升制度执行力入手，建立涵盖存款管理、信贷管理和 财务管理全过程的风险防控体系。组织开展强政治教育、品德教 育、法纪教育、廉洁文化教育、警示教育等宣传教育活动，使全员 的风险意识普遍增强，合规守法意识明显提高， 五是做好农村信用社稽核工作。以规范操作为基础，以查处 整改为手段，以风险防控为重点，更新理念、创新机制、强化力度、 提升效能，通过序时稽核、专项稽核、重点稽核，发现问题、揭露 问题、解决问题、促进规范，有效提高制度执行力和风险防控能 力，促进农村信用社稳定健康