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政治其它相关论文-政府与非政府组织：公共性之比较内容提要政府与非政府组织都提供公共物品和服务，但是这两种组织在提供这些物品和服务时遵循的是不同的作用机制，本文从垄断性、强制性、灵活性、契约、目标导向、资源来源6个方面，对二者的公共性进行比较。并从合作、冲突、分立三个方面，对这两种组织在提供公共物品和服务上的相互关系进行概括。关键词政府非政府组织公共性比较一、公共性：两种组织的共同特征公共一词来自拉丁文的“人民”一词，字典上对公共一词的定义是：与某社区、民族或国家内人民相关的事务（Guralnick，1980），与公共相对的是“私人”一词，它是指失去了公共职务，或是作为私人事务而与政府事务相分离1。经济学里将社会中的物品分为公共物品和私人物品，区分这两种物品的标准在于是否具有排他性。凡是某一物品的消费是可以排他的，如衣服、住房、食品等，便是私人物品。反之，如果某一物品的消费不能或很难排除他人，那么便是公共物品。如路灯、无线电视等，此类物品不能因某个人的消费而排除其他人同样消费。所以，在物品的供给上，私人物品由于可以排他消费，因此社会尤其是市场具有供给这种物品的动力，我们商店的购买的各种商品都属于私人物品，而公共物品由于消费是不能排他的，也就是说，一旦具有这种性质的物品生产出来，如果你要消费这种物品，就不能排除别人也来消费这一物品，同时，别人的消费也没有改变物品的损耗，比如道路、无线电视、灯塔等都是如此。对于这种物品，由于不能排除别人即使不付费也能消费的可能（搭便车），所以人们往往不愿意主动投资生产这种产品。尽管关于公共物品的理论是近几十年才发展起来的，但是关于公共物品的知识却早已有之，亚里斯多德就曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”2中国有句俗语“三个和尚没水喝”，说的也是同样的意思。由于公共物品很难通过私人的活动得到有效供给，人类历史上的公共事物都借助一定的组织来实现的，这些组织通过人们之间自愿或者强制性的合作，来实现一定地域和一定范围人群里公共物品的供给。部落、教会、家族、协会、政府都是供给公共物品的组织形式，甚至可以说，“所有的组织都是公共的，因为它们都有公共功能，使用公共资金。”3在这些组织中，自从有了政府以来，尤其是近代资产阶级革命以来，政府便是供给公共物品的最重要的组织。它和供给私人物品的市场，被认为是人类社会两个最大的组织机制建构。4但是，政府不是万能的，政府也会失灵，它不但会在市场领域失灵，在非市场的公共领域，政府也存在诸多不足，用秦晖的话说，就是“第二种政府失灵”5弥补这种政府失灵，就必须依赖其他的能提供公共物品的组织，这种组织便是非政府组织（英文为Non-GovernmentalOrganizations，有些国家称为Non-ProfitOrganizations，即非营利组织。），它是指各种形式的开展公益性、互益性活动的非营利民间组织。尽管非政府组织古已有之，但真正现代意义上的非政府组织的大规模兴起，是在1980年代之后，这种兴起被认为是一场全球性的“社团革命”，有学者认为“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。6非政府组织的兴起正在改变公共物品提供的组织结构，因为非政府组织也是公共性的，它通过会费、募捐等形式筹集资金，然后面向社会开展诸如扶贫、环境保护、社区服务、社会救助等服务。而这些公共服务，很大部分过去一直认为是由政府提供的。因此，在公共物品的提供上，出现了两种类型的组织：政府与非政府组织，这两种组织都具有公共性的特征。正因为非政府组织在提供公共物品上与政府的相似性，许多学者对这两种组织的作用和相互关系做了探讨，最有代表性的分析主要从两个路径展开：第一种是第三者政府理论，这种理论认为，在公民社会中非政府组织是提供公共物品的最佳机制。7因此，由下而上具有自愿基础的非营利组织是解决逐渐扩大的社会经济问题，最适当也是最有效的方式；在此政府扮演第二线的角色，当非政府组织运作失灵时，政府才宜介入干预，非政府组织除能提升政府部门行政绩效外，更可节省不必要的行政支出。与上述理论逻辑相反的是第二种分析路径：公共物品理论的分析，这种分析认为政府必须对公共支出负责，提供物品及服务以符合整体社会大众的不同需求，惟有当政府无法充分提供物品和服务时，非政府组织才有存在的适当性。8两种分析路径都将政府和非政府组织两种组织看作是提供公共物品的有效组织形式，但在关于谁是第一位的问题上存在分歧。两者的具体区别如下：9面向理论核心概念角色定位价值基础第三者政府理论去政府化第三部门负责提供，政府辅助小而美政府公共物品理论政府介入政府负责提供，第三部门辅助大有为政府对二者作用的不同认识，其前在的价值假定当然是重要的基础，但是，如何获得足够的证据来支撑各自的观点？为什么说某一种组织比另一种更重要？如何进行这种重要性的比较？本文认为，政府与非政府组织都是提供公共物品的提供者，都具有公共性的特征，但二者具有不同的组织特征，这种特征影响了组织对公共物品或公共服务提供的广度和强度。因此，要回答两种组织的地位和重要性，一个基本的前提是：必须了解二者在公共性方面具有哪些共性，哪些不同？只有充分认识二者的不同特点，才能更准确地对这两种组织在公共物品和服务提供方面的能力和地位作出准确的判断。正是基于上述的基本认识，本文将对政府和非政府两种组织在公共性方面的特征作一初步的比较和分析，然后对两种公共性的关系进行基本归纳。二、比较两种组织的公共性：何种公共性？毫无疑问，两种组织具有不同的性质和特征，要不然，我们就可以摒弃任意一种组织而保留另一种就可以了。之所以在政府存在了之后又出现非政府组织，证明两种组织都有存在于社会中的合理性。那么，这两种组织到底各自有什么特征？尤其在公共物品和服务的提供上，二者存在哪些不同？本文从垄断性、强制性、灵活性、契约、目标导向、资源来源6个方面，对二者的公共性进行比较。（1）垄断与竞争政府是天生的垄断组织。在市场领域，我们往往反对垄断，但在非市场领域，有时候垄断是合理的，一个地方只允许存在一个政府，凡是有两个或多个政府的地方，往往意味着冲突和战争。因此，在公共物品和服务上，政府也主要是提供垄断性的公共物品和服务，比如国防、法律制度等。在这些领域，只允许有一个提供主体，其他组织如果要介入这些物品的提供，就被认为是非法的，从而会受到政府的限制。10非政府组织在物品和服务的提供上就不存在这种垄断性，凡是非政府组织提供服务的领域，都有很多组织提供相同或类似的服务。因此，与政府相比，非政府组织提供的公共物品和服务更多元，也更具有竞争性。不过，这种竞争性不同于市场领域企业之间的竞争性，这是因为：一、非政府组织本身具有多元性，既有像私立医院、独立研究机构这种在准市场环境下运行的非政府组织，也有像公立学校、宗教组织、慈善机构等远离市场的组织；二、非政府组织的决策往往不是根据明确的，可衡量的标准，也缺少衡量这些组织行为的基准线。11因此，大体上非政府组织的运行环境更接近非市场的环境，非政府组织很难像企业一样展开竞争。但这并不表示这些组织是没有竞争的，因为竞争不是基于市场的词汇，竞争只是和垄断相对。目前西方发达国家推行的民营化战略，就是通过竞争招标的方式吸引非政府组织、企业等非政府主体参与到公共物品的提供中来，只有运行高效、能提供优质公共物品和服务的组织，才能获得政府的拨款。此外，非政府组织为了赢得社会的捐赠，也必须在非政府组织间开展竞争，没有良好的社会评价，就不可能获得社会的捐赠。因此，非政府组织尽管与企业存在不同的竞争结构，但处处面临竞争的压力，它没有像政府那样的垄断性。（2）强制与自愿秦晖将政府与非政府组织的性质界定为：政府是强制提供公益的组织，非政府组织是自愿提供公益的组织。12很明显，政府具有强制性，而非政府组织是自愿的。政府的行为具有强制性约束的力量，一旦政府作出某个决策，这个区域的人，无论他们是否愿意，都必须服从政府的决策。非政府组织则是公民自愿的联合，志愿性是界定一个组织是否是非政府组织的特征之一。13而且，不但参与非政府组织的人员是自愿的，接受非政府组织服务的公众也是自愿的，不存在由非政府组织向公众强制推行某项公共物品或服务的行为。因此，在政府推行的物品上，公众可能没有选择的自由，但在非政府领域，公众可以根据自己的价值偏好、生活境遇选择非政府提供的各种服务。（3）灵活性货币经济催生了现代社会的官僚制政府，“大规模的现代国家是绝对地立足于官僚制度的基础之上的”。14官僚制的核心概念在于：劳动分工、层级结构制度以及对事不对人的法规。韦伯的官僚制是一个重大的发现，现代社会的政府都是建立在官僚制行政之上的，而且这种组织形式也适用于其他非政府的大型组织。不过，随着技术的进步，尤其是互联网络技术的发展，政府组织的结构在某些方面可以脱离官僚制的束缚，比如组织扁平化，多组织多中心的公共物品提供模式，目前新公共管理的发展便是一种去官僚化的努力。尽管如此，官僚制代表着一种现代社会的理性，政府的层级结构、专业技术文官队伍、自上而下的命令等，在现代社会依然是无法避免的，因此，政府在组织上不可能彻底摆脱官僚制的结构，这种结构是现代大规模组织化的必需。不过，官僚制结构是一种机械系统，它比较适宜于稳定的外部环境，15如果外部环境发生变化，这种系统就存在灵活性的问题。因此，政府作为我们社会最大的官僚制组织，它在提供公共物品上，这种组织变得“易于犯错，在适应快速变化的条件方面迟钝笨重”。16非政府组织与政府相比，由于规模要小得多，而且大部分非政府组织没有很多层级结构，成员之间主要依赖于合作而不是分工，它是社会成员的自愿联合，因此，非政府组织更接近伯恩斯所说的有机系统的概念，这种组织注重合作与横向联合，并特别注重组织在整个外部环境中的作用和声望，也因此较适应于动态的外部环境。17（4）契约政府与公民之间存在着契约关系，公民把一部分权利让渡给政府，并向政府交纳税款，政府用公民上缴的税款开展公共活动，提供公共物品。非政府组织的契约关系与政府相比就显得含糊不清。非政府组织是公民自愿成立的，正是这种自愿性，使得它不具有对其他公民的约束力量，因此，非政府组织与社会之间不存在严格的契约关系。不过，从非政府组织的资源关系上看，其实它与社会、政府、内部成员之间都有关系：一、非政府组织接受社会的捐赠，因此，它有义务接受捐赠方的监督；二、非政府组织享受政府的免税优待，所以这些组织“应该承担相应的义务，如实行民主管理、接受政府和社会公众的监督”。18三、非政府组织受签约方内部核心成员的限制。比如医院必须就重大的政策转变征询医生的意见，而医务人员则经常会努力争取自己的利益，哪怕是以医院的利益为代价也在所不惜。“任何有专业工作人员的组织都会面临类似的问题”。19因此，非政府组织的契约关系比政府要复杂得多，也正因为此，非政府组织往往很难真正独立。（5）目标导向政府通常有多重目标，这些目标大多数显得非常模糊而且相互冲突。“在大多数公共组织中，不存在一个可以衡量成功与否的底线；相反，利益集团的需要、使命的变迁、重要的利益相关者和第三方的操纵引发了一系列令人眼花缭乱的、经常相互冲突的期望”。20尽管指导政府行为的标准是公共利益，但是，公共利益的含义是非常广泛的，它被各种近期的远期的目标、各个阶层的利益、经济社会文化国防等各个方面的问题所肢解；加上政治家有自身的价值偏向和短期政绩需求，所以，政府的目标在各种因素作用下变得含糊不清。非政府组织的目标尽管也是很难衡量的（比如推动科技的进步、促进国民健康），但是非政府组织一般都有比较单一的目标，大学主要是推动知识增长和传播，医院主要是救死扶