对我国当前农民工基本权利的法律保护问题探讨初稿

1对我国当前农民工基本权利的法律保护问题探讨摘要：当前，随着我国经济市场化，现代化，城市化的迅速发展，越来越多的农村富余劳动力涌入城市。随着人民生活水平不断的提高，城镇社会保障体系也初步建立，但由于受城乡二元体制和户籍制度的影响，他们的处境以及生活状态却令人堪忧，甚至理应享有的一些最基本的公民权利也很难得到保障。本文将从宪法学角度研究我国目前农民工权利的保障问题。宪法是“国家与人民之间的契约” ，宪法作为一个国家的基本大法，其保护的是对公民生活有着重要影响的基本权利。公民的基本权利是获得国家实体法地位和意义的权利。由于农民工问题主要集中在对其有重要影响的生存状态上，因此本文将把重点放在农民工基本权利中人身权、就业权、受教育权、社会保险、维权组织上做深入细致的研究。关键词：农民工；基本权利；法律保护目前国内针对农民工权利保护问题在宪法层面上的研究并不多，而我认为，忽视宪法层面上的保护，势必将导致一系列严重的连锁效应。宪法是一个国家的根本大法。如果不能在法的最高架构下加以保护，势必导致立法，执法等下位环节的失控。因此，对于农民工基本权利的保护，我认为应该从法律的最高层面，即其源头入手，在最高也最具权威性的宪法总框架下进行。一、我国农民工基本权利保护概述我认为实现农民工权利的法律保护首先要把握农民工基本权利保护的概念，明确农民工权利保护的特点。这是我们研究农民工权利保护的基础。要准确理解和把握农民工权利保护的概念，就有必要对农民工的内涵进行剖析。(一)我国农民工权利保护的概念1、农民工权利内涵对于农民工权利，学术理论界观点不尽相同，由于权利通常是指现行法律所承认和保护的利益，所有的权利都与利益相关，但所有的利益并不都是可以成为权利的，只有现行法律所承认和保护的利益才是法律意义上的权利。农民工权利主要包含政治权利和经济权利两个基本方面。经济权利在农民工权利中处于基础性、决定性地位；政治权利又深深地影响着经济权利，成为经济权利实现的保障。有人认为农民工权利实质上就是农民工权利，它主要是指农民工作为权利主体的利益包括物质的、精神的和人身的各种利益(或者可以划分为财产权利、政治权利、人身权利等)，以及这些利益在法律上的反映、体现和保护。权利保障则是指防止权利受到侵害，确保权利最终实现的制度化保护。我认为以上两种观点都有其可借鉴之处，但并没有完全概括其内涵，农民工的权利应是基于其自然属性和社会属性所应当享有的权利和利益，包括入的权利、公民的权利和特殊群体的权利及其相关利益。也就是我国2宪法和有关法律法规确认并加以保障的权利及其合法利益。 “中华人民共和国公民在法律面前一律平等”是我国宪法赋予公民的一种神圣的权利。然而在现实生活中农民工却经常受到歧视和不平等的对待，成为了所谓的城市边缘人群。我们没有任何理由把它解读为：“法律面前人人平等，但农民工除外!”从这一点来说，对农民工的权利保护就是要使其得到和普通市民同等的宪法规定赋予公民的平等享有的权利和利益。2、农民工权利保护的含义我认为，农民工权利保护就是国家根据宪法和法律，依法保护短期或长期离开农村土地到城镇从事非农业生产但仍是农民身份的劳动者，使其平等享有宪法和法律规定的经济、文化、政治权利，并排除其他非法行为的侵害。英国的穆勒曾经指出， “平等观念往往在公道概念及它的实施中都算一个成分，并且在许多人眼中，平等是公道的精义” 。因此可以说，平等是正义的实现形式，是完善的政治制度或社会制度的外在表现。从宪法规范的角度讲，我国宪法中规定的公民基本权利除条文中明确指定的特定主体以外，所有农民工都应该是宪法权利的主体。 中华人民共和国宪法(以下简称宪法)第 33 条规定：“国家尊重和保障人权。 ”宪法以人权保障为宗旨，保障人权乃是现代宪法的基本原则，人权是基于人的基本属性而产生的权利要求，是一个人作为自然人应该享有且不可剥夺的权利。“国家尊重和保障人权”实质上表明了人权的保护不仅仅限于宪法具体条文的规定，而且还可以做出权利推定，诸如生命、自由、安全等基本权利，每个人都平等享有且受国家的保护，无论其种族、民族、性别、职业、出身。因此，在人权的保障方面，农民工理应获得平等的保障，不能从法律上或事实上给以任何歧视待遇。(二)农民工权利保护的特征农民工同其他社会主体的权利保障相比较，不仅具有作为一般社会主体公民在权利保障方面的基本特征，同时还具有社会特殊主体农民工在权利保障所具有的特征。主要包括：1、受保护主体的特殊性。一方面，权利保护的主体的农民工，是没有彻底离开土地而又从事非农产业的劳动者既不是完全意义上的农民，又不是完全意义上的产业工人，另一方面，主体是生存于农村与城镇之间，是一个处于流动状态的特殊弱势群体；2、权利内容的特定性。农民工自身的特殊性决定了其权利内容的特定性，农民工作为普通公民，享有宪法和法律规定的各项基本权利，体现了公民的基本权利在法律上的平等性这是农民工与一般公民在权利内容上的共同性，同时，农民工作为社会的特殊主体，还享有国家针对农业与农民、城镇与工人的特点所单设的各项权利，体现了权利内容的特定性：3、受损害的潜在必然性。在二元社会结构框架下，农民工这种身份和职业的相分离，使之在理论上办工办农，实践中处于非工非农的尴尬境地，由于立法等方面的滞后许多在理论上应当享有的权利，在现实生活中却被客观地“蒸发” ，即事实上的缺失和受损这决定了农民工权利被侵害具有潜在必然性。这3一特点同时使农民工在权利受损时难以得到及时而有效的法律救济：4、法律保护的迫切性。农民工权利保障的主体特殊性、内容特定性和受害的潜在必然性，决定了对其法律保护的迫切性，因此，我们必须尽快加强法制建设，进一步完善有关法律法规，强化政府及其有关部门，严格依法办事，依法保护农民工的合法权利。从农民工权利保障的特征，我们进一步明确了农民工权利保障的目的。我们不仅要确认和保护农民工的合法权利，更重要的是要防止侵害其合法权利行为的发生，以保障公民的基本人权保证国家法律得到有效正确的实施促进我国宪政目标的实现。二、存在的问题l、人身权利未能得到充分保障。世界人权宣言第 1 条规定：入人生而自由。在尊严和权利上一律平等。我国宪法第 38 条规定：“中华人民共和固公民的人格尊严不受侵犯禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。 ”“广义的人格权是指公民作为做人的一种尊严的一种权利，包括公民享有生命权利、健康权利、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权和婚姻自主权等等。 ”中华人民共和国民法通则规定了“公民在民事活动中的地位平等” ， “自然人的人格尊严不得侵犯” ，还有许多其他的规定都渗透了人格平等，反对人格歧视的精神。渴望人格上的平等和被他人、社会尊重是社会主体必不可少的社会需要，人们渴望人格上的平等，就如同要求平等地享受和煦的阳光和清新的空气一样。我们可以这样说，享有平等尊严的权利使人性在我们每一个人身上变得神圣起来。并且以同一运动推动着人类的进化过程。 “人类文明进步的一个最重要标志就是不仅人的生命和人身自由受到保护，而且人格尊严也同样应受到承认和保护。然而现实却是农民工的人格尊严在相当大的程度上没有得到尊重。歧视、排斥、侮辱农民工的事例时有发生，大街小巷城市居民对农民工的提防、冷眼、谩骂可以说是一种普遍现象。农民工在城市里因其农民的身份遭到非常严重的歧视而往往被看作城市中的“边缘人” 。 “在公共汽车上，只要我们一上车，车里的人都很不高兴，能躲就躲碍远远的，售票员也总是盯着我们，大声地训斥叫我们买票。在商店里。售货员都不爱搭理我们，要看一样东西说了半人也没人理。 ”四川一位农民工说了他的感受。我们会经常看到在城市流浪乞讨人员收容遣送办法废止之前。农民工常遭受城市的驱逐。即使就目前而言尽管农民工自身存在某些原因较难溶入城市当中，但在城市中却经常被要求办理各种证件，而且常被当作成为潜在的“违法者” ，在城市中不仅长期遭到歧视，而且常常受到种种“非人”待遇遭遇非法盘问、查询、搜身甚至非法拘禁。在城市里农民工作为廉价的劳动者从事着最为脏、苦、差、累和危险的工作，长期超负荷地在条件简陋、危险甚至有毒环境中工作，其生命权和健康权几乎根本无从保障，其人身权很难得到保障。2、就业权受到歧视平等就业权是宪法赋予所有劳动者平等就业的法定权利。1958 年国际劳4工组织第 1ll 号公约通过关于就业和职业歧视灼公约第 1 条界定了“歧视”：基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身的任何区别、排斥或特惠，其后果是取消或损害就业或职业方面的机会平等或待遇平等。联合国大会 1948 年通过的世界人权宜苦第 23 条规定：“人人有权工作，自山选择职业，享受公正和合适的工作条件，并享受免于失业的保障。 ” “人人有同工同酬的权利，不受任何歧视。 ”虽然，从“应然”上讲，农民工应当享有平等的就业权但从“实然”上看，农民工的劳动权利实现状况并不乐观，存在许多问题，突出表现是农民工的平等就业权受到不同程度的限制或剥夺。中央和地方各级政府通过行政立法为就业权的不平等提供法律上的依据。例如，1991 年 7 月 25 日国务院发布的全民所有制企业招用农民合同制工人的规定 ，1994 年 5 月 17 日劳动部发布农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定等行政法规和政府规章，以地域为标准的不平等的劳动就业制度，为地方各级政府制定带歧视性的政策提供了法律依据。3、受教育权不能平等享有联合国人权宣言规定：不论阶层、不论经济条件，也不论父母的居住地，一切儿童都有受教育的权利。国务院办公厅于 2003 年 9 月转发了教育部等部门关于做好我国现行宪法第 46 条规定：“中华人民共和固公民有受教育的权利和义务。 ”公民享有受教育的权利和义务。是指公民有在国家和社会提供的各类学校和机构中学习文化科学知识的权利，有在一定条件下依法接受各种形式的教育的义务。我认为现行宪法对公民的受教育权的规定是非常全面的，但是在现实中农民工受教育权的不平等却是极严重的。农民工受教育权应包括两方而：一是农民工自身接受职业培训的权利：二是农民工子女接受教育的权利。由于子女受教育权问题更加突出，这里主要分析农民工子女的不平等受教育权。在城乡二元体制下，农民工没有城市户口，农民工子女因而没有享受当地政府教育资源的平等权利，而民办学校的高收费又让他们望而却步。目前我国进入城市的农村人口差不多近 14 亿，孩子入学去接受教育对许多农民工来说，简直成了一种奢求。三、完善我国农民工基本权利保护之对策如何应对目前农民工权利保障面临的问题，切实保障农民工在政治、经济、文化教育以及人身自由、安全等权利，我认为：农民工权利受损的主要原因是既定的法律、政策得不到有效实施，作为法律、政策的实施机关，存在着“不作为”问题，即当出现侵犯农民工权利问题时，政府及行政机关没有积极履行查处职责，更没有事先建立预防机制，甚至自身的一些行政行为也在侵犯着农民工的合法权利。因此农民工权利保障首先要解决的不是立法问题。而是有关行政执法部门的“不作为”问题。政策得不到有效实施是当前农民工权利受损的一个重要原因，此外，我认为农民工权利保障方面存在的问题是多种因素综合的结果，是农民工权利保障法治5理念的淡漠，现行体制与制度的缺陷，法律保障供给不足和农民工参与政治活动与经济社会管理权的缺失造成的。因此，要解决农民工权利保障方面存在的问题，首先应该从农民工权利保障的法治理念、体制与制度、权利的缺失等方面入手，树立以宪治国、依法治国的法治理念，完善有关法律法规，确立现代社会管理制度，从根本上建立起农民工权利保障制度和机制，并且从多层次多角度建立和完善农民工权利保护途径。(一)真正落实宪法的权利保障功能我国宪法明确规定：“凡具有中华人民共和固国籍的人都是中华人民共和国公民。 ”“中华人民共和国公民在法律西前一律平等。 ”农民工作为我国公民，理所当然享有宪法所规定的各项公民权利。从我国宪法的表述来看，大多数用词也是“任何人” 、 “公民”等概念，而并未将其限定为某几类特定主体。农民工的权利并未排除在外也不可能排除在外。保护公民的基本权利，是任何一部现代宪法的基本目的。公民的基本权利，是应然人权的宪法化，表征着公民在国家生活中的地位。因此，宪法既要将应然人权予以法定化，做出权利宣示，而且还要为公民权利保障提供基本的制度构架。通过权力制约使制度的运行最终符合人权保障的要求并通过违宪审查机制为公民权利救济提供制度保障。因此，我认为，农民工权利保护的核心问题是宪法权利保护的落实问题。(二)建立多层次的农民工权利保护途径农民工在政治、经济、文化教育以及人身自由、安全等权利具有一定特殊性和复杂性，其权利受损的原因也往往是多方面同时作用的结果。因此，我认为，为了更有效地落实农民工基本权利保护，有必要建立多层次的保护途径。1、改革城乡二元户籍制，确认公民迁徙自由权实行了半个多世纪的我们特有的城乡二元制的户籍管理制度对农民进城落户转变为城镇居民设置了种种限制，使得大量的农民工不可能立即转变为城镇居民。而我们在计划经济时代和计划经济向市场经济转变过程中所制定的大量法律法规和政策，特别是关于城镇居民在政治、经济、文化、教育、就业等方面的权利保障制度，都是以户籍这一身份作为是否有权利享有的前提。因此这部分还没有转变为城镇居民的农民工，他们不可能享有现在城镇居民的权利；同样，工人是城镇居民的一部分，农民工不是城镇居民，也被理所当然地被排除在工人队伍之外，也不可能享有工人的一切权利和合法利益。因此，如果要使广大农民工也能切实地享有上述种种城镇居民的权利，就必然要改革我们先还在实行的城乡二元户籍体制。同时，由于我国市场经济的发展，农村人口城市化是一个必然趋势，这也体现在农民工很大的流动性上。我认为，农民工从农村迁徙到城市将是一个必然的趋势。迁徙自由是市场经济发展的必然结果，它是公民人身自由的重要组成部分。我国 1954 年宪法规定了公民的迁徙自由权，虽然在随后几部及现行的宪法没有再规定这一权利但是根据“法无禁止即6自由”的现代法治理念，公民应该享有迁徙自由。因此，我认为为贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，依法保障公民的合法权利，改革现行的户籍制度势在必行，这也是从根本上解决农民工权利保障问题的关键所在。要尽快修订我国户口登记条例或制定新的户籍管理办法，废除现行的二元户籍制度，明确公民迁徙自由权，实行居住地户口登记制度，彻底打破农业户口和非农业户口的身份限制取消对农民工的身份歧视。另外，要依法确认农民工是产业工人的重要组成部分及其政治地位，逐步实行统一居民身份的一元户籍制度尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，使农民工及早享受到平等的城镇居民待遇实现农民工与城镇居民在国民待遇上的一致性。2、完善平等就业体制完善平等的就业体制，首先。政府应转变观念、给农民工以国民待遇。“公民权是个潜在的独一无二的资源，尤其是对于那些缺少其他种类资源的人来说这一向题更加突出” 。以此反观中国农民工的现状，很有些实际意义，至少提醒我们应当多关注农民工的基本权利。同是中华人民共和国公民，却被人为地分为两种身份，农民工就因为生长在农村而无法享受“国民待遇” 。由此，农民工的国民待遇不改善，农民工平等的就业权就无从谈起。其次，制度建设非常必要。 “制度问题要带有根本性、全面性、稳定性、长期性”圆在中国，农民工受二元社会结构的影响，受户籍、就业等制度的不公平对待，就平等权受到严重侵害。因此，农民工平等就业权的获得，制度建设非常必要。 “正义是社会制度的首要价值” 。4 正义的主要问题是社会基本结构，是主要的社会制度安排。不合乎公正要求的行为与制度阻碍平等机会的实现，如果制度结构不合理，那么制度本身就不公正，社会公正原则就没有统一的标准或标准不完善。因此，公正的法律与制度是农民工平等就业权获得的制度保障。(三)提高法律服务质量公民的合法权利必须获得法律的保护，保障公民的合法权利得以平等实现，是政府应尽的义务。在大量的社会歧视和种种限制下艰难生存的农民工，已是一个典型的由社会和经济双重因素造就的底层群体当他们的合法权利受到侵害时，现行诉讼制度中劳动仲裁前置，以及庭审、举证的繁琐程序和诉讼成本、风险等，使得打官司成了农民工无法承受之重。据北京青少年法律援助与研究中心所作调查及全国总工会不完全统计，到2009 年 10 月中旬，全国迸城务工的农民工被拖欠的工资约有 l000 亿元。而为索回这 1000 亿元欠薪，整个社会需要付出至少 3000 亿元的成本。再如，辽宁省锦州市的 98 名民工为了讨回工钱打了二年官司，工钱不仅一分没要回来，还自己掏了近 10 万的法院执行费、律师费、材料复印费以及交通费。而对如此高昂的诉讼成本，打不起官司，打不赢官司的状况使农民工理性地回避事后救济，或选择忍气吞声，或最终走向了极端，这种恶性循环必然导致农民工权利保护状况每况愈下。7我认为，如果弱势群体的权利得不到必要的法律保护，其结果只能使强者愈强而弱者愈弱。因此，依法维护弱势群体的合法权利就显得尤为重要。而建立法律援助制度、司法救助制度是一条十分有效的途径或措施。现代法律援助的目的和意义，在于维护“公民在法律而