林业资源型城市经济转型探析

林业资源型城市经济转型探析摘要：资源性产业的特殊性使得经济转型成为资源型城市在发展到一定阶段后的必经之路。本文首先就资源型城市的界定和划分作了介绍，阐述了我国资源型城市在经济发展过程中存在的问题。通过对我国林业资源型城市经济转型必要性和可能性的分析，进而对其在实行经济转型战略中的各方面利弊因素进行了详细探讨，以黑龙江省伊春市的转型实践为例说明，提出了经济体制转型、林权制度改革、发展森林生态经济、发展接续替代产业等促进林城转型的调控对策。文章最后，对林业资源型城市在经济转型实践过程中的经验教训提出了思考，为我国加快林业资源型城市结构调整积极探索新思路，新办法、新机制，对促进全国林业资源型城市实现可持续发展提供理论和实践两方面的依据。关键词：资源型城市 经济转型 发展接续产业 林权制度改革Analysis of Economy Transformation In Forestry Resources Type City Summary: The particularity of the resources industry makes the economy transformation become the only way after the resources type city eveloping into a certain stage. First, this article will introduce the definition and the division of the resources type city, setting forth the existing problems during the economic development of resources type city in China. By analyzing the necessity and possibility of economy transformation in forestry resources type city, and then we will make further discussion about the advantages and disadvantages in the strategies of carrying out the economic transformation. Taking Heilongjiang province , Yi Chun citys practice in the economic transformation as an example, putting forward some regulatory counter-measures in economic system transformation; Lin Quan system reform; development of forest ecosystem economy; and elopment of substituted industry. At he end of the article, putting forward some thoughts about the experience and lesson from the economic transformation of forestry resources type city ,exploring the new thought ,new ways , new systems for speeding up the structure adjustment of forestry resources type city, providing some basis both in theories and practice to promote the forestry resources type city to carry out the continuous development.Keyword: resources type city , economy transformation , the evelopment of continuous industry , Lin Quan system reform前言：资源型城市转型在我国是一个带有普遍性的课题。我国共有资源型城市 400多个，约占全国城市数量的 18%，总人口 1.54 亿人 1 。这些资源型城市大多是在新中国成立后随着我国工业，特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的。资源型城市在其发展的不同时期，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。但由于长期集中于发展单一的资源型产业，财政上由国家统收统支，在向市场经济转轨过程中，一系列矛盾和问题逐渐暴露出来。主要表现为一些城市主体资源衰减、经济结构失衡、职工生活困难、就业压力增大、生态环境破坏严重等等。许多因资源而建的城市，随着资源逐渐枯竭，生产难以为继，负担日益加重，财政日益陷入困境。为摆脱这种局面，我国一些资源型城市为此已进行了多年的摸索，尽管有一些可喜的进展，但仍任重道远。尚未成功转型的一部分城市，正面临着经济和社会发展中的巨大挑战。2005 年 5 月 17 日国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次会议决定，选择大庆、伊春、辽源分别作为石油、森工、煤炭类型的资源型城市扩大试点，为东北地区乃至全国探索资源型城市转型的路子。我们选择伊春地区为例，通过对林业资源型城市经济转型的对策和建议的论述，围绕林业资源型城市可持续发展这个目标，以经济结构战略性调整为主线，大力发展接续和替代产业，构建比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，探索走出一条林业资源型城市生态、经济、社会协调发展之路，为我国加快林业资源型城市转型发展提供实证研究。一 林业资源型城市经济转型问题的提出（一）林业资源型城市的界定与划分1、资源型城市的界定资源型城市是依托资源开发而兴建或者发展起来的城市，资源是一个动态的概念，不同的生产水平，资源的含义不同。综合国内外的研究，目前认为所谓的资源型城市是指与工业化进程相伴而生的以资源开采和初加工为主导产业或支柱产业的城市。不同的工业化阶段所利用的资源也不同，黑龙江省资源型城市所利用的资源主要有森林资源，煤、石油、天然气等能源，铁、铜、铝、锡、锌等金属资源。2、林业资源型城市的界定与划分林业资源型城市是依托森林资源开发而兴建或者发展起来的城市，在黑龙江省主要是伊春市和大兴安岭地区。资源型城市的划分主要依据发生学原则和主导产业原则。发生学原则是指城市的兴起和大规模发展是伴随着资源的开发而产生和发展的，资源型产业兴起、增长、成熟和衰落的生命周期与城市经济的发展周期基本一致。主导产业原则是指 15%的劳动人口直接或间接从事资源开发、生产和经营活动。依据这两个原则黑龙江省资源型城市分为可再生的资源型城市和不可再生的资源型城市两大类。在黑龙江省 13 个市中资源型城市有七个，其中不可再生的资源型城市有典型的油气城市大庆，煤矿城市鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河；可再生的资源型城市即林业资源型城市伊春、大兴安岭。经过长期发展，这些资源型城市逐渐进入发展中的衰退期，相继出现了资源型产业的萎缩，产生了大量职工下岗、城市发展缓慢甚至持续衰退的问题。开采和利用这些资源的资源型产业的衰退是目前资源型城市经济衰退的主要原因。（二）资源型城市经济发展过程中存在的问题我国资源型城市大多是在新中国成立后随着我国工业，特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的。作为基础能源和原材料的供应地，资源型城市在其发展的不同时期，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。但由于长期集中于发展单一的资源型产业，财政上由国家统收统支，在向市场经济转轨过程中，一系列矛盾和问题逐渐暴露出来。许多因资源而建的城市，随着资源逐渐枯竭，生产难以为继，负担日益加重，财政日益陷入困境。以黑龙江省为例，黑龙江省是全国地级资源型城市最多的省份，在全省十三个市（地）中资源型城市占七个，其中大庆市为全国最大的原油生产基地；伊春市和大兴安岭地区为国家重要的木材生产基地；双鸭山、鸡西、鹤岗和七台河市为国家重要的煤炭生产基地。到 2002 年底，已累计向国家提供 17.26 亿吨原油、3.46 亿立方米木材、22.1 亿吨煤炭，分别占全国累计总产量的 48%、33% 和 10%，为国家经济建设做出了重要贡献 2 。这些资源型城市在为国家做出贡献的同时，也付出持续发展面临的矛盾和问题越来越突出的高昂代价，经济和社会发展面临的矛盾和问题主要表现在：1、社会问题（1）城市失业、贫困问题突出以黑龙江省的资源型城市失业问题为例，全省七个资源型城市累计下岗职工32.9 万人，拖欠职工工资 26.8 亿元。失业人群中年龄超过 40 岁的占 40%以上，失业人数中 50%以上的人受教育程度为初中或初中以下水平，年龄偏大、教育水平偏低，难以适应新时期对人才的需要，再就业比较困难 3 。黑龙江省的资源型城市国有企业的比重较大，能够吸纳劳动力较多的第三产业层次较低，规模较小，吸纳能力较弱。从总体看，缺乏稳定的供给岗位，这必然导致贫困问题的产生。（2）城市社会保障体系不健全黑龙江省资源型城市社会救济水平低，运行机制不健全：城市社会救济的主要方式是最低生活保障制度，救济对象主要是城镇居民中无稳定收入的贫困人群。在地方政府财政不足的情况下，城市低保资金难以完全兑现。社会保险由于缺乏历史积累，缺少资金，使社会保险体制运行陷入困境。2、经济问题（1）主体资源逐渐衰减任何地区不可再生资源的可采储量都是有限的，经过一定时期的开采之后，总会面临枯竭的问题，即使是可再生资源，如开采强度持续超过再生能力，资源的枯竭也会发生。大庆石油资源已进入枯竭期，截止 2002 年底，累计生产原油已占探明可采储量的 75%。伊春和大兴安岭成过熟林蓄积仅剩 2.2 亿立方米，比开发初期减少 83.4%,扣除公益林中的成过熟林蓄积，已基本无林可采。双鸭山、鸡西、鹤岗和七台河 40 个国有煤矿，已有 12 个枯竭 4 。（2）企业负担沉重由于长期以来资源型产品价格偏低以及受国家宏观经济政策影响等原因，企业办社会支出大、冗员过多，债务沉重。截止 2002 年末，伊春和大兴安岭森工企业政策性亏损和福利费超支挂帐累计已达 24.6 亿元，拖欠银行贷款及利息 63亿元。四大煤城的矿业集团公司不良资产 61.4 亿元，占总资产的 23.3%；负债总额达 176.8 亿元，欠各种税费 7.4 亿元，资产负债率达 67.2%5 。（3）产业结构单一，非资源型产业薄弱黑龙江省七个资源型城市均以资源型产业为主导，产业结构单一、粗加工比重过大。到 2002 年底，大庆的石油开采及其加工业增加值仍占全市经济总量的64%，大兴安岭林木采伐及其加工业增加值占工业经济比重高达 68%，伊春在可采林木枯竭的情况下，林业经济增加值仍占工业比重的 35%。双鸭山、鸡西、鹤岗、七台河煤炭采掘业增加值分别占工业比重的 47%、44%、40%、50% 6 。这些城市的产业结构以第二产业为主，第一、三产业发展滞后。第二产业又以资源开采和初加工为主，精深加工和最终产品比重小；配套产业对主导产业依附性强，整体工业结构的应变能力差，没有合理、多元的产业结构，产业之间的互补互利、分散风险的结构效应不存在，产业转型基础薄弱。3、生态问题随着资源的日渐枯竭，生态环境恶化是阻碍资源型城市发展的又一重要因素。目前我国资源型产业主要以初级产品的加工为主，大多采用高消耗和粗放型的经济增长方式，以大量消耗资源、污染环境和破坏生态为代价来支撑城市发展，这对城市及周边地区的生态环境系统造成了严重破坏。就黑龙江省资源型城市来看，存在着一些特有的生态环境问题，大庆森林覆盖率仅为 9%，草原退化、盐碱化和沙化面积已达 84%，地下水年超采量近 1 亿立方米，西部已形成 5560 多平方公里的地下水漏斗。伊春和大兴安岭森林的蓄水固土抗风沙能力大大减弱，对东北、华北的天然屏障作用明显下降。四个煤城总塌陷面积达 530 平方公里，全省煤炭开采产生的煤矸石已达 2 亿多吨，每年向大气排放的甲烷量约为 3 亿立方米7 。随之而来的大气污染、酸雨的出现，对地面环境产生的采空区地面塌陷、滑坡、泥石流、水土流失、土地沙化、土壤污染以及水质污染等问题，给资源型城市的生产和生活都带来了严重的破坏。 社会问题、经济问题和生态问题是资源型城市经济发展过程中面临的三大难题。近年来，我国资源型城市面临的这些问题日益凸显，只有通过加快实施产业转型，由单一产业转向多元产业，变单一资源优势为整体经济优势，才能免遭“资源竭城市衰”的厄运。（三）经济转型中基本问题的理论分析经济转型是一项复杂的系统工程，涉及技术、管理、社会等诸多方面的内容。除了对转型模式、转型对策等方面的研究外，转型时机的选择、转型主体的确定等基本问题，也是影响经济转型成败的关键因素。它是我们进行一系列转型实践的理论基础，正确把握和认识这些问题对经济转型的顺利实施将起到重大的指导作用。1、转型时机的选择问题合理的转型时机能推动转型的顺利实施，否则会阻碍转型的进行。关于转型时机的把握，我们应从以下几方面来综合考虑。（1） 、资源型产业及城市的发展规律资源型城市的形成依赖于资源型产业的发展。因此，资源型城市发展之初和一段时间内都以资源型产业为主导，其发展很大程度上受资源产业的成长及其规模的制约。伴随着资源产业从勘探到开采、成熟稳定（鼎盛） 、衰退直到枯竭的过程，城市发展将存在着两种可能，一是由兴到盛再到衰的演变过程；二是适当时机通过产业转型实现持续发展的过程。从资源型产业和城市发展规律不难看出，若资源型城市在资源型产业进入衰退枯竭之前即开始着手产业的转型，那么这时的资源型产业与新的接替产业的形成期相当，则可以利用积累下来的资金、技术、人才等要素，滚动式带动其他行业的发展，逐步把重点转移到培育非资源型产业上，减少对资源型产业的依赖度。在资源走向枯竭之前城市经济形成新的增长点和支撑点，就仍能保持旺盛的生命力和经济活力，在较高的起点上，开始新一轮的经济发展，从而使资源型城市经济得以持续发展。（2） 、国家所处的工业化阶段发达国家的经验表明，随着工业化阶段的不断演进，工业结构将会发生重大的变化。一般来说，从满足社会消费需求的轻工业为主向以能源、原材料、重化工为主的重工业转变；继而转向以加工装配工业为重心的高加工度化阶段；进而又转向高技术集约化产业。纵观我国的经济发展，工业化从“一五”时期开始起步，经过 50 多年来的发展，已基本完成了以原材料工业为重心的重工业化阶段，这标志着以数量扩张为主的初始阶段已基本结束，正进入以提高质量为主的新阶段，这就要求产业从粗放的扩张转移到产业的技术进步与升级上来。资源型产业多年来主要是进行一些初级产品的生产，其产品附加价值较低，根据工业化发展的要求，延长产业链，发展资源产品的深加工，提升其附加价值是资源型产业的发展趋势。（3） 、城市自身经济社会的发展状况城市自身经济社会的发展状况主要从以下三方面来考虑：一是市场发育程度。经济转型过程中，资源型产业的退出和替代产业的培育以及社会资源的重新配置等问题是影响转型时机确定的重要因素。这些问题的解决在很大程度上依赖于本区域内的市场发育程度，发育成熟的市场能更有效地推动产业的转型，根据市场的成熟程度，也可间接判断产业转型的有利时机；二是资源型产业的发展阶段。处于不同的发展阶段，产业的适应和发展能力不同。我们认为，处在成熟期的资源型产业之所以是产业转型的最佳时机，这是因为：第一，盛极必衰是经济发展的客观规律，在盛时转型是主动的转，在衰时转型则是被迫的。第二，主动转型是有能力的，处在成熟期的产业技术经济实力强大，基础雄厚，是发展新兴产业和高技术产业的必要条件；第三，新兴产业和高技术产业发展需要一个较长的成长期，新兴产业成长期和资源型产业成熟期的长短决定了转型的最佳时机，即在新兴产业进入成熟期时，资源型产业进入了衰退期，形成有序的替代，这对城市的持续发展是最为有利的。三是替代产业的创业环境和条件。发展资源精深加工业，或是高技术、高附加值的替代产业，都是以一定的技术和人才做支撑的。而资源型城市往往因其特殊的产生背景及资源导向，人才知识面窄、方向单一，高新技术人才匮乏，产业基础薄弱、创业风险大等是发展替代产业的制约因素。2、产业转型中的主体定位问题长期以来，人们通过对国际典型资源型城市的考察和总结，认为转型的惟一主体应是企业，政府在转型中只是起引导作用。但我们认为，我国资源型城市的转型应具有企业和政府双重主体，所不同的是两者在转型中的分工和任务不同。要实现经济的顺利转型，两者缺一不可，必须要通过两者的合力共同推动转型的实施 8 。政府之所以也是转型的主体，这是因为：（1）国有成分在资源型城市的经济中占有相当大的比重，这也是我国资源型城市不同于国外资源型城市的特殊性之一，如东北地区目前国有经济比重仍在 50%以上。 （2）产业转型关系到一个城市或地区发展的战略问题，要求转型主体能从整体出发，其行为符合全局利益，因此存在市场失效。 （3）政府通过制定政策，为转型创造良好环境。一方面通过对衰退产业的援助政策来延长资源型产业的衰退期，为解决转型中出现的问题提供一定的时间。另一方面制定相关的新兴产业支持和引导政策，如财政、金融、技术扶植等，加快新兴产业的发展，为产业的顺利转型提供一定的保障。（4）政府可通过基础建设和转移支付等多种直接手段解决转型中的矛盾和困难。二 解决林业资源型城市经济转型的必要性和可能性分析（一） 林业资源型城市经济转型问题的形成林业资源型城市是依托森林资源开发而兴建或者发展起来的城市，在黑龙江省主要是伊春市和大兴安岭地区。在国家以木材生产为主的林业发展方针主导下，为国家多采木、采好木成为林业职工和整个林区的最高要求，在新中国建设的初期，森林工业对国家的贡献占到了国内生产总值的三分之二。随着可采林木资源的逐渐枯竭，由采伐林木资源向培育保护森林资源转型、由单一林业经济向复合型林区经济转型，成为林业资源型城市经济转型所面临的主要问题。伊春市是典型的林业资源型城市，在 50 多年的开发建设过程中，经历了由盛到衰的转变，为实现可持续发展最终选择了经济转型的道路。伊春林区的这种状况在我国东北、内蒙古重点国有林区具有一定的典型性和代表性。伊春是国家开发最早的森工生产基地、重点国有林区，1948 年开发建设，50多年来，共为国家生产木材 2.4 亿立方米，累计上缴利税、育林基金等 59.2 亿元，为国家做出了重大贡献 9 。但是伊春在为国家做出重大贡献的同时也做出了巨大牺牲：由于长期超负荷承担国家木材生产和上缴任务，从上世纪 80 年代中后期，就逐步陷入了资源危机、经济危困境地。主要表现：一是可采森林资源枯竭，森林生态功能减弱。森林蓄积和可采成过熟林和开发初期相比分别下降了 51%和98%。近年黑龙江省、吉林省连续发生旱情和水灾，都与小兴安岭大量消耗森林资源有密切关系。二是历史包袱沉重，经济十分危困。由于政企合一体制的特殊性，大多数森工企业从成立之日起就由企业独立办社会，负担十分沉重，加上主导产业萎缩，收入大幅度下降，导致森工战线从 1989 年起出现全行业亏损。三是经济结构单一，改革发展相对滞后。传统产业比重大，新兴接续产业规模小，非公有制经济发展层次和水平较低，单一林业经济、单一全民所有制的经济格局没有从根本上改变。四是林区就业再就业压力大，职工收入低，社会保障乏力，林业职工生活处于一种相对贫困状态。造成这种现状的主要原因在于：第一，长期积淀下来的资源性、结构性、体制性和社会性矛盾是制约林区经济发展的主要瓶颈。主要表现在：一是产权问题没有解决，实行国有国营，责权利不统一，超采、盗伐、毁林等现象屡见不鲜。二是投入不足，国有森林资源国家管理国家投入，但是国家没有足够的资金，社会上有资金又没有渠道，呆板单一的投资体制造成资金投入严重不足。三是政企合一的体制仍是痼疾，林业办社会，大包大揽，包袱很重。四是社会矛盾复杂，林区人民奔小康没有希望。山的主人林业工人没土地，没森林，大部分林业工人没活干，有活干的工资有时候还被拖欠，上访、告状等不和谐现象时有发生。第二，旧的思想观念下形成的“三单一大”的旧模式是制约森林工业生产力发展的致命顽症。 “三单一大”是指单一木材生产、单一计划经济、单一全民所有制和大锅饭、铁饭碗 10 。 “三单一大”的旧模式严重束缚了林业生产力的发展。森工企业以经营森林为主要对象，林业生产力高低的主要标准是林木生产率和可为社会提供的林木产品总量。长期以来，由于单一木材生产，单一经营，把眼睛盯在森林采伐上。其后果是造成了森林过伐严重，资源总量、林分质量、林木单位面积生长量和出材量急剧下降，森林资源综合开发和森工多种经营发展缓慢。这就使森工企业陷入了生产萎缩、经济拮据的困难境地。这种旧模式不适应商品经济发展的需要。现行的森工企业的