基层药监部门依法行政的难点及对策VIP

依 法 治 药 是 依 法 行 政 的 重 要 组 成 部 分 。 药 品 是 关 系 到 人 体 生 命 健康 的 特 殊 商 品 。 食 品 药 品 监 管 部 门 肩 负 着 保 障 人 民 群 众 饮 食 用 药 安 全的 重 要 职 责 ， 工 作 任 务 重 ， 专 业 技 术 性 强 ， 面 临 的 情 况 复 杂 。 随 着 全国 药 品 监 督 管 理 体 制 的 建 立 和 不 断 完 善 ， 规 范 行 政 执 法 行 为 和 完 善 行政 执 法 监 督 工 作 ， 已 经 越 来 越 重 要 。 实 施 有 效 的 行 政 执 法 监 督 ， 才 能更 好 地 实 现 药 品 监 管 职 责 ， 提 高 依 法 行 政 水 平 ， 保 证 人 民 使 用 药 械 安全 有 效 ， 促 进 医 药 经 济 健 康 发 展 。 按 照 法 定 职 责 ， 药 监 部 门 必 须 依 法 对药 品 及 医 疗 器 械 实 行 全 过 程 监 督 管 理 。 其 职 能 具 有 明 显 的 行 政 执 法 性 、法 律 法 规 性 、 专 业 技 术 性 、 履 职 艰 难 性 、 主 体 强 势 性 、 可 失 控 性 和 受 制约 性 等 特 点 。 根 据 这 些 特 点 ， 其 行 为 必 须 遵 循 ： 依 法 行 政 原 则 、 科 学公 正 原 则 、 行 政 监 督 与 技 术 监 督 相 结 合 原 则 、 “以 监 督 为 中 心 、 监 帮 促相 结 合 ”原 则 、 强 化 监 督 制 约 原 则 。 核 心 是 必 须 依 法 行 政 。 因 此 ， 基层 药 监 战 线 的 行 政 执 法 人 员 都 必 须 依 法 行 政 ， 用 好 法 律 武 器 ， 行 使 好手 中 权 利 ， 当 好 人 民 生 命 健 康 的 保 护 神 。一 、 药 品 监 管 要 求 依 法 行 政（ 一 ） 行 政 如 何 依 法 依 法 是 对 我 国 一 切 行 政 工 作 的 根 本 要 求 。 行 政 所 依 之 “法 ”， 应 符合 法 律 优 先 的 要 求 。 法 律 优 先 从 狭 义 上 说 ， 指 法 律 在 效 力 上 高 于 任 何其 他 法 律 规 范 ； 从 广 义 上 说 ， 是 指 上 一 层 次 的 法 律 规 范 的 效 力 ， 高 于下 一 层 次 的 法 律 规 范 。 这 是 因 为 法 律 规 范 在 效 力 上 是 有 位 阶 层 次 的 ，而 法 律 优 先 可 以 保 障 法 制 的 统 一 。 根 据 法 律 优 先 原 则 ， 行 政 所 依 之“法 ”必 须 符 合 如 下 要 求 ：1、 法 律 已 经 对 某 些 事 项 做 出 了 明 确 规 定 ， 法 律 以 下 的 规 范 性 文 件不 能 做 出 与 法 律 相 抵 触 的 或 相 违 背 的 规 定 ； 2、 在 法 律 对 某 些 事 项 没 有 做 出 明 确 规 定 ， 而 法 规 或 规 章 做 出 了 规定 时 ， 一 旦 法 律 对 该 事 项 做 出 了 规 定 ， 法 规 或 规 章 的 规 定 必 须 让 位 于法 律 的 规 定 ；3、 法 律 的 效 力 等 级 高 于 行 政 法 规 和 部 委 规 章 ， 地 方 性 法 规 、 自 治条 例 和 单 行 条 例 的 效 力 等 级 高 于 地 方 政 府 规 章 ； 上 级 政 府 规 范 性 文 件的 效 力 等 级 高 于 下 级 政 府 规 范 性 文 件 ； 4、 与 法 律 相 抵 触 的 行 政 法 规 和 行 政 规 章 ， 与 地 方 性 法 规 、 自 治 条例 和 单 行 条 例 相 抵 触 的 行 政 规 章 ， 应 当 由 有 关 的 国 家 机 关 按 照 法 定 程序 予 以 撤 销 或 改 变 ；5、 凡 属 宪 法 、 法 律 规 定 只 能 由 法 律 规 定 的 事 项 ， 则 只 能 由 法 律 规定 或 者 必 须 在 法 律 明 确 授 权 的 情 况 下 ， 行 政 机 关 才 有 权 在 其 所 制 定 的行 政 规 范 中 作 出 规 定 ， 即 法 律 保 留 原 则 。 法 律 保 留 原 则 进 一 步 要 求 行政 活 动 必 须 具 有 法 律 的 明 确 授 权 根 据 ， 否 则 即 构 成 违 法 。 (二 )依 法 如 何 行 政 在 执 行 法 律 、 法 规 、 规 章 的 过 程 中 ， 行 政 机 关 要 开 展 好 行 政 工 作 ，必 须 做 到 以 下 几 点 ：1、 行 政 机 关 实 施 的 对 公 民 、 法 人 和 其 他 组 织 不 利 的 行 政 行 为 ， 都必 须 有 明 确 的 法 律 依 据 。 依 法 行 政 不 允 许 行 政 机 关 做 出 没 有 法 律 依 据却 对 行 政 相 对 人 产 生 不 利 影 响 的 行 政 行 为 ； 2、 行 政 机 关 职 责 和 职 权 是 统 一 的 ， 法 律 授 予 行 政 机 关 职 权 ， 实 际上 也 是 赋 予 行 政 机 关 以 义 务 和 责 任 ， 行 政 机 关 的 职 权 从 另 一 个 角 度 讲 ，就 是 行 政 机 关 的 职 责 ， 权 与 责 是 一 个 行 为 的 两 方 面 ， 是 统 一 的 。 行 政机 关 应 当 作 为 而 不 作 为 的 ， 或 应 当 不 作 为 而 作 为 的 行 为 都 是 违 法 的 ，都 应 当 承 担 法 律 责 任 ； 3、 行 政 机 关 及 其 工 作 人 员 在 执 行 职 务 时 不 仅 要 遵 守 或 依 据 实 体 法 ，而 且 要 遵 守 程 序 法 。 程 序 是 行 为 的 方 式 和 步 骤 ， 实 体 是 行 为 的 目 的 或结 果 ， 两 者 密 不 可 分 。 没 有 无 程 序 的 实 体 ， 也 没 有 无 实 体 的 程 序 ； 4、 所 有 违 反 法 律 的 行 政 行 为 都 必 须 予 以 撤 销 或 改 变 。 只 要 行 政 机关 实 施 的 行 政 行 为 违 反 了 法 律 、 法 规 的 规 定 ， 就 必 须 予 以 撤 销 或 改 变违 法 的 行 政 行 为 ， 只 有 这 样 ， 才 能 保 证 行 政 机 关 依 法 行 政 。 （ 三 ） 药 品 监 管 必 须 依 法 行 政作 为 食 品 药 品 监 督 管 理 部 门 ， 承 担 着 确 保 人 民 群 众 饮 食 用 药 安 全 的重 要 责 任 。 严 格 依 法 行 政 ， 打 击 制 售 假 劣 食 品 药 品 的 违 法 犯 罪 行 为 ，是 药 监 部 门 代 表 最 广 大 人 民 的 根 本 利 益 ， 为 群 众 办 好 事 、 办 实 事 ， 维护 和 发 展 群 众 利 益 的 体 现 。 推 进 依 法 行 政 ， 也 是 构 建 和 谐 药 监 的 重 要 内容 。 建 设 和 谐 药 监 ， 要 通 过 发 展 不 断 增 强 和 谐 药 监 的 物 质 基 础 ， 通 过法制 建 设 不 断 提 供 和 谐 药 监 的 法 制 保 障 ， 通 过 文 化 建 设 构 筑 和 谐 药 监的 精神 支 撑 ， 通 过 群 众 工 作 不 断 协 调 关 系 ， 凝 聚 人 心 ， 创 造 和 谐 药 监的 良 好氛 围 。 坚 持 依 法 行 政 ， 规 范 市 场 秩 序 ， 必 将 有 利 于 医 药 经 济 的 健 康 发展 ， 有 助 于 增 强 和 谐 药 监 的 物 质 基 础 ， 推 进 依 法 行 政 ， 为 构 建 和 谐 药监 提 供 法 制 保 障 ， 推 进 依 法 行 政 ， 确 保 药 品 生 产 、 经 营 和 使 用 的 安 全 ，强 化 药 品 安 全 观 念 ， 倡 导 科 学 饮 食 和 医 药 文 化 ， 可 为 构 建 和 谐 药 监 提供 精 神 支 撑 ， 推 进 依 法 行 政 ， 保 护 人 民 群 众 用 药 安 全 ， 维 护 人 民 群 众用 药 合 法 权 益 ， 有 助 于 营 造 和 谐 稳 定 的 社 会 环 境 ， 对 促 进 经 济 社 会 的全 面 、 协 调 、 可 持 续 发 展 ， 对 推 进 物 质 文 明 、 精 神 文 明 和 政 治 文 明 的健 康 协 调 发 展 ， 对 构 建 和 谐 社 会 具 有 重 要 意 义 。二 、 当 前 基 层 药 监 依 法 行 政 存 在 的 问 题 （ 一 ） 依 法 行 政 意 识 缺 乏 思 想 意 识 是 行 动 的 先 导 ， 要 做 好 依 法 行 政 工 作 ， 药 监 部 门 及 其 工作 人 员 必 须 具 有 强 烈 的 依 法 行 政 意 识 。 但 在 现 实 工 作 中 ， 少 数 药 监 部门 及 其 工 作 人 员 特 别 是 领 导 干 部 依 法 行 政 意 识 缺 乏 ， 认 识 不 到 位 ， 重人 治 轻 法 治 ， 处 理 问 题 不 以 法 律 为 准 绳 ， 不 按 法 律 程 序 办 事 ， 喜 欢 凭主 观 臆 断 下 命 令 、 定 指 标 、 下 任 务 ， 甚 至 以 “摘 帽 子 ”、 “一 票 否 决 ”等 行 政 手 段 强 制 推 行 “长 官 ”意 志 ； 一 些 药 监 部 门 及 其 工 作 人 员 滥 用 职权 ， 把 法 律 赋 予 的 职 权 当 成 一 种 为 我 所 用 的 “工 具 ”， 对 自 己 有 利 时 就执 行 ， 对 自 己 不 利 时 抛 到 一 边 ； 也 有 一 些 药 监 部 门 的 执 法 人 员 习 惯 于 按领 导 意 图 办 事 ， 喜 欢 以 领 导 的 话 语 或 条 子 作 为 执 法 依 据 ； 还 有 少 数 药监 部 门 的 领 导 ， 为 了 本 部 门 甚 至 个 人 的 利 益 ， 对 行 政 违 法 行 为 不 闻 不问 ， 包 庇 纵 容 ， 甚 至 对 正 常 的 执 法 横 加 干 涉 。（ 二 ） 部 分 规 范 性 文 件 本 身 不 规 范 规 范 性 文 件 可 以 对 法 律 法 规 起 到 必 要 的 和 有 效 的 执 行 作 用 ， 有 利于 完 善 行 政 法 制 工 作 ， 及 时 解 决 行 政 管 理 过 程 中 出 现 的 新 问 题 ， 对 依法 行 政 起 到 了 积 极 的 推 动 作 用 。 但 是 ， 在 实 际 工 作 中 ， 部 分 规 范 性 文件 本 身 并 不 规 范 ， 突 出 的 问 题 主 要 有 ： 一 是 制 定 规 范 性 文 件 程 序 不 规范 。 少 数 起 草 单 位 不 按 规 定 的 程 序 拟 定 项 目 、 制 定 计 划 、 出 台 文 件 ，给规 范 性 文 件 制 定 工 作 造 成 了 一 定 的 混 乱 ； 二 是 规 范 性 文 件 内 容 不 规范 。有 的 内 容 空 洞 ， 缺 乏 可 操 作 性 ， 降 低 了 规 范 性 文 件 的 权 威 ； 有 的不 负 责任 ， 将 外 地 经 验 和 文 件 原 封 不 动 地 照 抄 照 搬 ， 缺 乏 本 地 特 色 ， 致 使 规范 性 文 件 在 本 地 难 以 施 行 ； 有 的 文 字 表 述 不 规 范 、 不 准 确 、 不 精 炼 ，致 使 规 范 性 文 件 出 现 歧 义 ， 严 重 影 响 了 规 范 性 文 件 的 正 确 执 行 ； 有 的规 范 性 文 件 强 化 部 门 权 利 的 条 款 多 ， 提 供 服 务 的 条 款 少 ， 强 调 相 对 人义 务 的 多 ， 规 范 行 政 机 关 行 为 的 少 ， 将 部 门 利 益 法 制 化 ； 有 的 行 政 机关 为 获 取 更 多 的 利 益 ， 在 规 范 性 文 件 中 违 法 或 者 超 越 职 权 设 立 收 费 、罚 款 事 项 ， 与 上 位 法 律 相 抵 触 ； 有 的 行 政 机 关 为 了 争 权 夺 利 ， 对 同 一社 会 公 共 事 务 ， 竞 相 出 台 规 范 性 文 件 ， 造 成 政 出 多 门 ， 重 复 执 法 ， 多头 执 法 情 况 屡 屡 发 生 ， 严 重 损 害 了 人 民 群 众 的 合 法 权 益 ； 三 是 备 案 审查 工 作 不 到 位 。 规 范 性 文 件 制 而 不 备 以 及 备 而 不 审 现 象 比 较 多 ， 制 而不 备 逃 避 了 监 督 ， 备 而 不 审 导 致 监 督 流 于 形 式 ； 四 是 纠 正 过 错 困 难 重重 。 按 照 我 国 现 行 的 行 政 诉 讼 法 的 规 定 ， 相 对 人 对 抽 象 行 政 行 为 不 得提 起 诉 讼 ， 只 能 通 过 其 他 监 督 途 径 解 决 违 法 实 施 抽 象 行 政 行 为 的 问 题 ，但 从 实 际 情 况 来 看 ， 目 前 其 他 的 监 督 机 制 很 难 有 效 地 发 挥 作 用 ， 一 旦规 范 性 文 件 有 问 题 ， 要 想 纠 正 错 误 十 分 困 难 。（ 三 ） 违 法 行 政 比 较 突 出 行 政 执 法 是 行 政 机 关 最 主 要 的 职 能 ， 依 法 行 政 是 行 政 机 关 最 基 本的 要 求 ， 药 监 部 门 作 为 行 政 执 法 机 关 ， 与 其 它 行 政 机 关 一 样 ， 违 法 行政 问 题 在 当 前 也 比 较 突 出 ， 主 要 有 ：1、 行 政 执 法 依 据 “文 件 化 ”。 行 政 机 关 的 主 要 任 务 就 是 执 行 法 律 ，保 证 法 律 的 实 施 ， 但 行 政 机 关 在 现 实 的 执 法 过 程 中 ， 因 为 行 政 系 统 各级 领 导 体 制 的 设 置 ， 往 往 只 执 行 上 一 级 行 政 机 关 的 文 件 ， 将 上 级 机 关 的“文 件 ”当 作 行 政 执 法 依 据 ， 而 不 再 顾 及 更 高 效 力 等 级 的 文 件 或 法 律 ，使 得 效 力 等 级 越 低 的 法 律 文 件 对 行 政 相 对 人 权 利 的 影 响 越 大， 造 成 的 损害 并 不 是 单 个 相 对 人 的 损 失 ， 而 是 整 个 管 辖 范 围 内 的 行 政 相 对 人 的 损失 ， 这 一 后 果 可 以 说 是 相 当 严 重 的 。2、 行 政 执 法 主 体 混 乱 。 药 监 部 门 与 卫 生 、 工 商 、 质 监 等 部 门 职 能重 叠 ， 导 致 药 品 监 管 执 法 主 体 不 清 晰 ， 行 政 执 法 权 分 散 ， 重 复 执 法 、多 头 执 法 现 象 严 重 。3、 行 政 执 法 “利 益 化 ”。 目 前 ， 多 数 基 层 药 监 执 法 队 伍 经 费 紧 张 ，有 的 地 区 其 经 费 主 要 来 源 就 是 罚 款 和 收 费 ， 由 于 行 政 执 法 与 执 法 者 的自 身 利 益 直 接 挂 钩 ， 造 成 执 法 行 为 与 执 法 目 的 严 重 背 离 ， 甚 至 有 的 部门 从 自 身 利 益 出 发 ， 给 每 个 执 法 人 员 下 达 罚 款 任 务 ， 开 展 罚 款 竞 赛 ；有 的 药 监 部 门 对 于 违 法 行 为 不 是 及 时 制 止 ， 而 是 任 其 发 展 ， 事 后 收 拾“残 局 ”， 施 以 重 罚 。4、 执 法 程 序 “随 意 性 ”。 一 些 药 监 部 门 在 实 施 行 政 处 罚 过 程 中 ，不 履 行 事 先 告 知 义 务 ， 剥 夺 了 行 政 执 法 相 对 人 的 申 辩 权 ； 有 的 不 告 知行 政 执 法 相 对 人 获 得 法 律 救 济 的 途 径 ， 剥 夺 了 行 政 执 法 相 对 人 的 法 律权 利 ； 有 的 颠 倒 程 序 ， 先 罚 款 后 定 性 ； 有 的 该 适 用 普 通 程 序 的 ， 却 适用 了 简 易 程 序 ， 该 适 用 简 易 程 序 的 ， 却 适 用 了 普 通 程 序 。（ 四 ） 依 法 行 政 工 作 体 制 不 尽 合 理药 品 监 管 依 法 行 政 工 作 体 制 不 尽 合 理 ， 使 得 执 法 缺 乏 严 肃 性 。 一 是部 门 之 间 职 能 交 叉 造 成 工 作 难 协 调 。 由 于 法 律 、 法 规 不 够 严 密 ， 加 上机 构 设 置 不 尽 合 理 ， 致 使 药 监 与 卫 生 、 工 商 、 质 监 等 部 门 管 理 职 能 交叉 。 有 利 的 事 ， 几 个 部 门 争 着 管 ， 麻 烦 的 事 ， 部 门 之 间 踢 皮 球 ， 部 门之 间 工 作 缺 乏 协 调 配 合 ， 结 果 造 成 执 法 工 作 不 能 形 成 合 力 ， 相 互 掣 肘 ，办 事 效 率 不 高 ； 二 是 管 理 体 制 使 药 监 部 门 的 管 理 难 到 位 。 药 监 部 门 作为 省 以 下 垂 直 管 理 部 门 ， 由 于 药 品 监 管 与 经 济 发 展 之 间 的 矛 盾 ， 一 些地 方 政 府 不 支 持 甚 至 反 对 药 监 部 门 的 行 政 执 法 ， 致 使 药 监 部 门 的 监 管难 以 到 位 ； 自 2009 年 4 月 ， 药 监 部 门 下 划 至 地 方 政 府 之 后 ， 少 数 地 方政 府 保 护 主 义 严 重 ， 干 扰 正 常 的 行 政 执 法 。 三 是 强 制 执 法 难 ， 影 响 了行 政 执 法 的 效 果 。 法 律 、 法 规 规 定 ， 行 政 处 罚 措 施 告 知 管 理 相 对 人 后 ，管 理 相 对 人 超 过 法 定 期 限 不 主 动 履 行 的 ， 需 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 。由 于 药 监 部 门 强 制 执 行 案 件 小 而 散 ， 人 民 法 院 执 行 人 员 少 ， 往 往 顾 不过 来 ， 即 使 一 些 案 件 人 民 法 院 予 以 强 制 执 行 ， 但 由 于 没 有 达 到 强 制 执行 的 应 有 效 果 ， 反 而 影 响 了 法 律 法 规 的 权 威 性 ， 使 依 法 行 政 陷 入 尴 尬境 地 。 （ 五 ） 监 督 力 量 相 对 薄 弱 一 是 监 督 法 律 不 健 全 。 没 有 专 门 针 对 行 政 执 法 人 员 行 政 违 法 追 究的法 律 法 规 ， 虽 然 行 政 处 罚 法 、 公 务 员 法 等 法 律 法 规 有 部 分 条 款进 行 了 规 定 ， 但 是 规 定 不 够 系 统 ， 可 操 作 性 不 强 ； 二 是 监 督 责 任 不明 确 。对 行 政 管 理 人 员 监 督 的 渠 道 虽 然 很 多 ， 有 人 大 的 法 律 监 督 、 政 府 的 行政 监 督 、 纪 检 监 察 的 纪 律 监 督 ， 还 有 群 众 监 督 、 舆 论 监 督 等 ， 但 是 绝大 多 数 监 督 主 体 的 监 督 软 弱 无 力 ， 没 有 发 挥 应 有 的 作 用 ； 三 是 内 部 监督 流 于 形 式 。 一 些 药 监 部 门 虽 然 建 立 了 内 部 监 督 制 度 ， 但 没 有 认 真 加以 贯 彻 落 实 ， 流 于 形 式 ； 四 是 责 任 追 究 不 到 位 。 由 于 没 有 明 确 的 行 政违 法 追 究 方 面 的 法 律 法 规 规 定 ， 又 没 有 责 任 权 利 相 统 一 的 行 政 执 法 监督 主 体 ， 致 使 许 多 行 政 违 法 案 件 无 法 严 肃 处 理 ， 造 成 行 政 违 法 人 员 有恃 无 恐 ， 乱 检 查 、 滥 收 费 、 乱 罚 款 现 象 屡 禁 不 止 。 三 、 基 层 药 监 依 法 行 政 存 在 问 题 的 原 因 （ 一 ） “人 治 ”思 想 根 深 蒂 固 我 国 是 一 个 有 着 几 千 年 封 建 历 史 的 国 家 ， “人 治 ”思 想 根 深 蒂 固 ，在 我 国 封 建 社 会 的 大 部 分 时 间 里 ， 儒 家 的 人 治 思 想 一 直 居 于 封 建 政 治法 律 思 想 的 核 心 地 位 而 备 受 统 治 者 和 士 人 们 推 崇 。 统 治 者 依 靠 “人 ”而不 是 “法 ”来 治 理 国 家 。 对 人 们 行 为 的 要 求 上 ， 宣 扬 以 完 美 的“圣 人 ”为 参 照 系 ， 讲 求 自 我 修 养 ， 即 达 到 “内 圣 ”， 而 轻 视 以 法 律 来 制 约 人 的行 为 。 所 以 法 治 的 观 念 在 中 国 的 历 史 传 统 中 几 乎 难 以 找 到 ， 而 人 治 的理 念 和 官 本 位 的 思 想 却 异 常 发 达 。 不 论 是 “内 圣 外 王 ”之 道 ， 还 是 “劳心 者 治 人 ”的 思 想 ， 都 反 映 了 中 国 古 代 智 者 们 对 人 治 的 追 求 。 而 人 治的 观 念 必 然 使 得 “官 本 位 ”的 思 想 不 断 强 化 。 虽 然 我 国 正 在 努 力 实 现 向法 治 社 会 的 转 变 ， 但 几 千 年 的 历 史 文 化 积 淀 却 难 以 在 短 时 间 内 消 除 。同 时 ， 我 国 计 划 经 济 时 代 “长 官 意 志 ”的 社 会 管 理 模 式 也 仍 有 残 余 。 药品 监 管 行 政 执 法 中 诸 多 问 题 的 出 现 与 这 种 历 史 文 化 的 惯 性 影 响 是 分 不开 的 。 比 如 ， 我 们 所 说 的 部 分 领 导 和 执 法 人 员 依 法 行 政 观 念 的 淡 薄 ，便 是 人 治 思 想 的 一 种 折 射 ； 职 权 之 所 以 会 异 化 为 个 人 权 力 等 ， 便 是 一种 官 本 位 的 社 会 心 理 反 映 ； 而 违 反 程 序 执 法 既 折 射 出 了 人 治 的 观 念 ，也 是 官 本 位 思 想 的 作 祟 。 在 这 种 情 况 下 ， 整 个 社 会 对 法 治 既 谈 不 上 信 仰 、渴 求 ， 更 谈 不 上 实 行 、 遵 守 。 因 此 ， 当 前 整 个 社 会 依 法 行 政 意 识 不 强 ，法 治 思 想 萌 芽 艰 难 ， 依 法 行 政 原 则 难 以 贯 彻 落 实 。（ 二 ） 建 章 立 制 速 度 较 慢 社 会 主 义 市 场 经 济 迅 速 发 展 ， 药 品 监 管 形 势 变 化 较 快 ， 新 情 况 不断 出 现 ， 政 策 与 现 实 脱 节 时 有 发 生 ， 给 依 法 行 政 造 成 了 很 大 困 难 ， 药监 部 门 经 常 陷 入 无 法 可 依 、 有 法 难 依 的 窘 迫 状 态 。由 于 我 国 立 法 主 体 多 元 化 ， 以 致 法 出 多 门 、 相 互 冲 突 。 突 出 表 现在 大 量 的 行 政 法 规 、 行 政 规 章 及 规 范 性 文 件 与 法 律 冲 突 且 相 互 抵 触 。从 法 律 效 力 层 次 而 言 ， 法 律 高 于 法 规 、 法 规 高 于 规 章 及 规 范 性 文 件 。但 作 为 基 层 药 监 部 门 ， 既 要 依 据 上 位 阶 的 法 律 规 范 ， 同 时 又 必 须 执 行上 级 行 政 机 关 的 命 令 和 决 定 ， 这 就 很 容 易 出 现 “黑 头 (法 律 )不 如 红 头 (文件 )， 红 头 不 如 口 头 ”的 违 法 状 况 。 加 之 法 律 法 规 相 互 抵 触 和 冲 突 、 内容 滞 后 而 与 实 际 不 符 、 规 定 不 明 确 、 理 解 有 弹 性 等 情 况 存 在 ， 基 层 药监 部 门 往 往 无 所 适 从 。 其 次 ， 法 律 法 规 的 普 遍 约 束 力 与刚 性 特 点 同 基 层特 殊 情 况 的 矛 盾 导 致 一 些 行 政 处 罚 很 难 操 作 。 如 医 疗 器 械 管 理 条 例 规 定 对 违 法 行 为 处 罚 最 低 都 在 5000 元 以 上 ， 而 农 村 普 遍 存 在 一 次 性 医疗 器 械 的 违 法 经 营 和 使 用 ， 对 此 就 是 按 最 低 处 罚 也 无 法 兑 现 ； 农 村 另一 现 象 是 霉 烂 变 质 药 品 较 多 ， 对 这 些 药 品 直 接 观 察 就 能 断 定 可“按 假 药论 处 ”， 但 要 实 施 处 罚 还 得 有 法 定 检 验 结 论 ， 这 在 山 区 农 村 操 作 非 常困 难 。 诸 如 此 类 情 况 潜 伏 着 极 易 违 法 行 政 的 可 能 。 第 三 ， 罚 缴 分 离 是 依法 行 政 的 重 要 保 证 。 然 而 山 区 农 村 是 流 动 药 贩 汇 集 的 主 要 阵 地 ， 对 他们 的 处 罚 若 不 当 场 执 行 相 当 于 一 纸 空 文 ； 就 是 固 定 的 农 村 管 理 相 对 人与 行 政 机 关 大 都 相 距 甚 远 ， 对 其 处 罚 不 当 场 兑 现 事 后 也 难 予 执 行 。 因此 ， 应 该 尽 快 出 台 适 合 基 层 药 监 部 门 便 于 操 作 的 法 律 规 范 条 文 ， 以 便食 品 药 品 监 管 工 作 能 卓 有 成 效 的 开 展 。（ 三 ） 行 政 执 法 缺 乏 基 本 常 识 基 层 药 监 机 构 源 于 过 去 医 药 管 理 部 门 或 卫 生 行 政 主 管 部 门 ， 过 去的 行 政 活 动 大 都 采 取 简 单 的 命 令 与 服 从 方 式 ， 客 观 上 促 成 了 习 惯 于 以政 策 引 导 加 行 政 命 令 的 行 政 管 理 。 这 种 随 意 行 政 、 人 治 行 政 、 命 令 行政 的 惯 性 和 行 为 难 免 带 入 新 的 执 法 行 为 之 中 ， 从 而 出 现 不 讲 执 法 程 序 、不 讲 公 正 公 开 、 不 讲 处 罚 法 定 、 不 讲 处 罚 与 教 育 相 结 合 、 不 尊 重 当 事人权 利 等 不 文 明 不 规 范 的 发 号 施 令 式 违 法 行 政 行 为 。 其 次 ， 行 政 行 为的 作出 有 赖 于 主 体 对 法 律 的 认 知 和 态 度 。 基 层 药 监 行 政 人 员 缺 乏 统 一培 训 ，加 之 各 自 水 平 和 观 点 差 异 ， 对 法 律 的 理 解 极 易 主 观 意 断 ， 因 而 出 现 认知 上 的 偏 差 ， 影 响 行 为 “标 准 ”的 统 一 。 这 种 理 解 上 出 现 的 误 区 ， 必 然导 致 违 法 或 不 正 确 的 行 政 行 为 。 第 三 ， 任 何 主 体 都 有 需 求 和 利 益 。 行为 正 是 由 主 体 的 需 求 和 利 益 决 定 的 。 主 体 的 贪 欲 、 私 利 及 小 集 团 利 益 ，决 定 其 很 难 做 到 科 学 规 范 行 政 、 行 为 把 握 合 理 。 尤 其 是 基 层 药 监 部 门面 临 艰 苦 的 办 公 条 件 和 微 薄 的 福 利 待 遇 ， 金 钱 、 功 利 的 驱 使 极 易 出 现利 益 观 的 膨 胀 。 在 功 利 诱 惑 面 前 ， 基 层 药 监 面 临 更 加 严 峻 的 考 验 。 个别 药 监 部 门 为 了 维 护 本 部 门 利 益 ， 有 的 领 导 默 许 、 纵 容 甚 至 支 持 行 政违 法 行 为 ； 对 一 些 违 法 的 行 政 行 为 ， 有 的 领 导 怕 影 响 单 位 的“形 象 ”和“政 绩 ”， 不 支 持 对 违 法 行 政 行 为 的 查 处 ； 一 些 部 门 对 涉 嫌 并 可 能 构成 犯 罪 的 案 件 在 认 识 上 存 在 偏 差 ， 加 之 在 执 法 机 制 上 不 够 完 善 ， 该 移送 司 法 机 关 处 理 的 未 及 时 移 送 ， 影 响 了 药 监 行 政 执 法 的 严 肃 性 。（ 四 ） 药 监 系 统 组 建 时 间 短 ， 工 作 体 制 不 顺 国 家 药 监 局 自 组 建 至 今 刚 刚 11 个 年 头 ， 基 层 药 监 部 门 时 间 更 短 。工 作 机 制 尚 未 理 顺 ， 部 门 协 作 之 间 存 在 监 管 盲 区 。 县 级 药 监 部 门 组 建 时间 不 长 ， 药 监 队 伍 来 自 各 行 各 业 ， 文 化 水 平 、 业 务 技 能 、 执 法 经 验 、政 治 素 质 都 参 差 不 齐 ， 难 免 出 现 不 规 范 行 政 行 为 。 如 越 权 、 侵 权 、 滥用 职 权 、 不 履 行 法 定 职 责 、 违 反 法 定 程 序 、 行 政 不 当 、 适 用 法 律 错 误等 情 况 都 有 可 能 出 现 。 严 格 依 法 行 政 还 面 临 相 当 时 期 的 适 应 过 程 。 其次 ， 基 层 药 监 部 门 尤 其 是 边 远 山 区 县 级 药 监 部 门 装 备 十 分 落 后 ， 执 法经 费 严 重 缺 乏 ， 因 而 有 法 难 依 、 违 法 难 究 的 现 象 客 观 存 在 ， 特 别 是 因手 段 乏 力 导 致 行 政 不 作 为 和 超 越 法 定 时 限 、 行 政 效 率 低 下 的 现 象 尤 为突 出 ， 一 些 违 法 犯 罪 行 为 往 往 由 于 行 政 机 关 执 法 条 件 的 限 制 得 不 到 及时 有 效 的 制 裁 甚 至 逃 避 了 法 律 的 惩 处 。 如 假 劣 药 品 无 法 及 时 准 确 地 检验 、 违 法 经 营 得 不 到 迅 速 及 时 地 发 现 、 违 法 事 实 证 据 得 不 到 科 学 有 效的 掌 握 都 将 直 接 影 响 行 政 行 为 的 准 确 及 时 和 科 学 公 正 。（ 五 ） 监 督 制 约 机 制 不 完 善 食 品 药 品 监 管 部 门 作 为 新 组 建 的 行 政 执 法 机 构 ， 担 负 着 保 障 人 民群众 饮 食 用 药 安 全 的 重 要 职 责 。 随 着 我 国 经 济 的 快 速 发 展 ， 人 民 群 众对 饮食 用 药 安 全 的 需 求 与 食 品 药 品 产 业 发 展 之 间 的 矛 盾 日 益 凸 显 ， 食品 安 全事 故 和 各 种 药 害 事 件 频 繁 发 生 ,食 品 药 品 监 管 工 作 面 临 着 前 所 未 有 的 重大 考 验 。 关 系 网 和 人 情 关 是 依 法 行 政 无 形 的 威 胁 和 破 坏 力 量 。 基 层 药监 部 门 管 辖 范 围 狭 小 、 上 下 左 右 往 来 密 切 ， 在 行 使 职 权 过 程 中 ， 不 可避 免 地 受 到 人 情 因 素 的 困 惑 。 要 么 直 接 与 管 理 相 对 人 关 系 甚 密 ， 要 么面 临 亲 朋 、 同 学 的 介 入 ， 要 么 来 自 机 关 内 部 关 系 网 的 压 力 ， 要 么 面 对地 方 党 政 领 导 的 不 正 当 干 预 ， 总 之 ， 关 系 网 对 公 正 廉 明 执 法 的 影 响 是当 今 社 会 难 以 回 避 的 客 观 事 实 。 我 国 现 阶 段 虽 已 形 成 行 政 监 督 网 络 ， 但是 绝 大 多 数 监 督 主 体 的 监 督 软 弱 乏 力 。 一 是 药 监 部 门 内 部 层 级 监 督 力度 不 够 ， 上 下 迎 合 的 多 ， 打 不 开 情 面 ； 二 是 外 部 监 督 没 有 发 挥 应 有 的作 用 ， 大 都 流 于 形 式 ； 三 是 行 政 管 理 相 对 人 的 直 接 监 督 作 用 没 有 充 分发 挥 ， 许 多 行 政 管 理 相 对 人 对 其 享 有 的 权 利 、 司 法 救 济 方 式 以 及 投 诉渠 道 不 甚 了 解 ， 有 的 甚 至 不 敢 投 诉 ； 四 是 规 范 性 文 件 多 是 由 行 政 执 法部 门 起 草 的 ， 容 易 出 现 强 化 部 门 权 力 和 弱 化 监 督 制 约 机 制 的 倾 向 。 四 、 解 决 基 层 药 监 依 法 行 政 问 题 的 对 策 （ 一 ） 摒 弃 人 治 思 想 ， 树 立 法 治 观 念 法 治 就 是 指 法 律 至 高 无 上 ， 国 家 立 法 机 关 、 行 政 机 关 、 司 法 机 关等 一 切 国 家 机 关 、 社 会 组 织 和 公 民 都 必 须 遵 守 ， 一 切 管 理 都 必 须 按 照法 律 来 进 行 ， 不 能 以 言 代 法 ， 以 权 代 法 。 虽 然 党 的 十 五 大 将 依 法 治 国 ，建 设 社 会 主 义 民 主 政 治 ， 确 立 为 我 国 社 会 主 义 初 期 阶 段 的 政 治 纲 领 。但 人 治 思 想 经 受 过 了 几 千 年 的 封 建 专 制 统 治 ， 在 人 们 的 思 想 上 打 下 了深 刻 的 烙 印 ， 影 响 极 深 。 在 实 践 中 表 现 出 来 的 行 政 命 令 、 长 官 意 识 、以 言 代 法 、 以 权 压 法 、 干 涉 司 法 机 关 独 立 办 案 的 现 象 还 很 严 重 。 所 以人 治 思 想 在 广 大 干 部 思 想 中 的 影 响 是 根 深 蒂 固 的 。 因 此 ， 药 监 部 门 的广 大 干 部 职 工 ， 必 须 转 变 观 念 ， 摒 弃 “人 治 ”思 想 ， 树 立 法 治 观 念 ， 自觉 坚 持 依 法 行 政 ， 依 法 管 理 好 本 部 门 的 工 作 。当 前 树 立 法 治 观 念 ， 一 要 树 立 法 律 支 配 权 力 的 观 念 ， 纠 正 权 力 支配 法 律 的 错 误 思 想 。 马 克 思 主 义 主 张 实 行 权 力 制 衡 ， 建 立 强 有 力 的 制约机 制 ， 认 为 过 分 集 中 和 没 有 制 约 的 权 力 容 易 导 致 专 断 和 腐 败 ， 这 种制