环境税的国际比较及借鉴

我国开征环境税的研究丁明雪The research of environmental taxes in ChinaDing，Ming xue2009 年 4 月 15 日摘 要国务院关于 2007 年 6 月颁布了国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知 （国发200715 号） ，其中一项具体政策措施为“研究开征环境税” 。进入 2008 年后，开征环境税已成为了我国政府重点推进的税收政策之一。可以说，开征环境税是我国节能减排工作，建设环境友好型社会的重要举措，对于和谐社会的建设以及可持续发展社会的建设具有重大的意义。关键词 ： 环境税；污染者付费；使用者付费；污染排放税AbstractThe State Council in June 2007 regarding the promulgation of the “energy-saving emission reduction issued by the State Council on the comprehensive program of work notice“ (State of hair 2007 15), one of a specific policy measures to “study the introduction of environmental taxes.“ Entered after 2008, the introduction of environmental taxes has become the focus of our government in order to promote tax policies. It can be said that the introduction of environmental taxes in China are energy-saving emission reduction work, construction and environment-friendly society an important measure for the construction of a harmonious society and sustainable development of the social construction of great significance.Key words: Evironmental taxes; the polluter-pays; user fees; missions tax目 录绪论一、 我国开征环境税的目标定位（一）西方环境保护税收政策的主要内容和特点（二）西方环境保护税收政策的主要内容和特点二、我国开征环境税的实施方案(一) 不同征收原则下的环境税实施方案（二）我国应开征基于“污染者付费”原则的污染排放税（三）我国环境税制的实现形式（四）征收环境税应注意的税制设计问题（五） 我国环境税实施中可能存在的问题三、我国开征环境税的消极影响（一） 征税水平过高将对投资者和企业国际竞争力产生消极影响（二） 征税水平的稳定性对企业预期的影响四、我国开征环境税应注意的重点（一）国外环境保护税收政策的启示（二）要权衡及兼顾经济发展与环境治理（三）权衡并兼顾近期目标与长远目标结语主要参考文献环境污染不仅是严重的经济成本，更是沉重的社会成本。任何国家，其环境容量都是有限的；以牺牲资源、环境和福利而获得的发展，有悖于可持续发展。按照 “福利经济学之父 ” 庇 古 （ Arthur Cecil Pigou,1877-1959） 的观点，由于自然环境提供的服务不能由市场进行交易，市场机制无法消解经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品 环境污染和生态破坏作用。为了解决这一问题，政府应当实行干预措施，把污染者的外部性成本内在化，迫使其承担相对应的私人成本和收益，以达到控制污染，实现资源优化配置的目的。导致市场配置资源失效的原因是经济主体的私人成本与社会成本不相一致,从而私人的最优导致社会的非最优。这两种成本之间存在的差异可能非常大,靠市场本身是无法解决的,只能由政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。这种纠正外部性的方法被后人称之为“庇古税”(Pigovian Taxes)方案。庇古税(pigouivain tax)是解决环境问题的理论基础,属于直接环境税,是一种从量税,其按照污染物的排放量与经济活动对环境的危害来确定纳税义务, 排放的污染物越多应付的税额越多。我国目前的税收体系中，一般只有资源税、消费税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税和耕地占用税被认为是环境税，但设计初衷大都不是为了环境管理。我国对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税、污染费以及城镇土地使用税等，主要是针对使用这些自然资源所获得的收益而征收的，主要目的是调整企业间的级差收入，促进公平竞争，而不是促进环境资源的合理利用与保护。环境税是指具有调节与环境污染，资源利用行为相关的各种税收的总称。它是税收的一个大类，可以和流转税，所得税等并列，也有的将其称为生态税，典型的环境税，如排放二氧化碳征收的二氧化碳税，以及硫税、噪音税、垃圾税等。可以说，我国的税制体系中还没有一个专门用于环境管理的税种，其他税收政策制定时的环境保护意识也较淡薄。我国的环境政策，必须从传统的资源费改为环境税，才能解决环境污染收费体制存在的问题，导向全社会生产节能化，商业生态化，排污市场化，绿色法规化，大力推进可持续发展。环境税的特点是为实现特定的环境目标筹集收入，从而为一定的环境政策措施提供资金；从环境角度出发，总体上使与环境密切相关的经济活动的性质和规模与税收相应而发生变化；将对外部环境造成的影响纳入该行为决策过程中，使个体行为外部不经济性内在化，导致被征税者的行为因征税而发生变化。开征环境税的目的是用经济激励政策改变社会主体的环境行为,其最终目的并不在于增加税收收入,而在于抑制、减少资源浪费和环境破坏。假定 Y 商品的生产对其他产品存在负的外部性 ,那么其私人成本低于社会成本。以 PMC 和 SMC 分别表示生产 Y 的私人成本和社会成本,如图所示。假定该商品的市场需求所决定的边际效益为 MR,那么市场自发作用的结果是 PMC=MR所决定的 Qp,而社会实现资源有效配置所应该有的产量则是由 SMC=MR 所决定的 Qs。两者间的差异可以通过政府征收税收( 比如消费税等 )加以弥补, 使资源配置达到帕累托最优(Pareto Optimality)。在理论上,环境税是一种校正税。首先它可以为政府取得巨额收入,特别是税基较宽的环境税。其次又可以改善资源配置的效率。庇古税是解决环境问题的古典教科书的方式,属于直接环境税。它按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定纳税义务,所以是一种从量税。庇古税的单位税额,应该根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的均衡点来确定, 这时对污染排放的税率就处于最佳水平。理论上征收环境税兼顾了效率与公平, 特别受到经济学家的推崇。一、我国开征环境税的目标定位（一）西方环境保护税收政策的主要内容和特点发达国家的环境税主要有两种：一种是开发、利用自然资源行为税，如开发、利用森林资源税；二是有污染的产品税，如含铅汽油税、含氯氟化碳产品税。环境税作为国家宏观调控的一种重要手段，其经济思想主要来源于庇古税。国外环境税的具体应用大体经历了三个阶段：（1）20 世纪 70 年代到 80 年代初。这个时期的环境税主要为补偿成本的收费，它的产生主要是基于“污染者负担”的原则，要求排污者承担监控排污行为的成本，种类主要包括用户费、特定用途收费等，是环境税的雏形。（2）20 世纪 80 年代到 90 年代中期。到了这一时期环境税的种类日益增多，排污税、产品税、能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等纷纷出现，这些税种在功能上综合考虑了引导和财政功能。（3）20 世纪 90 年代中期至今。这个时期是环境税迅速发展的时期，各国为了实现可持续发展，纷纷采取了有利于环境保护的财政和税收政策，一些国家还进行了综合的环境税制改革。总体上来说，世界各国环境税的开征已经日益普遍，环境税的一体化进程也在逐渐加快，由于各国政治、经济、社会环境的不同，具体的税费结构有很大的差异，但一般认为环境税的开征可实现“双赢”目标：一方面，征收环境税能够将外部成本内部化，从而有效地抑制环境污染，实现生态状况和环境状况质量的改善，即环境目标；另一方面，开征环境税后，能够利用其收入降低现存税制对劳动和资本的扭曲作用，有助于实现充分就业，国民经济的持续增长以及降低超额税收目标的实现，即非环境目标。自 20 世纪 90 年代以来，不少西方发达国家为实现环境税的“双赢”目标进行了税制结构改革的实践。例如，瑞典在 1991 年开征环境税的同时，降低了个人所得税和公司所得税的税率，使二者占 GDP 的比重分别从 22.5%和 2.8%降低到 19.5%和 1.9%；芬兰自 1997 年起，减少的所得税和劳动税（1997 年减少56 亿芬克）部分被开征的生态税和能源税所补偿（1997 年增加 14 亿芬克） ；英国从 1996 年开始征收垃圾填埋税，每年收入达 4.5 亿英镑，并用来降低 2%的社会保险支出。然而，从西方发达国家开征环境税所产生的实际效应来看，征收环境税所带来的环境改善效应要远比其它效应明显的多。根据 Besquet 于2001 年利用 CEG 模型对 30 多个 OECD 国家废气排放量从短期（少于 10 年）和长期来看分别降低了 6.02%和 13.08%这充分说明了环境税是改善环境质量的有效手段。政府虽然把从环境税中取得的收入部分用来降低和资本与劳动力有关的税收，从而增加了就业量和企业投资水平，但其效应都非常有限，大大低于环境税开征对废气排放量削减的影响。具体来看，开征环境税后，在 OECD国家的就业量从短期和长期来看仅分别增加了 0.44%和 0.97%，企业投资水平仅分别提高了 0.42%和 0.48%。总的来看，环境税所产生的经济效应远没有其产生的环境改善效应那么明显，开征环境税的环境目标较其非环境目标更易实现。资料来源：http：/.2005,Database on Environmentally Related TaxesBosquet, Environmental Tax Reform Does it work? A Survey of the Empirical Evidence, Ecological Economics, 2001, (24):1932（二）我国开征环境税应将目标定位为环境改善从我国现行的税制结构和经济形势来看，想要实现环境税的非环境目标还是有一定困难的。首先，从我国的现行税制结构来看，流转税在我国的税制结构中占据着主导地位，2007 年流转税占总税收比重为 62%，而所得税特别是个人所得税所占的比重很低，2007 所得税占总税收比重仅为 26%。西方学者所称的扭曲性税收（所得税）在我国的税收中所占比重并不是很大，现行税制对劳动力供给的扭曲性也不是很大，对投资和储蓄的扭曲性也主要表现在某些税收政策上，而不仅仅是税负过重造成的。所以在我国并不存在通过单纯降低所得税来降低超额税收负担的客观环境；其次，从我国劳动力弹性上看，我国人口过多，劳动力供给相对过剩，劳动力的供给弹性较小，所以即使对劳动征税，税收所产生的替代效应也不会很大，人们不会因为征税而选择闲暇并减少劳动。因此，目前在我国还难以通过开征环境税来降低税制对劳动和资本供给的扭曲作用，产生预期的宏观经济效应。开征环境税的非环境目标在我国现有条件下还难以实现。 根据国家税务总局网站， 税收收入统计有关数字整理 当前多数西方发达国家税收的主要来源是所得税，由于所得税税负过高会抑制人们工作、储蓄和投资的积极性，从而造成税收的超额负担，因此，所得税往往被认为是一种扭曲性税收。相对于非环境目标，在我国开征环境税所要达到的环境状况改善的目标则有较大的实现空间。随着我国经济体制的转型以及市场在我国社会经济生活中发挥的作用越来越重要，环境税与当前我国所采取的直接管制、征收排污费以及财政补贴等手段相比，在改善环境状况方面具有以下明显优势：一是相对于排污收费过程中收费标准偏低、征收范围狭窄、征收对象针对性不强等问题，环境税