我国公务员考核制度研究

我国公务员考核制度研究摘 要公务员是一个国家治国理政的主体，承担着管理国家事务和社会公共事务的职能。各国对于公务员制度的建设都十分重视。考核制度作为公务员制度中的重要组成部分，其监督、评估和选拔等方面的功能对于促进公务员的工作水平、服务意识的提高以及推动公务员制度的改革都发挥着重要的作用。因此，对于公务员考核制度尤其是我国公务员考核制度的考察和研究对于推动我国公务员制度的改革和政府职能的转变具有十分重要的意义。 本文的写作正是基于这一现实需要，立足于我国现行的公务员考核制度的实际，通过历史研究、比较研究、系统分析等方法，对我国公务员考核制度进行客观的分析和评价，并在综合分析比较古今中外的公务员考核制度的基础上，对我国的公务员考核制度的改革和完善提出了建设性的意见。全文共分为五个部分：第一部分前言中对于研究背景、研究方法、研究的难点和创新之处进行了介绍。第二部分“理论基础：相关概念的一般分析”中分析了公务员、公务员制度、公务员考核制度等相关概念的含义，并对公务员考核制度的基本内容和功能进行了介绍。第三部分是对公务员考核制度的历史考察，分别对我国古代考课制度和国外公务员考绩制度进行了历史考察，并分析其各自对我国公务员考试制度的启示意义。第四部分是对我国现行公务员考试制度进行分析，通过对我国公务员考核制度的建立发展过程、现状以及存在问题的分析，最终提出对于完善我国公务员考核制度的八点建设性的意见。第五部分是结语。本文希望通过我国公务员考试制度的研究，对完善我国公务员制度、建立一支高效、廉洁、精干、优秀的公务员队伍有所帮助。 关键词：公务员 公务员考核制度 考课 考绩 目 录一、前言 .4（一）研究背景 .4（二）研究方法 .5（三）研究的难点和创新之处 .5二、理论基础：相关概念的一般分析 .6（一）公务员及公务员制度的含义 .61、公务员的含义 .62、公务员制度的含义 .8（二）公务员考核制度的相关概念分析 .9三、当代中国公务员考核制度建立可借鉴的主要资源 .10（一）中国古代的考课制度 .101、中国古代官员考课制度发展概述 .112、我国古代考课制度对于公务员考核制度的历史启示 .18（二）国外公务员考核制度得失及其启示 .231、国外公务员考核制度 .232、国外公务员考核制度的启示 .26四、改革和完善我国公务员考核制度的建议 .29（一）我国公务员考核制度现状 .291、我国公务员考核制度的发展状况 .292、我国公务员考核制度的现状 .313、在研究我国公务员考核制度所应考虑的一些特色因素 .33（二）目前我国公务员考核制度存在的主要问题 .34（三）对于改革和完善我国公务员考核制度的相关建议 .39五、结语 .44参考文献 .46一、前言 （一）研究背景 公务员是各级政府中行使管理国家事务和提供社会公共服务的主体。公务员制度在现代国家的政治制度中占有重要的地位。公务员制度“不仅是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也是政府实施其价值目标的主要载体，还是政府存在合法性的具体体现。 ”正如马克斯韦伯所言：“在现代国家中，政府能使其真正发挥效力的，既不在国会的辩论，也不在于皇帝的敕令，而在于有关日常生活的行政事务的推行。这些事务都掌握在公务员手中。 ”正是因为公务员在国家日常的运行中具有这样重要的意义和价值，所以各国对于公务员制度的建设和研究都非常重视，希望通过公务员制度的改进，推动政府工作的不断提高和进步。 我国公务员制度相对于其他国家尤其是一些西方国家来说创立的时间较晚。和西方国家已经建立和发展了一两百年已相当成熟的公务员制度相比，我国公务员制度还正处在一个不断地探索和完善过程之中。近些年来，我国对公务员制度建设的重视程度不断提高，对公务员制度的相关研究也在不断增强。虽然我国公务员制度建立较晚、时间较短，但是这种后发优势也使得我国公务员制度的改革和完善能够吸取众家之所长，特别是能够避免其他国家在发展过程中所出现过的问题。同时我国古代的一些政治制度也为我国公务员制度的发展提供了许多有益的启示。公务员考核制度是公务员制度中的一个重要组成部分，由于其对提升政府工作效率和提高公务员素质具有重要作用，因此公务员考核制度的改革和完善往往成为各国公务员制度建设的一个突破口。随着我国社会的不断发展，对于公务员的业务水平、道德水准提出了更高的要求，公务员制度中的公务员考核制度在这种新的形势下就显得尤为重要。公务员考核制度能够通过客观的衡量、检验和评价公务员的工作水平和状态，以及与考核结果相对应的奖惩措施来实现公务员队伍人力资源的优化，并通过这种优化不断地改善和提高政府的工作效率。公务员考核制度作为公务员制度中的一个重要组成部分，一方面能够起到检验和督察作用，对于公务员的工作是一种监督和促进，另一方面和选拔和任用制度紧密相连，通过对公务员道德品质、工作能力等诸多方面的考察，为公务员的晋升和降职提供有效的依据。目前我国对于公务员的考核制度的研究还不够系统、全面、深入，没有形成一个较为完整的理论体系。这与我国社会主义市场经济建设、政治体制的改革以及领导干部人事制度改革等现实要求是不相衬的。 （二）研究方法 本文结合了政治学、行政管理、行政法学、历史学等多学科知识，借鉴了西方较为成熟的系统理论、沟通理论、结构功能主义理论、团体理论等相关理论知识，以文献的搜集和检索为主要调查手段，并采用了规范研究和经验研究相结合，归纳与演绎相结合的研究方法。 （三）研究的难点和创新之处 正如上文研究背景中所提到的那样，因为我国的公务员制度创立时间较晚、发展时间较短，对于公务员考核制度的研究也较为薄弱，其理论尚在不断的发展和总结当中，所以对公务员考核制度缺陷的剖析和制度创新是本文的难点所在。本文对于中国古代的考课制度和西方的一些主要国家的官员考课制度都做了较为详尽的考察，并在此基础上希望通过结合西方国家在此制度上的成功经验和发展中所出现的问题与教训，以及我国古代政治考课制度中的一些经验和启示来对我国公务员考核制度的缺陷做一个较为系统的剖析，并提出建立和完善具有中国特色的符合我国现实国情的公务员考核制度的建议，希望以此来实现本文的创新之处和社会应用价值。 二、理论基础：相关概念的一般分析 （一）公务员及公务员制度的含义 1、公务员的含义 公务员是社会中的一个较为特殊的职业和群体。对于公务员概念的理解往往是同其工作所履行的职责和职能密切联系起来的。虽然公务员制度今天已经成为世界上大多数国家都采用的一种政治制度，但是“公务员”一词并非一个各国通用的法律概念，由于各个国家的情况不同，公务员一词也并没有一个各国通用的定义和概念。公务员一词的最初来源要追溯到最早建立现代文官制度的英国，其英文单词为 civil servant，可以直译为“文职服务人员”或者“文官” 。英国公务员所包含的范畴较小，其范围界定在“政府系统内常务次官以下的所有工作人员，一般叫常任文官。”“不包括政府机关选举产生的和政府任命的大臣、国务大臣、政务次官等政务官，也不包括法官、地方自治人员、国有企事业单位的文职人员。”1美国公务员称为政府雇员（Governmental employee）,其包含人员的范围要大于英国公务员，一般包括了包括部长、副部长等任命官员及其他文职人员。法国、日本等国家的公务员的范围则更广一些，1黄学贤：国家公务员制度研究M，中国人事出版社，2001 年，第 21 页。“将从中央到地方的政府系统工作人员，立法、司法、检察机关、军职人员和在公共企事业单位工作的人员，均界定为公务员。 ”2 在我国官方文件中，公务员这一名词的使用最早出现在 1987 年中国共产党第十三届代表大会的报告中，十三大报告指出，公务员是指“在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。 ”。在此之后 1993 年颁布的国家公务员暂行条例也对我国公务员做出了界定。2005 年我国十届人大常委会审议并通过了中华人民共和国公务员法 ，并在 2006 年 1 月 1 日正式开始实施。 中华人民共和国公务员法对我国公务员的概念做出了法律上的规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。 2、公务员制度的含义 由于对于公务员的不同理解，各国对公务员制度含义的规定也各有不同。我国国内学者近些年来对公务员制度的研究逐渐重视，但是对公务员制度这一概念的理解还存在一定的分歧，但总体来说区别并不大。大多数的意见认为所谓公务员制度，是指“对行使国家权力、执行国家公务的人员依法进行科学管理的一系列法规体系和管理体制的总称。 ”“作为国家政治与行政制度的重要组成部分，公务员制度包含了对公务员进行分类、考试录用、绩效评估、奖惩、升降、任免、培训、工资福利保障、退休、监督、管理等一系列具体制度” 32黄学贤：国家公务员制度研究M，中国人事出版社，2001 年，第 23 页。3谭功荣：公务员制度比较研究M，重庆出版社，2007 年，第 3 页。（二）公务员考核制度的相关概念分析 公务员考核制度是公务员制度的一个非常重要的组成部分。所谓公务员考核制度是指根据有关法律规定，按照一定的标准和程序，对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，做出评价并以此作为对公务员奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资等依据的制度。 4有学者结合我国公务员考核的相关情况，认为公务员考核的含义是：公务员主管部门和各机关按照管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定所确定的考核目的，考核原则、考核内容、考核标准、考核方法、考核形式和考核程序，对公务员的思想品德、政治业务素质、履行岗位职责，完成工作目标的情况进行了解、考察、核实和评价，并将考核结果作为对公务员进行奖惩、任用、培训、辞退及调整工资的依据。 5在国外，对公务员考核一般局限于对公务员政绩方面的考核而不涉及道德品质方面。因此，国外的公务员考核一般也称为公务员考绩制度。公务员绩效考核就是指享有考核权的相关主体，依据公务员法及相关规范性文件，对公务员在一定时间内和其特定职位上的工作行为、工作成绩、工作态度和能力以及结果进行考察、预测和评定的一个系统的动态过程。 6 公务员考核制度大体包括这样一些基本内容：1、公务员考核的标准和内容。也就是公务员需要接受考察的一些具体事项。西方公务员考核制度一般侧重于考核公务员工作态度、工作能力、工作成绩等方面内容，我国还增加了道德、廉洁等方面的内容。2、考核方法和手段。例如平时考4谭功荣：公务员制度比较研究M，重庆出版社，2007 年，第 152 页。5张荆等著：国家行政效率之本中日公务员制度比较研究 ，知识产权出版社，2007 年，第 141 页。6衡霞：公务员绩效考核的基础理论研究J，理论界,2007 年第 5 期。核、定期考核，定量考核法等等。3、考核的主体。考核的主体就是指执行考核制度的具体机关和个人。在考核主体上各个国家有所不同，这一点后面部分会有较为详尽的论述。4、考核的程序。考核的程序对于公务员考核制度来说至关重要，它关系到考核的公正性和科学性。一般公务员的考核程序包括目标制定、自我评价、考核主体考察评价、公布考核结果、复议等程序。5、考核结果的处理。对考核结果的处理是考核制度实现其目的的关键。公务员考核制度通过对考核结果的处理来实现对公务员的激励以及人力资源的优化组合和政府行政效率的提高。 公务员考核制度有以下几个方面的功能：首先，公务员考核制度具有对公务员在其职位上的道