论我国民事公益诉讼制度的构建

论我国民事公益诉讼制度的构建随着市场经济的深入发展和社会变革的不断加深，我国社会出现了大量的不正当竞争、垄断经营、环境污染、侵害消费者权益、国有资产流失等违法行为。 这些行为严重损害了社会的公共利益，但是由于我国民事诉讼法立法发展的滞后，致使许多违法事实出现后，普遍存在着无人起诉或无力起诉的情况，从而使上述行为难以进入司法的管辖和监督，导致权利人的合法权益无法通过诉讼途径得到有效地保护。民事公益诉讼作为在民事诉讼法内建立的纠正公共性的违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施，在我国的民事诉讼立法中还未得到认可，因而民事公益诉讼制度的欠缺成为我国民事诉讼体制中的一个明显的缺陷。一、民事公益诉讼的涵义公益诉讼起源于罗马法，古罗马法学家把为保护私人权益以私人资格发 生 的 诉 讼 称 为 私 益 诉 讼 ；而 以 保 护 公 益 为 目 的 的 诉 讼 ，则 称 为 公 益 诉 讼 。1民事公益诉讼是指在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律，侵害国家、社会的公共权益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。民事公益诉讼制度是指在民事诉讼法内建立的为纠正公共性的违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济制度，其保护的对象是民事公益。所谓民事公益，是指全体公民或不特定社会公众依法享有的公共民事权益的总和，包括对国有财产的所有权、环境权、消费者权益等多项内容。二、我国民事公益诉讼的现状我国目前缺失对公共利益的民事司法保护制度。在公共利益受到侵害时， 虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种救济方式都存在缺陷，不能对公众利益提供充分的救济。1、周楠、吴父翰、谢邦宇编著：罗马法，群众出版社，1983 年版，第 350 页。（一）立法现状我国民事诉讼法第一百零八条规定，提起民事诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。” 这表明我国民事诉讼法对原告资格采用“ 适格说 ”，由于我国法律没有直接 规定公益诉讼制度，因此，公民进行民事诉讼过程中，必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼，否则，公共利益被侵害，个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。因此，当社会公共利益遭到损害，普遍存在着无人起诉、无力起诉等问题，致使社会公众利益常常遭受侵害。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的权益遭到损害，并采用诉讼的方式维护自身权益，但由于是独立诉讼，也只能看成是独立事件，而其他类似被侵犯权益事件由于没有起诉，便不能得到同样处理，这样的个别诉讼往往起不到维护公共利益的作用。（二）司法实践现状由于民事公益诉讼立法上的缺陷，造成了司法实践上对民事公益诉讼案件存在很大的争议，例如：对国有资产的管理问题，国有资产是全民的财产，涉及全民的公共财产利益。而我国国有资产流失严重的状况，反映了我国国有资产的保护存在着致命的弱点。一是国有资产的所有人和管理者的责权利不明确，忽视了广大人民群众作为国有资产的真正主人对国有资产的保护所享有的监督权，以及实现监督权所依赖的司法程序保障。人民群众在发现国有资产流失的情况下，难以通过有效途径保护国有财产。通常在国有资产受侵害时，只能由占有、使用该国有资产的企、事业单位、社会团体主张民事诉讼权。国家只能通过行政机关行使行政管理权，无权行使民事诉讼权， 这与其全民财产所有权行使人的身份是不相适应的，对国有财产的保护上也是不完备的。再比如南京违章搭建紫金山观景台案、乌鲁木齐三公民诉星级酒店“悬挂国旗有误” 案等相关案例，法院多以 “法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范 围” 为由不予受理。在许多时候，公民提起公益诉讼不仅有利于维护私益，而且有利于监督行政机关的依法行政。基于这种认识，不少人对公益诉讼这一问题有了更多的关注，因为从某种程度上讲，公益的维护对于社会来说更为重要。因此，建立民事公益诉讼制度刻不容缓。 2三、建立我国民事公益诉讼制度的意义建立民事公益诉讼制度对于完善我国的民事诉讼法律制度，维护我国国家利益和公民权益，具有重大的意义。（一）民事公益诉讼制度有利于广泛保护国家利益、社会公共利益。民事公益诉讼面对的是带有社会性、普遍性的国家利益和社会公共利益的保护问题，如果法律对其不设置救济渠道，公众对侵犯公益的违法行为又安于沉默袖手旁观，那么公益保护将无从谈起。通过公益诉讼程序，鼓励公众广泛行使公共利益监督权，把违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为提交司法审判， 对此类行为进行纠正、制裁，使公共利益得到充分保护。（二）民事公益诉讼制度有利于维护正当社会秩序。民事公益诉讼能够充分发挥人民法院的司法审查职能，把危害公益的行为控制在诉讼领域，实现司法权对行政权和垄断经营权的制约，纠正行政权、经营权中的违法行为，提高机关、团体、公民依法办事意识， 调适行政 权、经营权与公共利益之间的关系，促进行政权、经营权等权力的正当行使。（三）民事公益诉讼制度是一种有效的激励机制。在当代社会，公益与私益的界线日益模糊，公益日渐与私益息息相关。民事公益诉讼制度在制度设计上往往会有若干激励的措施来鼓励维护公共利益的行为，例如美国的反欺骗政府法规定，任何个人或公司发现有人欺骗美国政府、索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金。这种经济上的激励调动了私人对危害公共利益的行为提起诉讼的积极性，引导、鼓励了 维护公共利益的行为。（四）民事公益诉讼制度具有预防的功能。民事公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，任何个人组织，对于可能危害或者已经危害社会公共利益的行为，均可提起诉讼，这将在客观上起到防患于未然的效果，改变传2、许 泽 玮 ：论 我 国 民 事 公 益 诉 讼 制 度 的 构 建 ，载 /publicforum/Content/law/1/32349.shtml，2007 年3 月 15 日浏览。统诉讼事后补救的被动性，把危害社会公共利益的行为扼杀于萌芽之中。由于国家利益和社会利益涉及到全体国民的共同福祉，涉及到全社会的可持续发展问题，强调对私有财产和个人利益实行平等保护的同时，我们也必须关注对公益的保护。可以说，民事公益诉讼制度是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径，这已成为世界许多国家的共同经验，因此在市场经济高度发达的现代社会，为适应保护国家利益和社会公共利益的需要，民事公益诉讼制度的建立具有极大的现实意义。 3四、建立民事公益诉讼制度的可行性法律制度并不是孤立地存在着，法律制度的构建受到各种社会因素的制约，而这 些因素既有法律制度本身的因素，又有法律制度以外的因素。在民事公益诉讼制度问题上，笔者认为可以从以下两个方面来考虑它的可行性。（一）民事公益诉讼的法理依据任何一个诉讼制度都必须有夯实的理论支柱，否则就成了无本之源。理论基础应当为立法、司法实践的先导，为立法、司法解释、司法实践指明方向。从理论 上来说，民事公益诉讼的理论依据可以从下列几个方面寻求支撑：1.宪法依据我国虽然没有明文规定公益诉讼，但公益诉讼在宪法上有着充分的依据。宪法第 2 条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过 各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第 12 条规定，国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。第 15 条规定，禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。第 41 条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。第 5 条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一3、许 泽 玮 ：论 我 国 民 事 公 益 诉 讼 制 度 的 构 建 ，载 /publicforum/Content/law/1/32349.shtml，2007 年3 月 15 日浏览。切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。上述规定是设立公益诉讼制度和赋予公益诉权的宪法上的依据。另外，从现代宪法的基本原理来说，现代宪政的基本基石为民主与法治，民主也是法治的前提，而民事公益诉讼制度恰恰是民主的体现，也可以极大地促进我国民主与法治的进步，以实现以法治国的理想。2.民事诉讼目的论依据可以说，民事公益诉讼制度的确立是民事诉讼目的论发展的必然结果。现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障保护当事人的权利，包括涉及一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、 维护 私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。因此，根据民事诉讼目的论对公共利益提供司法保护的要求，应当设立新的诉讼模式，即公益诉讼制度，对公共利益加以民事司法保护。3.诉权论依据要实现民事诉讼制度的目的，必须赋予当事人诉权。公益诉权是通过民事诉讼制度保护公共利益的切实保证。许多情况下公共利益可以通过公益诉权得到保护。例如， 许多国有资产流失不是没有被发现，而是举报人没有公益诉权。由于程序制度的设计不合理，也使当事人的诉权只是停留在形式上。以消费 者为例，很多消费者的诉权实际上形同虚设，特别是小额权利受害者。如果没有简便、迅捷和节省的程序以及公益诉讼制度保障，实际上绝大多数消费者的权利被侵蚀掉了，这因为诉权的行使是不切合实际的。王海“多管闲事”的现象正是 现行诉讼制度不足的客 观体现，王海欲维护公益却没有公益诉权，因此只有买假，才能获得告状权，且还不能维护其他受害者的合法权益，而公益诉讼就可以解决这一难题。赋予当事人公益诉权，使王海们能够根据违法商家的销售资料，为许多因各种原因没有提起诉讼的受害消费者伸张正义，剥夺违法者的非法利益。 4（二）国外民事公益诉讼制度的立法借鉴4、李侠：开启救济公共利益之 门论建立民事公益诉讼 制度的必要性及障碍之克服， 载/news/n56029c52.html，2007 年 3 月 15 日浏览。1.美国。美国是现代民事公益诉讼制度最为完善的国家之一。美国的有关立法确定了公民诉讼和司法官、检察官提起诉讼两种形式。其中对于前者的规定尤为详细。公民诉讼权在美国被视为一种“禁止权” 或强制措施权；公民则可以被视为“私人 检察官” ，与政府的 职能相对应而存在，在保护公共权益方面起着重要的作用。美国区法院民事诉讼法规第 17 条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。” 5这一精神在美国的反欺骗政府法、反垄断法和环境保护法中都有具体体现，而且制定了相应的规范程序。被称为现代经济法开山鼻祖的美国谢尔曼反托拉斯法案则规定：检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼，以防止和限制托拉斯行为。2.法国。法国的民事公益诉讼主要是指由检察官代表国家来提起民事公诉。 现行 法国新民事诉讼法典第 421 条规定：检察院作为主当事人进行诉讼，或者作 为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形，检察院代表社会。第 422 条规定：在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。第 423条规定：除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。 63.英国。英国公共权益的司法救济也是以检察长提起民事公诉为主要方式，但又以公众诉讼制度作为补充。检察长作为在法律上唯一能够代表公众的人员，在群体诉讼中可以代表政府起诉或应诉，某些组织经检察长同意也可以提起环境公害群体诉讼。 7英国也专门建立了由公共卫生监察员个人代表公众进行群体诉讼的制度。4.前苏联。在列宁“ 民事法律也属公法”思想的指导下，前苏联的民事诉讼法规定：“ 检察长参加 诉讼。检察长从维护 国家利益、社会利益或保 护公民的权利和法律保障的利益的需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。在法律有规定的情况下，或法院认为检察长有必要参加诉讼的情况下，检察 长必须参加民事案件的审理。参加诉讼的检察长，可以查阅案件5、江伟、刘家辉译：美国民事诉讼法，法律出版社， 1983 年版，第 36 页。6、罗结珍译：法国新民事诉讼 法典，中国法制出版社，1999 年版，第 85 页。7、（英）威廉韦德：行政法，楚建译，中国大百科全书出版社，第 257 页。材料，请求回避，提供证据，参加 对证据的审查，就审理案件时发生的问题或就个人案件的实质发表意见，以及实施法律规定的其他诉讼行为。 8受苏联的影响，匈牙利、波兰、 罗马尼亚、捷克等 东欧国家也规定了检察长可以代表国家和社会的利益提起民事诉讼。相对而言，现代国家的公益诉讼制度以英美国家最为发达，制度最为完善。大陆法系国家囿于传统观念的禁锢，相对英美国家来说处于落后状态，但也有自己的公益诉讼制度。这些制度的存在，对于维护国家利益和社会公共利益起到了极为重要的作用。同时，两大法系有关公益诉讼原告的规定有一个共同点，即检察机关作为原告提起公益诉讼是一种通常形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有原告资格，并且在一些国家，对基于公共利益提起的私人诉讼设定相应的奖励。这为我国公益诉讼制度的设计提供了有益的借鉴。五、我国民事公益诉讼制度的构建借鉴国外成熟的立法司法经验，结合我国的实际，构建民事公益诉讼制度，首先要扫清理论上的一些障碍，形成成熟的理论依据，支撑公益诉讼的司法实践。一方面，要取消对原告主体资格的限制。在现行的诉讼制度中，关于原告主体资格遵循“ 直接利害关系说” ，即原告必 须是与损害结果有法律上的直接利害关系，否则就不享有起诉权，这种限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的公益诉讼制度。为纠正公共性违法行为、维护公共利益之需要，应当借鉴国外的成功经验，对“ 利害关系 ”作宽泛的理解，允许无直接利害关系的有关组织和个人可以作为公益诉讼的原告。当违法行为侵害了国家利益或公共利益时，具有行为能力的法律主体有权代表国家或公众进行诉讼，主张公共利益以及受其影响的间接个人利益。另一方面，要扩大公益诉讼的可诉范围。为了更全面的保护公共利益，无论是刑事违法行为，还是行政违法行为、民事违法行为，只要损害国家利益和社会公共利益，就应当受到公益诉讼的司法审查。当然，为了保护公益诉讼和公法的严肃性，防止“滥诉 ”、“恶意诉讼” 对刑事违法行8、列宁文稿第 4 卷，第 222-223 页。为、行政违法行为的公益诉讼必须以其违反了法律的明确规定为要件。对民事公益诉讼制度的设计方案，笔者认为可在民事诉讼法中设置公益诉讼专章，对公益诉讼的主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定，形成完整规范的公益诉讼制度。 91.实行投诉前置程序。在起诉阶段，向有关行政部门投诉是提起公益诉讼的必经程序，因为这有利于及时制止和处罚侵害国家利益或社会公共利益的行为。行政执法部门可根据组织或公民的投诉，可立即采取行动，行使其包括行政处罚权在内的法律赋予的一切权力。这样就可以及时制止违法行为，把对 国家或社会造成的损失或危险减少到最小程度。接受投诉的部门必须在一定期限给予答复，如不予答复或答复超过法定期限，有关组织或个人才可以向法院起诉，要求司法救济。如果是检察机关接到投诉或自行发现有侵害国家利益或社会公共利益行为的，应首先向有关行政职能部门发出检察建议，要求其立即对该违法行为进行查处，只有在有关行政职能部门不行使其职权或怠于行使职权的，检察机关才可以代表国家以原告的身份起诉至法院，要求司法救济。2.严格立案审查程序。公益诉讼涉及到公共利益，而且诉讼的提起人又是非利害关系人，为了维持稳定的诉讼秩序，防止“ 滥诉”，应在法院内部设立专门的公益诉讼立案审查委员会，负责此类案件的立案审查，对确实损害公共利益的案件才予以受理，进入诉讼程序。3.实行合议制审理。公益诉讼案件影响较大、法律关系复杂、适用法律难度大，独任制审理方式难以胜任，故应当实行合议制审理方式，保证案件得以顺利审理。4.采取特殊的诉讼处分权原则。公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利是国家和公众赋予的，因此原告不能象私益诉讼那样处分其诉讼权利。除非被告已经主动补救了其侵犯公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，防止出现9、石 绶 麟 ：民 事 公 益 诉 讼 制 度 的 具 体 设 计 ，载 /shequ/yuanchuang/2006116162535.htm，2007年 3 月 15 日浏览。被告诱迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象。5.不适用调解制度。调解制度在诉讼活动中得以成立的前提是当事人有处分权，在 实践中为了达成调解结果，当事人往往要放弃一部分实体权利。但公益诉讼的性质决定了原告是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题，缺乏合意的条件和基础，调解也就失去存在的价值。6.特殊的交纳诉讼费用方式。提起公益诉讼的原告在起诉后可以向法院提出申请， 请求缓交诉讼费，待案件判决以后，由败诉方承担全部诉讼费用。鉴于公益 诉讼的特殊性，如果原告败诉，还可以向法院提出减交、免交诉讼费用的申请，法院应当减少或免除败诉原告的诉讼费用。规定这项制度有两个作用：一是公益诉讼的原告不会因为交不起诉讼费而撤诉或迟迟不能起诉，使侵害公益的违法行为不能接受司法审查，放任或眼看国家利益或公共利益继续遭受不法行为的损害；二是鼓励任何发现侵害公益行为的组织和个人向法院起诉，要求追究违法行为人的法律责任，以制止侵害国家利益或社会公共利益的行为。 10 7.对原告的奖励制度。借鉴国外经验，奖励制度是可行的。如美国反欺诈政府法中规定，任何公民或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财的，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在胜诉以后分享一部分罚金。公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完美和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵害，这种爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应当受到奖励，而且应 当受到重奖。当然， 对胜诉后的公益 诉讼原告予以重奖，也会促使产生为自己直接获得奖励而诉讼的动机，但即使如此，只要这种动机有利于实现社会正义，就