我国小产权房问题研究：现状与出路

我国小产权房问题研究：现状与出路小产权房是我国城乡二元土地所有制度下伴随着城市化快速发展和商品房价格快速上涨过程中出现的，在一定程度上解决了部分城市中低收入群体的住房需求，农民也从中获得了土地开发的增值收益，其存在具有某种程度上的必然性和现实合理性。1995-2010 年间全国小产权房建筑面积累计超过 7.6 亿平方米，大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的 8。小产权房建设违反了我国现行农村土地利用相关法律法规，但涉及国家、农村集体、农村个人以及小产权房购买者等多方利益，如何妥善对待和处理小产权房问题，成为社会各界关注的焦点，也成为各级政府亟待解决的一个难题。一、小产权房的内涵和特点（一）小产权房概念和内涵房屋产权本来没有“大”“小”之分，“大产权”、“小产权”只是在现实经济生活和社会实践中约定俗成的说法，并不是法律上或学理上的专门术语。目前各地对“小产权房”称谓不完全一致，在北京称为“小产权房”，上海称为“集体土地房”，广东称为“集资房”，济南称为“乡产权房”。综合各地对小产权房的定义，小产权房是指在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅，其内涵一般包括五个方面：一是小产权房建设用地为农村集体土地，而非经过招标、拍卖、挂牌等方式取得的城市国有土地。二是小产权房建设未经土地、规划、建设等主管部门许可，项目未经投资主管部门核准或备案，也没有经过农村土地征用为国有土地以及国有土地“招、拍、挂”等建设环节，因而不符合国家相关建设程序。三是小产权房建设未缴纳国有土地出让金和相关税费，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。四是小产权房一般不应包括农民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而仅指出售给非本地农村居民包括城镇居民和外地进城务工人员的房屋。换句话说，农民在宅基地上建设的用于出租的房屋，不应视为小产权房。五是“小产权”是针对“大产权”即完全产权房而言的，只有经过依法登记、“三证”（房屋所有权证、国有土地使用权证、契税证）齐全的房屋才是完全产权房，故小产权房没有真正法律意义上的产权。购买小产权房只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明。（二）小产权房分类按照小产权房建设用地性质可划分为不同的类型。依据中华人民共和国土地管理法等相关法律法规的规定，我国农村集体土地包括农用地（耕地）、农村集体建设用地和未利用地三种性质，其中农村集体建设用地又可细分为农村宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地。相应地，小产权房也可以分为三种：一是建设在农用地（耕地）上的小产权房；二是建设在农村集体建设用地上的小产权房，其可细分为建设在宅基地上的小产权房，建设在乡镇企业用地上的小产权房，以及建设在公共设施和公益事业用地上的小产权房等；三是建设在未利用地上的小产权房。（三）小产权房主要特点与建设在国有土地上的拥有国家有关主管部门颁发的“五证”的大产权房相比，小产权房主要有四个特点。1不合法性房屋依附于土地，“小产权房”依附在农民集体所有土地上，判断房屋是否违法，首先应看对土地的使用是否违法。我国土地管理法是解决集体所有土地作为建设用地的核心法规。按照土地管理法规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用集体所有土地，其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而小产权房建设在农村集体土地之上，又不属于上述三类乡（镇）村建设活动，显然不符合现行土地管理法的规定。此外，国务院办公厅 1999 年关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知规定，农村的住宅不得向城市居民出售。2004 年12 月国务院关于深化改革严格土地管理的决定再次强调，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院 2008 年 1 月关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知再次明确，城镇居民不得到农村购买宅基地农民住宅或“小产权房”，任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。总之，从国家相关法律法规的规定可以看出，农村集体土地使用权是该集体组织成员的专有权利，与农民特定身份相联系，是不能出让、转让的。目前利用农村集体土地建造房屋出售给城镇居民的行为是违法的，小产权房买卖合同本身是无效的，小产权房购买者获得的乡镇产权证或村集体组织相关证明文件并不具有法律效力。2成本和价格较为低廉小产权房建设在集体土地上，这些集体用地的地理位置相对偏远，一般位于城市郊区甚至远郊区，本身土地价值比较低。特别是，小产权房系直接在集体土地上开发建设，在建设过程中没有经过集体土地征用为国有土地和国有土地“招、拍、挂”等环节，也不必缴纳国有土地出让金和相关税费，因而小产权房建设的土地成本近乎为零，其开发建设成本主要表现为直接的建安成本。与区位条件相当的大产权房相比，小产权房开发成本一般仅后者的 1/3 左右甚至更低，而销售价格一般也只有后者的 1/2 甚至 1/5 左右。3产权不完整物权法第 9 条、第 184 条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押”。小产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备其法律性质，并不是真正意义上的商品房，其流通转让受到诸多限制。按照相关政策法律规定，小产权房买卖合同属于无效合同，农民将房屋卖给城镇居民的买卖行为不能得到法律认可和保护，不能办理土地使用权证、房屋产权证、契税证等合法手续。小产权房购买者无法获得房产管理部门颁发的房屋产权证、国土管理部门颁发的土地使用权证。没有“二证”，既无法律保障，也不可以上市交易。所以，从法律上讲，小产权房购买者并不是有什么“小产权”，而本质上是“无产权”。4风险隐患较大利用国有土地从事商品房开发建设，需要具备“五证”，即国有土地使用证、规划许可证、规划工程许可证、施工许可证和商品房预售许可证。而小产权房开发建设则不像城市商品房那么严格，很多是村民个人、乡（镇）村集体或一些房地产开发资质不完全具备的公司投资建设的，也没有经过规划、国土、建设等主管部门审批，在房屋质量、物业管理、配套设施、水电煤气等方面都可能存在问题。更重要的是，由于缺乏房屋产权证和土地使用权证，小产权房购买者的权益不能得到法律有效保护，根据土地管理法、合同法、物权法相关规定，小产权房买卖合同属于无效合同，购房者从乡镇或村委会获得的所谓房屋“所有权”不能正常行使，在转让、继承、抵押、拆迁补偿等方面均会受到较大的限制，相关权益难以得到保障。（参见专栏 1）总之，虽然在小产权房购买时，购房者能够以较低廉的价格解决居住问题，但后续风险隐患是比较大的。专栏 1 小产权房购房者的权益难保障据工人日报2007 年 7 月报道，2006 年初，李福利在北京顺义高丽营村花 17 万元买了一套 100 多平方米的小产权房，当时村委会给了他一个“购房协议”“旧城改造项目房屋买卖协议”。2007 年初，因当地修建道路这套房子被拆除了，李福利攥着“购房协议”四处奔走，只想要回原来买房的钱，但从有关方面得到的答复却都是：该协议无效，至于拆除房屋损失费，修路占地单位已交给享有该土地所有权的乡（镇）合作经济联合社或村经济合作社了。（资料来源：北京购小产权房现状调查:买卖双方都认为占便宜，工人日报，2007 年 7 月 13 日。二、小产权房建设现状（一）小产权房产生的背景1城乡二元土地所有制下政府对土地一级市场的垄断我国宪法第 10 条规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就是说，目前我国存在着城乡二元土地所有制，即国家所有（城市土地）和集体所有（农村和城市郊区的土地）两种土地所有制形式。土地市场政府二元身份、产权二元主体的叠加，形成了一个供地主体（政府）和一种交易产权（即国有土地的非完全竞争市场政府垄断市场）的特殊制度。其中，政府二元身份一方面是指二元土地权力，即中央政府代表所有权、行使市场管制权；地方政府代理使用权、行使经营权；另一方面是指二元政府职能，即政府既具公共职能也具经营职能。产权二元主体一方面是指国有土地产权的二元主体，即中央政府代表所有权，地方政府享有使用权、经营权；另一方面是指集体土地产权的二元主体，即村民委员会代表所有权，村民享有土地使用权。另据土地管理法第 43 条、第 44 条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。2002 年 5 月，国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定出台，其中第 4 条、27 条规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。在此制度下，国家垄断了土地一级市场，包括住宅建设在内的各类房地产开发建设用地只能通过“招标、拍卖、挂牌”的方式从政府手中获取。正是在我国城乡二元土地制度下，集体土地所有者与国有土地所有者之间权利不对等，农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的最终处分权，从而导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再通过“招拍挂”等方式，以高于征收拆迁补偿费用几十倍甚至上百倍的价格转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，包括土地出让收入以及各种相关税费等。以“十一五”时期为例，“十一五”全国土地出让收入快速增长，2006 年 7677 亿元，到 2010年迅速增长到 29110 亿元，相对于同期全国、地方财政收入的35.0%、71.7%。（见表 1）表 1 “十一五”时期全国土地出让收入及占比情况（亿元，%）年份 全国土地出让收入全国财政收入 土地出让收入占全国财政收入的比重地方财政收入土地出让收入占地方财政收入的比重2006 7677 38760 19.8 18304 41.9200713000 51322 25.3 2357355.12008 10375 61330 16.9 28650 36.2 2009 14240 68477 20.8 32581 43.72010 291108308035.0 40610 71.7数据来源：历年财政预算执行报告及中国统计摘要（2011）。与此同时，房地产开发商也能通过二级开发从房价大幅上涨、土地快速增值中获取巨大的经济利益，而作为农村集体土地所有权主体的农村集体及农民个人并不直接参与土地一级开发和房产开发整个产业链中的利益分配，土地被征用的农民和农村集体组织只能以征地拆迁安置补偿费的方式从中获取很小的一部分利益。在近年来工业化、城镇化快速推进过程中，土地快速增值导致农村集体所有土地的法定征收补偿费用与市场价值之间的差距不断拉大。据新京报报道 1，2010 年湖南省衡东县白莲镇白莲村农民的 19.3 亩地被征用后，开发商获得收益 850 万，政府获得收益 620 万，而农民只获得 47 万，开发商、政府收益分别是农民收益的18 倍和 13 倍。另据调查资料分析 2，被征用的农村土地收益分配格局大致是地方政府占 20%-30%，企业占 40%-50%，村级组织占 25%-30%，农民仅占 5%-10%。小产权房的出现，打破了政府垄断土地一级市场的格局，在很大程度上也是农民和农村集体组织参与土地资源优化配置、分享工业化和城市化发展进程中土地增值收益的必然结果。2城市化快速发展带动了住房需求明显增加上世纪 90 年代以来，我国工业化、城市化快速发展，大量农村剩余劳动力转移到城镇和非农产业就业，有的已经留在城市长期在建筑、餐饮、家政、商业等行业务工。据第六次全国人口普查数据显示，截至 2010 年 11 月 1 日我国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为 26139 万人，比 2000 年人口普查相比增加了 11700 万人，增长 81.03%，这反映出流动人口大量增加与城市化快速发展、农村劳动力加速转移有很大关系。另据国家统计局监测调查结果显示，2010 年全国农民工总数达 2.42 亿人，其中外出就业人数达到 1.53亿人，占 63.2。从城市化水平看，近十多年来我国城镇常住人口数量快速扩张，城市化率平均每年增加 1-1.5 个百分点。到 2010 年，我国城镇常住人口达 66978万人，分别比 1995 年、2000 年、2005 年增长 90.42%、45.90%、19.15%。相应地，2010 年我国城市化率达到 49.95%，分别比 1995 年、2000 年、2005 年提高了20.64、13.46、6.69 个百分点。（见表 2）城镇常住人口的快速增长尤其是大量中低收入的农民工进城，大大增加了对价格相对低廉的住宅需求，从而也在一定程度上推动了小产权房建设。表 2 1995-2010 年我国城乡人口数量变化情况（万人；%）城镇人口 乡村人口年份数量比重 数量 比重1995 35174 29.04 85947 70.9620004590636.22 8083763.78200148064 37.66 79563 62.34 2002 50212 39.09 78241 60.9120035237640.537685159.472004 54283 41.76 75705 58.24 2005 56212 42.99 74544 57.012006 5828844.3473160 55.662007 60633 45.89 71496 54.112008 62403 46.99 70399 53.0120096451248.3468938 51.66201066978 49.95 67113 50.05数据来源：中国统计年鉴（2011）。另外，伴随着城市化快速发展的同时，我国城市建成区面积快速扩张，使得原先大量的城市远郊区逐步变成近郊区，近郊区逐步变成了城区，农村地区变成了城中村。据统计，2010 年我国城市建成区面积达 40058.0 平方公里，分别比 1995 年、2000 年、2005 年增长了 2.12 倍、78.5%、23.2%（如图 1 所示）。 平方公里图 1 1990 年以来我国城市建成区面积增长情况数据来源：根据相关年份中国统计年鉴数据计算作图。城市规模的快速扩张，再加上交通和供水、排水、供电等城市基础设施的不断完善，使得相关农村集体土地开发利用价值也与城镇国有土地一样快速提升，而传统的在农村土地上从事种养殖业的收益，相比住宅和商业地产等房地产开发投资而言，不仅回报低、见效慢，而且风险大，这也是导致小产权房大量开发建设的主要原因之一。 33农村集体土地征用费用与国有土地出让价格的巨大差距我国土地管理法第 47 条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”据此我们得出如下计算公式：土地补偿费 被征地亩数 * 被征收前三年平均年产值 * 补偿倍数安置补助费 需要安置的人数 * 被征收前三年平均年产值 * 补偿倍数需要安置的人数 被征收的耕地数量/征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量由于土地和房地产开发属于区域性市场，不同地区农村土地征用费用和经过土地一级开发变成熟地后的国有招拍挂成交价格存在或多或少的差异，即使在同一地区的不同区块，二者也会有一定差异，但总体上看，国有土地招拍挂成交价格一般都要大大超过农村土地征用费用，二者形成了巨大的“剪刀差”。以北京市为例，根据中国统计年鉴（2011），2008 年底北京市耕地面积为 347.55 万亩，人口 1695 万人，人均耕地面积仅为 0.21 亩；2010 年北京市主要农产品单位面积产量为 5297 公斤/千公顷，折合 706.3 斤/亩，并参照国家在小麦和稻谷主产区实施的最低收购价格（2010 年），白小麦、红小麦、混合麦 3 种原粮最低收购价格平均为 0.87 元/斤，由此计算得出北京市 2010 年每亩农地平均年产值为 0.86 元*706.3 斤/亩607.4 元，被征收前三年平均年产值可以粗略地认为607.4 元*31822.2 元。假设在北京市征用农地 50 亩，补偿倍数按照最高值计算，则可以计算出土地补偿费约为 91.1 万元，安置补助费约为 260.3 万元，两项合计341.4 万元，再加上地上附着物和青苗的补偿费，全部征地拆迁补偿费用也不足400 万元。而此 50 亩农村土地经过征用和一级开发后的政府公开出让价格则大大超出此费用。以北京市部分楼盘为例。无论是限价房楼盘，还是周边商品房楼盘，按照楼面地价计算 50 亩国有土地招拍挂的价格，最高的是 24437.9 万元（万年花城），最低的是 8630.4 万元（富力