中韩两国农民合作组织的比较及其启示VIP

中韩两国农民合作组织的比较及其启示任军利摘 要：衡量现代农业发展的一个重要标准是农民组织化程度。 在市场经济条件下，发展农民专业合作社已成为巩固我国农业基础地位，增强农业竞争实力， 进而促进农村经济发展的一个重要途径。对中韩两国农民合作组织的结构和功能作用进行比较，韩国成功的经验为进一步完善我国的农民专业合作组织建设提供了很好的经验借鉴。 关键词：农民合作组织； 中韩； 比较； 启示 现代农业与传统农业的最大不同在于农业的组织性。 一般而言，农业的组织化水平越高，农业生产的效率越高，抵抗各种风险的能力就越强，因而农业生产的社会成本就越低；反之，分散的以个体农户为单位的生产，既难以形成农业的规模效益，又不利于农民的增收。改革开放以来，我国农村家庭联产承包责任制的实行，在很大程度上满足了城乡居民的粮食需求，但从整体来看，农民收入并没有随粮食增产而明显增加。 其原因除了农业生产特性外，还在于我国农产品深加工不够、附加值很低，农产品的销售利润基本掌握在经销商手中，而农村中广大农民的市场收益却很少。 因此，要从源头上解决农民增收难的问题必须走组织化的道路， 以专业合作社的方式组织广大农民参与市场竞争，才能形成农产品的规模效益。这是确保广大农民增产增收的关键，也是我国农民专业合作社法的精神所在。相比较之下，我国的近邻韩国，其农业自然禀赋远不及我国，但先于我国实现农业现代化，这其中除了政府的政策支持和法律保护外，作为农民的主要经济组织的韩国农协发挥了关键性的作用。目前，在我国农民专业合作社将全面铺开之际，认真研究和比较中韩两国农民合作组织的构成及运行机制， 对进一步加强和完善我国农民合作社组织建设、 提高农业现代化水平、打造坚实的现代农业基础具有一定现实意义。 1 中韩两国农民合作组织结构模式的比较 1.1 韩国农业协会的结构模式 韩国政府于 1957 年颁发了第 1 部农业协同组合法（以下简称为农协法），于 1958 年成立了第 1 个全国性农协组织国家农业协同联盟（简称农协）。 为了更好地保护农民利益， 应对市场的变化， 韩国农业协会自 20 世纪 50 年代成立以来先后经过了几次大的调整。 第 1 次调整是根据 1961 年韩国政府颁布的农协法，将原先独立的农协中央会和农业银行合并，组成了新的国家农协联盟。 新成立的农协是一个由中央会、市郡、里洞农协组成的 3 个层级的组织。第 2 次调整是在 1984 年，政府根据新修订的农协法将先前独立的市郡农协置于中央会之下，作为农协中央会的分支机构，农协由原先的 3 个层级变为 2 个层级，其目的是为了提高农协的组织效率。 第 3 次调整根据 1987 年修订的农协法，农协主要负责人由先前的任命制改成了农协会员直选制，废除了以前农协董事会成员任命的法律依据。按照新的农协法，成员农户可以直接选举基层组织的领导人，中央会的总裁也由以前的总统任命改为直接由基层组织领导人选举产生。第 4 次调整根据 1999 年韩国政府修订的农协法，将韩国原先的畜牧协会和人参协会并入农协，这时期的韩国农协由原先的 1 个业务主管部门增加到 3 个， 并且各部门享有资金、人事等方面的自主权。经过几次大的调整后，目前韩国农协已形成了上至中央会、下至基层农协的组织严密、功能齐全、结构合理，集生产、加工、流通、金融服务、技术培训与推广为一体的被称为“国民生命库”的组织。从农协内部构成来看， 韩国基层农协设立有会员大会、理事会和监事会，会员大会是农协的最高权力机关，会长由全体会员选举产生；理事会作为一个执行机构，在会员大会期间由全体会员选举产生；监事会则主要起监督理事会的作用。 从农协外部构成来看，韩国农协不但在农村中有基层农协，而且在全国范围内还有农协中央会。农协中央会和基层农协虽然是农协两个层级的组织，但它们之间并不是上下级的隶属关系。农协中央会是由全国基层农协自愿加入而成立， 在全国范围内主持农产品的开发、销售，并向基层农协提供指导；基层农协则直接面向会员农户，对其会员进行从生产、加工、销售到技术培训的全面服务。韩国农协作为农业经济组织、市场竞争主体，无论是内部构成还是外部组织，都已形成了合理规范的利益链条。从机构内部里来看，每一个农户就是一个利益主体，彼此平等、利益共享、风险共担。而上一层级的农协中央会只负责农产品的开发和销售，对于农协内部事务从不插手。这种既“分”又“统”的管理模式很符合农业生产特性。 1.2 我国农民专业合作社的结构模式 我国是一个农业大国。 建国初期的农村曾出现互助组、初级社和高级社的组织形式，随着农业社会主义改造的基本完成，高级社逐渐被政社合一式的组织人民公社取代。而真正将农业生产纳入市场经济是在改革开放后。 随着人民公社的解体，广大农村开始实行了家庭联产承包责任制，经过 30 多年的发展，当温饱问题不再成为农村中的主要问题时，农业经济面临着如何去分享市场经济的问题，20 世纪 90 年代中后期我国的农民专业合作社就是在这个新旧体制转型时期出现的。 从已成立的我国农民专业合作社组织的内部构成来看，我国的农民专业合作社与韩国的农协会除了名称不同外，其内部管理机制大体相同。 我国合作社主要由社员（代表）大会、理事会和监事会组成。 社员（代表）大会是合作社的最高权力机构，具有审议、修改章程、选举和罢免理事长、理事会和监事会成员、决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项等职权；理事会是由社员（代表）大会选举产生的执行机构，理事长为合作社的法定代理人；监事会或执行监事是由社员（代表）大会选举产生的监察机构，监事会向社员（代表）大会负责。从外部构成来看，我国农民专业合作社是在农村家庭联产承包制基础上， 由同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，按照自愿联合、民主管理原则成立的互助性的经济组织。 目前， 我国农民专业合作社还处于发展的起步阶段，具有明显的地域分散性、形式多样性、经营粗放性、规模狭小性等特点。其组成有以当地农村中的大户牵头的，更常见的是“反租倒包”的合作组织。 所谓“反租倒包”是由原先在城市的公司企业， 根据产品的性质同时利用政策优势在农村中获得了土地使用权，雇佣当地农民从事规模化的生产。 这两种形式的农民合作组织各有利弊。 以大户牵头式的农民专业合作组织， 其内部管理多为家族式管理，中小农户常被排除在外；“反租倒包”型的合作组织虽然弥补了农民资金短缺的问题，但这种模式毕竟不是以农民为主体的，更谈不上由农民自主管理和权利平等。 此外， 我国的农民专业合作社到目前为止尚未形成类似于韩国那样的全国范围内自上而下、统筹全局的农民合作组织， 这使得我国农民专业合作社的运作带有很强的地域性、分散性和盲目性，给提高农产品市场竞争力、保证农户收入带来不利影响。 因此，有时候农产品销售遇到困难只能靠政府寻找出路，这在无形中给地方政府增加了难度。 2 中韩两国农民合作组织职能的比较2.1 韩国农业协会的职能 韩国农协自成立初期就把农协的宗旨定位为服务农民，发展农业生产力，提高农民的经济和社会地位，促进国民经济协调发展。在这种服务理念的指导下，韩国农协具有职能健全、服务内容丰富、组织运作综合和多样的特点。韩国农协有以下几种职能： 2.1.1 引导农产品的流通与加工 韩国农协在农产品的流通过程中主要抓产地流通和消费地区流通两个环节。产地流通是指各地农协通过巡回收购的方式，为偏远地区的农户提供农产品销售渠道； 消费地区流通是指在农产品消费区筹建销售地、调配中心、农产品连锁超市，从而更好地履行农产品的批发和零售职能。 韩国农协不仅在农产品的市场流通中发挥着直接引导作用，而且还参与对农产品的加工制作， 目的在于控制农产品的深加工所取得的附加值，增加农民收入。 另外，韩国农协中央会还拥有规模较大的肥料、农药、农机企业，并在政府指导下，以低廉的价格提供给农协会员，满足农协会员的需求。 212 金融与信贷支持 韩国农协为了保证农业生产对资金的需求， 早在 20 世纪 60 年代就把农业银行并入到农业协会中，归并后的农协组织对农民的资金支持，上有中央会的银行业务、下有农协会员间的金融互助业务。农协中央会的金融组织主要从非农业部门和非农协成员中吸取资金贷予农协会员；基层农协按照互助原则从会员中相互融资，主要用于提高农业的生产水平和改善农民的家庭生活。此外，韩国农协还承担着信贷证券和保险业务， 这种金融业务既保证农业资金的正确流向，又直接为农民提供了融资服务。 2.1.3 农业教育和培训服务 韩国农协不仅是农业经济组织，而且还承担着农业教育的职能。 目前韩国的农协中央会有 8 个培训中心（又叫研修院）和农协大学。研修院主要向农民传授农业科学技术和经济管理知识， 农协大学主要培训农业技术指导员，农协会员参加培训基本上是免费的。 为满足各地农民对技术的多样化需求，1985 年起农协大学的部分课程由各郡(省)农协的研修院承担，1987 年农协中央会成立了农业经营技术与支援团，主要负责农协会员的相关教育。 214 政府和农民的沟通中介 一方面，韩国农协是政府与农民沟通的渠道，协助政府把农业发展计划、农业科技项目、资金支持及各项优惠政策落实到农村；另一方面，作为农民的代言人，韩国农协中央会在国家层面上，向韩国政府和国会反映会员的意见，基层农协则直接向地方政府反映农户的利益需求。 这种上下两个层级的农民利益表达，既起到了保护广大农民的作用，又影响着政府政策的制定。 除此之外，韩国农协非常注重加强国际合作，如在保障食品安全、发展可持续农业和解决农业非贸易壁垒等问题上开展国际合作，以增强韩国农产品的国际竞争力。 2.2 我国农民专业合作社的职能 为了更好地发挥我国农民专业合作社的作用，2006 年全国人大常委会通过了农民专业合作社法，自此我国农民专业合作社以一个独立法人的身份开始融入市场经济的大潮中。 据统计，我国农民专业合作社总数约 15 万个，农民专业合作组织成员达 3 486 万户1。 目前，我国大多数农民专业合作社围绕本地区的优势产业，以专项产品为龙头进行合作，例如粮食生产合作社、畜牧业合作社、水果蔬菜合作社、食用菌合作社等。农民专业合作社在农产品销售和生产资料购买、市场信息、联系农民和企业等方面开始发挥积极作用。 但由于我国农民专业合作社尚处于起步发展阶段，其职能范围有很大的局限性，主要立足于生产和销售两个环节，而其他功能作用目前尚不具备。 从已有的农民专业合作社来看，存在以下问题：（1）我国的农民专业合作社在农村经济发展中尚未占据主导地位。无论是以农民大户为主体的农合组织还是“反租倒包”型的合作组织，单从数量上看依然很少，规模也不大，农村中大批农户还游离在组织之外。（2）我国的农民专业合作社分布不均匀，大多集中在东部，而在农地资源相对丰富的西部省份却很少。 农合组织发展的不平衡性，不仅难以体现政府积极倡导组建我国农民专业合作社的初衷，而且也不利于提高农产品规避市场风险的能力。（3）我国的农民专业合作社没有像韩国农业协会那样有自上而下的机构设置以及兼顾金融服务和职业教育的职能， 我国的农民合作社所需的资金除了农民自筹和向银行贷款外，其内部还没有自己的金融组织。对农民的职业培训也非经常化、正常化、制度化，而更多的是靠政府和社会力量，与未来的“职业农民”还有较大差距。 3 韩国农协的发展经验对我国的启示 韩国农协在政府政策的引导下历经改革，最终成为职能分工合理、组织机构完善、共享市场收益的经济组织，其成功的经验为进一步完善我国的农民专业合作组织建设提供了很好的经验借鉴。 3.1 提升农民的主体地位， 突出农民合作组织的民营化性质 根据我国农民专业合作社法的规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，成员当中农民的比例不得低于 80，合作社成员按一人一票制行使表决权。 这实际上从 3 个方面界定了我国农民专业合作社的性质：一是农民在专业合作社组织中的主体地位；二是合作社的建立要在广大农民自愿的基础上；三是合作社要坚持民营化性质。只有这样才能充分体现农民专业合作社组织的性质，才能不背离农业合作组织建立的初衷，才能更好地履行农业合作组织的权利和义务。 但是近年来，有些地方政府部门过多地干预了农民专业合作社的活动，甚至将农民专业合作社当作政府的附属机构，这种不必要的行政干预既不利于合作社本身的健康发展，同时也是一种违法行为。另外，我国不少农民对农民专业合作社的认知度不够，对于组建和参加合作组织缺乏热情，即使在我国一些地方有这样的组织，但多半是由大户控制着，广大农民的主体地位并没有很好地体现。因此，针对这些问题，地方政府要依法行使自己的权力，为新型农合组织创造一个良好的政策环境，充分调动广大农民参加专业合作社的积极性，切实保障和有效维护农合组织的民营化性质，从而使以农民为主体的农民专业合作社更好更快地融入到市场经济中来。 3.2 完善合作社的组织体系，规范内部民主治理结构 完整的组织体系是合作社稳定发展的重要保障。 我国的农民专业合作社与韩国的农业协会虽然都是性质相同的经济组织，但韩国农业协会有上至中央会下到基层农协的健全的组织机构， 它们之间由于性质和利益的一致性形成相互配合的关系， 而我国现有的农民专业合作社不仅不是以广大农户为主体，而且没有形成一套组织体系。 笔者认为，我国农村当务之急是首先严格按照农民专业合作社法的规定，成立遍及广大农村的惠及广大农民的合作社组织， 即使在一些地方由大户主宰的合作社，在地方政府的引导下也应当充分吸纳广大农户的加入，只有这样才能更好地体现农合组织来自农民、服务于农民的性质。同时，我国的农民专业合作社要按照农民专业合作社法的要求建立健全合作社组织机构，保证社员对内部财务与签订合同的知情权、参与权，以更好地体现社员的主人翁地位。合作社所获得的效益要突出按交易额和股金额进行分红，落实利润返还与二次分配机制，让广大农民真正成为农民合作组织的受益者。 3.3 积极拓展农民专业合作社的职能范围 韩国农协发展到今天， 形成了一个集农产品生产、加工、销售、金融服务、农民培训于一体的多功能经济组织，政府以法律的形式对其进行保护和规范。借鉴韩国的经验, 我国在今后农民专业合作社的发展中，应充分发挥农合组织直接联系农户的优势，在科教兴农、科技培训、科学种田等方面要起到率先垂范的作用。有条件的合作社要立足于本地的优势资源，形成一条相对专业的产业链，尽可能地提高农产品的附加值。 在发展比较成熟的合作社组织当中，还可以探索互助性的金融服务，以弥补中小农户贷款难的问题。农闲期间，有条件的地方，农合组织应在政府帮助下主办各种类型的学习班， 普及农业科技知识，不断提高广大农民的科学素养。 3.4 政府要不断加大对农民专业合作社的引导和扶持力度 我国农民合作组织虽然是定性于农民的自愿结合，但要使农民专业合作社成为我国农业发展下一阶段的主要组织形式，离不开政府的大力支持，因此，在农民专业合作社的问题上，政府首先要坚持“民办、民管、民受益”的原则，减少不必要的行政干预，同时又要为其保驾护航。第一，在政策方面，政府要从财政、税收上加大对农民专业合作社的资金支持力度， 解决当前农民专业合作社发展过程中资金短缺的问题。 在农民专业合作社购买农业机械、种苗、肥料等生产