浅析新农村建设中的新型农村合作医疗制度

浅析新农村建设中的新型农村合作医疗制度内容摘要：新型农村合作医疗，自 2003 年开始试点以来，在中国得到了快速推进。建立新型农村合作医疗制度是新农村建设全面实现的强有力保障，新型农村合作医疗制度实施后，取得了巨大成绩，但也面临着许多突出问题，因此需要从制度设计上进一步予以完善。本文主要通过对新农村合作医疗制度的现状、特点、背景等的分析，来进一步提出完善新农村合作医疗制度的对策，从而更进一步推进新农村建设的顺利进行。关键词：新农村建设 新型农村合作医疗制度 制度建设一 新型农村合作医疗制度的特点及背景分析2003 年我国推出新型农村合作医疗制度，实行由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府等多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它一方面在技术上借鉴了现代保险的原理和方法，对基金筹集、补偿模式和支付机制都有比较深入的研究，在经济发达、人口规模较大的农村地区，合作医疗开始向社会保险的方向发展。另一方面合作医疗比较尊重群众的意愿，采用完全自愿的方式举办。20 世纪 50 年代末，我国农村曾广泛实行合作医疗制度，但在 20 世纪 70 年代末，农村集体经济的瓦解使合作医疗制度失去了存在的经济基础，在旧有农村合作医疗瓦解的情况下，自费医疗成了农村占主导地位的医疗形式，农民增收缓慢，医疗费用上涨，农村因病致贫，返贫现象普遍存在，农民迫切需要一种新型的合作医疗制度来满足健康要求。二 新型农村合作医疗制度现状分析截至 2008 年 9 月，全国开展新农村合作医疗的县市区已达 2700 多个，参加新农村合作医疗的人口 8.14 亿，参合率为 91.5%，提前实现了中央提出的“新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标。新型农村合作医疗制度对提高农民健康水平，防止农民因病致贫等方面起到了一定作用，但在开展过程中依旧存在一些问题。（一）宣传效果欠佳大部分农民对于参加新型农村合作医疗的权利与义务、具体政策内容很不清楚，对看病、用药补助有范围、有限制的规定不理解，担心医疗费用升高得不到实惠。还有的怀疑“新农合”制度能否长久执行下去，各项政策能否真正兑现，经费会不会被截流、挪用，实施过程中有没有凭关系、走后门，在报销范围和额度上是否因人而异等都有顾虑。加上过去农村合作医疗的反复变更降低了农民的信任度，而宣传工作又未能结合农村实际情况，农民接受困难，实际效果和预期相差甚远。（二）农民参合积极性低，自我保健意识薄弱首先，原有合作医疗制度无政府参与，集体“空壳”使得农民全盘出资，报销等于自费，严重地影响了农民参与合作医疗的积极性。新型农村合作医疗制度提出的“起报点” “最高补偿限额” “报销比例”等词，短时期内农民无法充分理解，以致于部分农民处于观望状态。其次，农民对合作医疗制度的期望过高， “大病统筹”原则使大多数住院人得不到多少实惠，这也让农民参合积极性大大受挫。最后，部分农民缺乏风险意识，自我保健观念薄弱，他们存在着小病能扛，大病没那么容易恰巧碰到我的侥幸心理，不想没病先交钱，尤其年轻人是最不愿意参加合作医疗的。（三）管理成本过高，农民压力增大新型农村合作医疗制度是以县为单位统一审核报销，统筹层次表面上很低，可农村居民居住分散，健康状况差异又大，县政府的组织管理能力跟不上，管理成本偏高。而另一方面，新型农村合作医疗制度在县设立农村合作医疗管理局，在乡镇成立农村合作医疗办公室，机构人员和办公经费都列入财政预算，极大的增加了县乡政府的财政负担，为了减轻压力，许多县乡政府将部分费用转嫁给卫生机构，而最终又将被循环转嫁给患者。（四）资金投入不足，乡镇基础设施建设部到位分税制改革以来，公共财政收入逐级向上级政府集中，基层政府财权太小，对于新型农村合作医疗的投入捉襟见肘，无能为力。据统计，2004 年城镇人口约为 3.97 亿，平均每人享受相当于 130 元的政府医疗卫生服务。农村人口为8.66 亿，平均每人享受相当于 10.7 元的政府医疗卫生服务，前者是后者的 13倍。我国中西部地区乡镇卫生院危机房率达 33%，需要改造建设的乡镇卫生院达 70%，60%的乡镇卫生院缺乏基本医疗设备，从而制约了新型农村合作医疗制度规范运行和健康发展。 三 新型农村合作医疗制度可持续发展面临的挑战（一）组织管理成本高对可持续发展的挑战组织管理成本高主要体现在高层次的基金统筹和分散的多层次组织之间的矛盾。目前，新型农村合作医疗制度规定以县级为统筹单位。但是，具体落实到农村居民个人还需要经过乡镇和村级 2 级管理层级，由于农村地区人口相对分散，经办机构设置又要照顾到农村居民办理各种手续的方面，往往是 1 个乡镇除了有 1 个经办机构外还要有分支机构，所以巨大的管理成本会加重国家的财政负担。（二）模式选择对可持续发展的挑战新型农村合作医疗的框架构思，应当既有利于向社会医疗保障过渡，又有利于卫生服务体系的建设和合理的利用卫生资源。这些也是可持续发展要求的体现。但是，各地在保障大病和保障小病的关系和报销比例上即模式选择的核心问题上，往往会出现一定的偏差。有些地方政府推行“小病由家庭解决，大病由财政解决”的模式，个人缴费家庭账户储蓄起来，等家庭成员得病时使用，这种模式缺乏社会成员的广泛互济性，大病的保障基本上靠的是财政资金。（三）医疗费用补偿和控制对可持续发展的挑战随着工业化的进一步发展，人们的生活方式和饮食结构不断发生改变，环境问题日益突出，人口老龄化速度也不断增加，威胁人类的疾病主要扩展到传染性和慢性非传染性疾病，如呼吸系统疾病，恶性肿瘤和脑血管疾病等。尽管农村居民的收入在不断提高，但这些疾病的治疗需要大额医疗费，农村居民难以承受，由农村居民自己解决医疗保障问题是极不现实的。而合作医疗基金又没有能力为大多数参加合作医疗的家庭得到实惠，所以，新型农村合作医疗的吸引力在下降。随着医疗卫生事业的市场化，医疗服务机构由过去的事业单位逐渐变成自负盈亏的经营实体，追求利润最大化最终成为这些单位的最终目的。甚至一些不良的行为直接导致了农村居民医疗费用支出的大幅上升，使原本积累数量就十分有限的合作医疗基金雪上加霜，给合作医疗制度的可持续发展带来了严峻的挑战。四 新型农村合作医疗制度的发展对策（一）加强政府支持在建立新型农村合作医疗制度的过程中，政府和农民存在利益的分歧，但要改变现有的政府困难状况，其自身还是起着主导作用。政府的重视和大力支持是建立新型农村合作医疗制度的根本和前提。很明显，新型农村合作医疗制度是典型的公共产品，政府在提供这些市场无法完全充分有效提供的产品上有义不容辞的责任。因此政府应当按照精简、效能的原则，加强组织管理机构建设，确定合理的筹资水平，选择合理的筹资方式，以便更好的促进新农村合作医疗制度的进一步发展。（二）加强宣传工作力度现在的新型农村合作医疗制度是由政府、集体、个人三方合作而形成，也充分体现了以政府为主导、个人自助共济的原则。新农合怎样才能办的更好，怎样才算真正办好，农民最有发言权，所以必须要调动广大农民的积极性。而农民基于对政府的信任才会有积极性，因此，要加大对新型农村和作医疗制度的宣传，深入基层进行调查研究，制定出合理的宣传方案，并加强对维护农村居民健康权益和开展新型农村合作医疗的宣传教育，以诚信服务，取信于民，保障农民的知情权，让农民真正感觉到政府以人为本的宗旨，从而进一步促进新型农村合作医疗制度的发展。（三）加 强 对 培 训 的 重 视 力 度加 强 对 新 农 合 信 息 系 统 有 关 人 员 的 培 训 ， 从 整 体 上 提 高 信 息 系 统 管 理 和操 作 人 员 队 伍 的 素 质 ， 形 成 科 学 管 理 团 队 ， 提 高 各 级 管 理 部 门 的 应 用 能 力 。在 确 保 系 统 安 全 性 和 核 心 技 术 自 主 性 的 前 提 下 ， 引 进 国 外 先 进 技 术 和 资 金 ，加 快 全 国 新 农 合 信 息 系 统 的 建 设 与 发 展 。 （四）加强法制建设农村新型合作医疗保障中存在的问题以及农民投保热情不高，社会医疗保障意识淡薄，与农村社会保障管理体制不规范是有密切关系的。首先，必须加紧制定我国的社会保障基本法，在此基础上制定农村社会保障的子法和部门规章，尽快改变社会保障立法滞后的现状。其次，要以新出台的 关于建立新型农村合作医疗制度的意见为契机，通过各地试点，总结经验教训，再上升到