隋朝官员制度

隋朝官员制度篇一：隋朝御史制度述略(上)MicrosoftWord 文档隋朝御史制度述略（上） XX-8-11 【大 中 小】 御史监察制度是从封建社会建立之初就产生、用以制约和平衡中央权力的一种制度。这一制度随着封建中央权力的完善而不断地发展，起码在地主阶级处于上升的进步的阶段，它发挥了积极的作用。本文之所以选择隋朝作为立足点，是因为稳固的大一统中央帝国的成熟阶段是从隋朝开始的，封建社会后期宋、元、明、清各朝的制度，皆源自起于隋成于唐的隋唐制度。或者是由于历年短促，或者是因为尚不完善，隋朝制度文化的独立地位在整体上还没有得到足够的关注。隋朝全面总结了秦汉魏晋南北朝以来的制度成就，融合了多种民族文化，又对这些制度文化加以提炼，经过唐朝的加工，为后代所继承。御史制度是隋朝为了理清吏治，在三国两晋南北朝的基础之上，尤其是北朝的基础上建立的，从统治者的监察理念到机构和人员选任，都有自己明显的特色。 一、隋之前御史制度的建立和变化 为了把问题解说明白，追溯历史似乎是必须的，尤其御史这个题目，对于许多人来说是比较陌生的。在这里，我们把监察制度称为御史制度，是为了围绕御史而比较集中地阐述隋和之前各朝的中央监察机构。 （一）先秦 御史这个名称，在尚书中出现时叫“御事“1，泛指办理事情的官员，不一定有专职。 周礼所记春官宗伯的属官中有称“御史“的，地位虽然卑微，却已是专门的职官2.春秋战国时文献中提到的“御史“皆属史官，他们担任秘书工作，负责接受和保管文书、图籍，但主要的职责还是记事，把帝王的言和行一一记录下来，所谓“左史记言，右史记事“就是这一情况的反映。 汉书？艺文志说：“古之王者世有史官，君举必书，所以慎言行，昭法式也“，但御史记事恐怕不单是由于帝王个人的爱好和永垂不朽的需要，更重要的是享有社稷的统治者对上帝和先祖有这种应尽的职责。战国时秦、赵、魏、齐诸国皆设置有御史，其职事比史官又有扩展。由于史官本是君主的近臣，受到宠信，故而受命充当君主的耳目，职司纠察，担有弹劾之权，御史的身价从而上升。先秦有不少敢于“秉笔直书“、“审固不挠“的史官形象，为后世的人们所牢记。 御史秘书兼监察的性质，是伴随封建官僚制度的建立和君主权力的完善而出现的。当权力越来越集中到君主手中时，“官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责“3.君主要防止权力散失，就会委托亲近而又得其信任的人帮助他防备，由原来就任朝廷官员且与君主接触频繁的秘书担任此职，可以说是顺其自然。所以，负责记事的史官职务扩展到监察，与其说是朝廷政务监督的某种需要，不如说是专制帝王的权力需要，它与官僚政治的发展是同步的。 （二）秦汉魏晋及南朝 严格意义上御史的监察职能始于秦朝。秦朝在中央设御史大夫，开始了将担负监察责任的官员组合成一个机构的历史。御史大夫作为三公之一，位高权重，有“典正法度“、“举劾非法“的权利，御史大夫领衔御史府，位比副丞相。御史大夫的属下有两个丞：御史丞和御史中丞，此外还有监御史，也称监察御史，“掌监郡“。御史大夫的主要职责是辅佐丞相统领国务4，因而实际上真正掌握监察权的是御史府中的御史中丞。御史中丞被称为“贰大夫“5、“御史中执法“，御史府的其他属官归御史中丞统领。然秦朝的御史府机构还比较简单，而且仍属内廷，监察只是其职责之一，此外，御史官还掌管图籍秘书、律令奏章及玺符。 汉朝是君权和相权在冲突中不断调整内部关系的一个重要阶段，御史机构也在风浪中几经蜕变，步入成熟。汉朝政体最大的变化是改变了三公执政的体制，原来由御史大夫统领的 御史府的实际权利转移到了御史中丞的手中，变成了御史中丞负责制，改变了秦以来御史大夫领御史府却不实际行使监察权的局面6，也开始了监察官员“秩卑权重“的历史。御史中丞的地位自然无法与位列三公的御史大夫相比，它降为九卿中少府的属官，但御史中丞在官僚机构中仍然地位显赫7，与尚书令、司隶校尉并称“三独坐“8.汉朝的整套监察机构可以说是比较复杂且叠床架屋式的。除了沿袭秦朝而设的御史中丞及属官外，还有地方上取代原来监察御史的州刺史；有管辖京畿地区监察事务的司隶校尉9，还有隶属于丞相府的丞相司直10.但相对比较“专职“和“独立“的中央监察官还是御史。 汉官仪谓：“御史中丞，外督部刺史，内领侍御史。“这是其主要职责。此外，由于御史中丞置身殿中，在皇帝身边承诏办事，因而也有司法权和部分行政权。魏晋制度显然是秦汉的延续和发展，魏晋时发生变化的主要是机构的从属和御史的职权范围，综述之，大要有四：其一，御史台脱离少府成为体制独立的中央监察机构。其二是御史台机构的增扩和作用的强化。其三，监察制度的有关法规逐渐完备。其四，开了“风闻弹事“的风气。 南朝的制度基本上来自汉魏。由于南朝宋、齐、梁、陈四朝皇帝多是庶族出身的武官，出于加强皇权的需要和遏止世族门阀势力的膨胀，南朝提高了御史台、尤其是御史中丞的地位。南朝一些统治者给予御史某种特别的权力和地位，如中丞专道、御史台设仪仗，御史中丞上殿弹奏大臣，百官须仪容整肃，受劾官吏要侍立听弹等等，这些无疑都大大提高了监察官员的权威。 从秦汉到魏晋南朝监察制度的发展变化，我们可以感觉到地主阶级的官僚政治不断地在有意识地借助内部监察实行自我调节，以防患于未然。监察制度的成熟，监察权力的收拢和集中，御史职权的逐步摆脱行政的控制走向独立和专一，是地主统治向理性发展的一个标识。封建帝王的统治在魏晋以后由强权政治渐渐走向道德政治，在“人治“上增加了一些“法治“的色彩。 （三）北朝 近两百年北朝御史制度的真正变化始于北魏孝文帝拓拔宏的官制改革。在经历了一个较长时间糅杂胡汉文化的过程以后，北魏逐渐吸取汉魏以来的官制，构建起一套御史监察体制。关于北朝的监察制度，通过魏书中著名御史高恭之（字道穆）的有关记载可见一斑。高道穆是毛遂自荐于御史中尉（即前朝御史中丞）元匡而被引为御史的，孝庄帝时高道穆任御史中尉，“外秉直绳，内参机密“，“谏诤直言，无所顾惮“，“选用御史皆当世名辈“。可见 当时的御史中尉有自己选任属官之权11. 高道穆有一事迹在历史上相当有名：“帝姊寿阳公主行犯清路，执赤棒卒呵之不止，道穆令卒棒破其车，公主深以为恨，泣以诉帝。帝谓公主曰：高中尉清直之人，彼所行者公事，岂可私恨责之也。“道穆后见帝，帝曰：“一日家姊行路相犯，极以为愧。道穆免冠谢曰：臣蒙陛下恩，守陛下法，不敢独于公主亏朝廷典章，以此负陛下。帝曰：“朕以愧卿，卿反谢朕。“这段话让我们了解御史是何等的威风，冒犯了皇帝的家人，皇帝还要向他赔不是。当时的御史有“出入千步清道“的威严，“王公百辟咸使逊避，其余百僚下马驰车止路旁，其违缓者以棒棒之。“12御史的棒杀之权，当也是北朝的制度。 “棒杀“清道“都是北朝抬高御史地位的措施。整个北朝，监察机构虽然逐渐完善，但有许多不利因素，影响到监察的效果。首先，监察机构设置还不完善，缺少章法。如御史台（即兰台）与候官并设；行政中枢尚书丞、尚书令也掌有监察权；御史权力过大，等等。其次是政权不稳定。统治集团内部四分五裂，争权夺利，相互残杀，缺乏忠诚意识，加上战事频繁，这样的局面下监察法规实在难以履行。再次，对门阀制度打击不力。北朝政权由军事贵族掌握，官僚贵族化的色彩愈来愈浓厚，造成对政权的离心力也愈来愈大。后起的隋朝，必然要克服这些弊端，使监察制度真正发挥效用。 二、隋朝的御史制度 隋朝是经历三百六十余年的分裂和战乱后建立的统一王朝。这个王朝建立的意义不仅在于使天下重新归于一，与秦朝不同的是，这次统一，涵摄了地主政权用血与火积累的统治经验，以及诸多土耕民族和游牧民族之间深层的接触与交融。虽然隋朝是通过虚伪的“禅让“形式交接而成的，但对统治者而言，不仅仅是实现了得到权力的野心，更多的是勃勃的建立一统王朝的雄心和面对广袤的国土、复杂的民族关系、重重叠叠的机构、叵测的人心的深深忧虑。所以，进行不露太多刻意的大调整，尤其是统治集团内部权力的重新调配是必须的，而且是当务之急。御史制度自建立以来，经历了几个权力调整阶段。秦汉时期，主要是调整皇权加强和相权过重的矛盾，最终以三公权力的消失，御史机构职权的集中而告一段落。魏晋南朝时期，解决作为皇帝耳目的监察机构的所属及地位问题，其实也是对付日益膨胀的门阀世族的策略问题。御史在摆脱了行政僚属的地位后，权势不断增大，并得到皇权的支持，扩大了监察范围，有效遏制了豪门世族的势力。北朝的西魏和北周“惩魏齐之失，罢门资之制“，开始扭转世族把持选举的局面，御史官员的选任得到了重视。 （一）隋朝统治者的监察理念 御史是官僚机器链上不可或缺的一环，在隋朝，御史的地位和作用显得尤其重要，御史监察也得到隋朝统治者更多的关注。究其原因是多方面的。中原战乱数百年，靠世家大族政治权势的更迭，支撑一个个朝廷的绵延勿替。隋朝建立于宫廷政变，它的前身是宇文氏集团把守的北周王朝，陈寅恪先生根据北周、隋、唐三代均出自北周创业集团的事实，提出了著名的“关陇集团“说，他认为：“盖宇文泰当日融冶关陇胡汉民族之有武力才智者，以创霸业，而隋唐继其遗产，又扩充之，其皇室及佐命功臣大都西魏以来此关陇集团中人物，所谓八大柱国家即其代表也。“13隋朝政权不可避免地要在北周宇文氏家族政权的基础上构建。长期以来，掌握北周统治实权的军事贵族寡头政治集团，其高官（包括隋文帝杨坚家族）95%属非汉族出身，这一统治集团明显地有着民族性和地域性，为了维持其在统治层面的垄断地位，又具有极强的排他性。然而，经历了魏晋南北朝时期的民族融合，改朝换代以后，尤其是平陈以后隋朝的一统局面，已经不可能再由单纯的少数族人或汉族世家来统治天下，隋朝统治者必须仔细平衡各民族或区域集团的势力和利益，改革人事制度，这是隋朝能否摆脱北周军国主义统治阴影的关键。也就是说，隋文帝在组合政权机构时，要考虑到弥合和缓和民族裂痕，平衡新政府与长期占支配地位的军人之间的利益，消除门阀世族的影响，解决地方利益和地区对立问题。他需要一批既与北周皇室无深厚渊源关系又具有真才实学；既混血又能冒充中原世俗的汉人（他本人就是汉化的混血儿） ，且政绩突出的可以依赖的人才。这是社会发展的客观趋势对新政府组成人员的要求。随着国家统一进程的发展，人事基础的欠缺，使隋文帝杨坚不敢轻信别人，统治集团内部监察的实施就是这个政府稳定的保证。这或许是隋朝重视御史制度的一个因素。 杨坚亲眼目睹齐、周两朝的衰亡，他的新王朝的目标是遵仿汉朝和魏晋，而且更强大和持久，“他要用改变用人制度来提高皇帝的绝对权威，以中央集权来开辟国家统一繁荣的新时代。这就要求首先在中央上层破除权与利、忠诚与官职的交换，用共同的政治目标作为任用官吏的基础。“14鉴于他亲身经历过的军国统治的种种弊病，隋文帝在主观意愿方面更希望以文兴邦，而改变官员队伍的成分结构是结束战乱、消除分裂因素、促进国家深层统一的轴心。这不是一个偏安小朝廷的统治者可能关注的问题。杨坚虽说不上雄才大略，却有比较远大的目光，在大刀阔斧地改革中央官员的选任制度后，他又对地方用人制度进行了改革，并用心良苦地四出考察和选拔人才。他深深认识到，用人机制的有效是政治清明的保障。当然，对于皇帝而言，还有最最重要的忠诚问题。要保持一支好的官员队伍，必须严格监察，赏罚分明。文帝的继位者，死后谥号为炀帝的杨广作为隋朝的第二代皇帝，又是以皇次子的身份即位，他面临着与父皇的开国元勋及废太子的官臣契合的问题。隋文帝死后引起的各种 猜忌，使官僚队伍的换血更新问题变得更加敏感和迫切。隋炀帝后来把统治重心放到了江南，并大量起用汉族士人，又一次改变了用人政策，比乃父杨坚的步子迈得更大。炀帝对官员的淘汰整肃，已经不是一般意义上的人员抽换，他对整个官制格局也作了一番大调整，颇有政治改革的意味。但是，整个隋朝的用人路线基本相承，军国寡头政策不可能再恢复。如果说唐朝后期还有某些军人政治残余的话，那么，再以后的宋朝、明朝，文官政治已成定势。监察制度对于以文治国的体制能够发挥的作用更明显，这是在以后的政治实践中得到证明的。 （二）隋朝的御史机构 旧基础上建立的新王朝，由于百废待兴，不可能事事都新起炉灶。隋朝御史机构的框架看似与前朝相比无大变，没有明显的重大拆建。 隋朝御史机构的变化主要发生在炀帝时期，改变在于以下方面：1）因避杨坚之父杨忠的讳，御史台长官由御史中丞改为御史大夫15.然隋朝的御史大夫与秦汉身兼副丞相的御史大夫不能同日而语，实际上仍是汉魏以来御史中丞之职。但自御史机构建立以来主职长官的这一改名却使御史台的实际效应有所扩大，地位有所提高。2）提高治书侍御史的地位。 历代职官志说：“隋以治书侍御史专主簿领，以为之贰。“持“通“治“，治书侍御史设于汉朝，曾有过“天下诸谳疑事，掌以法律当其是非“16的重任，要选懂法律者为之。东汉及魏晋此职权位有过波动，隋朝时“台中簿领悉以主之“17，说明治书侍御史在御史台的核心地位已经确立。隋炀帝大业年间，治书侍御史的品秩加至正五品（后又改为从五品） ，又省却了曹魏时设立的殿中侍御史，治书侍御史的职权更为集中。唐朝改置为御史中丞，也是顺其自然。3）提高侍御史的品秩，重侍御史之任。北魏时，侍御史与殿中侍御史“昼则外台受事，夜则番直内台“18，作为皇帝之供奉。这一制度延至开皇年间，炀帝大业中废除了御史值宿禁中的旧制。侍御史加阶至正七品，“唯掌侍从纠察“，监督百官的职责得以集中和加强。4）复置监察御史19.对地方监察的官职始于秦时的监郡御史，隋初的监察御史，当为东晋和北朝检校御史的改制，初置 12 人，从八品上，炀帝大业三年加至正八品，人数增为 16 人，大业八年又加阶为从七品。隋朝设置并重视监察御史，对地方监察机构的权力作了调整。监察御史负责出使检校，在京内，监视和考察尚书六部及中央其它机构的官吏，在地方，分道巡察，监视军队，兼知馆驿，监临仓库出纳，审查有关财计帐籍等经济事项，并参与司法案件的审理。按唐六典 ，监察御史“掌分察百僚，巡按州县，纠视刑狱，整肃朝仪“。这样，就将汉以来司直、司隶、左丞之类官员权限的争执问题作了了决。 隋朝监察制度的变化远不在对御史机构名称和官员品秩的变动，在御史台之外，隋朝还设有司隶台和谒者台，与御史台合称“三台“。司隶台仿汉朝刺史而设，不受御史台统属，“掌诸巡察“，置司隶大夫为台主，以别驾和刺史分巡畿内畿外。司隶刺史巡畿外，以“六条“察地方官，要求各级官员恪勤理政，不能贪残害政；要督察豪强侵害百姓的行为；视察和发现灾害，及时征发赋役；穷逐盗贼；向中央举荐人才等等。在中央集权的一统王朝，加强对地方的控制，肃整吏治，表明监察制度及其相关法规自此走向成熟。大业年间，房彦谦曾任司隶刺史，史书说他“凡所荐举，皆人伦表式。其有弹射，当之者曾无怨言“20，可证刺史有荐举和弹劾之职。但不久司隶台便罢废，自后对地方的监察，“临时送京官清明者，权摄以行“。唐朝未再设司隶台，其职实际上已归入监察御史及十五道采访使。 谒者台的职责比较复杂，“掌受诏劳问，出使慰抚，持节察授，及受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾。“谒者台置谒者大夫为台主，司朝谒者二人为副贰，下面所设的官员名目较多，除了处理日常事务的丞、主簿、录事外，还有通事谒者、议郎、通直、将事谒者、谒者，皆掌出使。后来这些官职又都罢废，以员外郎取代。再后，又置其它各种郎官主出使。谒者台机构较为庞大，人员达近二百人，其职掌也包括了地方监察。张虔威大业年间官拜谒者大夫，从炀帝幸江都，淮南太守杨綝与十几个人一起谒见张虔威，炀帝询问来谒者为何人， 张“下殿就视“后才答话，炀帝质问：“卿为谒者大夫，而乃不识参见人，何也？“张虔威表示“虑不审“不敢轻对“。张虔威还因炀帝多次巡幸疲敝百姓，“上封事以谏“。21这些记载大致可以说明谒者台主因经常出巡，对地方官员的熟悉以及对地方民情的了解。隋朝在这一套监察机构外，还经常派中央官员担任巡省大使，对地方官员考核黜陟。遣使出巡虽在晋代南朝已有，但派出官员的级别、出巡的范围和次数远无法与隋朝相比。开皇元年二月，隋朝建立伊始，文帝即发遣八使巡省，此后在开皇二年、三年、连年派出巡省大使，开皇六年更以民部尚书苏威为大使，巡省山东各地。平陈以后的开皇十年、十五年、十七年、仁寿元年，都曾遣使外出，巡察各地22.中央派出的巡省大使，多为御史、尚书、侍郎等台省主要官员，甚至还有如苏威、虞庆则这样以宰相身份出使的。他们的弹劾或举荐，往往对地方官员的升迁任免有重要影响。御史台的人员有所扩充，地位有所提高，职权有所集中，官员品秩也作了调整，应该说，发挥的效能也有变化。唐朝把隋的司隶台、谒者台收归御史台，分御史台为台院、殿院、察院，使监察机构统一完整，分工明确，职责分明，监察体制得以健全，对后世产生很大影响。 1 尚书 ，见牧誓 大诰 酒诰等篇。 2 周礼春官宗伯注释谓：“御史，官名，掌赞书与邦国都鄙及畿内万民之政令“。 3 王亚南：中国官僚政治研究 ，中国社会科学出版社 1981 年版，第 22 页。 4 汉书卷 19 上百官公卿表第七上：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青授，掌副丞相。“ 5 初学记职官下：“御史中丞，秦官也，掌贰大夫。“ 6 历代职官表卷 18都察院上引李华御史中丞厅壁记云：“御史亚长曰中丞，贰大夫，以领其属。汉仪，大夫副丞相以备其阙，参维国纲，献临府事，故中丞专焉。“ 7 后汉书卷 36百官三注谓：“凡三公、列卿、将、大夫、五营校尉行复道中，遇尚书仆射、左右丞郎、御史中丞、侍御史，皆避车豫相回避，卫士傅不能忤台官，台官过后乃得去。“ 8 通典职官六：御史中丞与“尚书令、司隶校尉朝会，皆专席而坐，京师号为三独坐，言其尊也。“ 9 司隶校尉，武帝征和四年设，“捕巫蛊，督大奸猾。“西汉末一度被裁。东汉复设，地位略高于西汉。 10 丞相司直，武帝时设，地位高于司隶校尉。东汉光武称司徒司直，不久裁撤。东汉末复置，不再隶属丞相。 11 魏书卷 77高崇传 。 12 魏书卷 77高崇传 。 13 陈寅恪：唐代政治史述论稿 ，商务印书馆1944 年出版，第 36 页。 14 韩昇：隋文帝传 ，人民出版社 1998 年出版，第 279 页。 15 关于御史中丞在隋朝是废是改，改为何职，看法不一。 唐会要认为作为台主的御史大夫因为“秩崇“，“官不常置“，故以中丞为宪台之长。“隋以国讳，改中丞为治书侍御史。“又谓：唐“高宗即位，以国讳故改持书侍御史为中丞。“唐六典说：“隋省中丞官，置御史大夫为台主，以持书侍御史二人代中丞之任。“通典和文献通考则认为：“隋以国讳，改中丞为大夫。“笔者同意通典和通考的说法，虽然与前说并无大的矛盾，但治书侍御史一职魏晋以来历朝皆设，作为中丞之副职。隋设此职，似沿袭前朝，非由中丞改置。唐朝的御史中丞，却是由持书侍御史改置的。 16 文献通考卷 53职官七 。 篇二：隋朝御史制度述略(上)MicrosoftWord 文档隋朝御史制度述略（上） XX-8-11 【大 中 小】 御史监察制度是从封建社会建立之初就产生、用以制约和平衡中央权力的一种制度。这一制度随着封建中央权力的完善而不断地发展，起码在地主阶级处于上升的进步的阶段，它发挥了积极的作用。本文之所以选择隋朝作为立足点，是因为稳固的大一统中央帝国的成熟阶段是从隋朝开始的，封建社会后期宋、元、明、清各朝的制度，皆源自起于隋成于唐的隋唐制度。或者是由于历年短促，或者是因为尚不完善，隋朝制度文化的独立地位在整体上还没有得到足够的关注。隋朝全面总结了秦汉魏晋南北朝以来的制度成就，融合了多种民族文化，又对这些制度文化加以提炼，经过唐朝的加工，为后代所继承。御史制度是隋朝为了理清吏治，在三国两晋南北朝的基础之上，尤其是北朝的基础上建立的，从统治者的监察理念到机构和人员选任，都有自己明显的特色。 一、隋之前御史制度的建立和变化 为了把问题解说明白，追溯历史似乎是必须的，尤其御史这个题目，对于许多人来说是比较陌生的。在这里，我们把监察制度称为御史制度，是为了围绕御史而比较集中地阐述隋和之前各朝的中央监察机构。 （一）先秦 御史这个名称，在尚书中出现时叫“御事“1，泛指办理事情的官员，不一定有专职。 周礼所记春官宗伯的属官中有称“御史“的，地位虽然卑微，却已是专门的职官2.春秋战国时文献中提到的“御史“皆属史官，他们担任秘书工作，负责接受和保管文书、图籍，但主要的职责还是记事，把帝王的言和行一一记录下来，所谓“左史记言，右史记事“就是这一情况的反映。 汉书？艺文志说：“古之王者世有史官，君举必书，所以慎言行，昭法式也“，但御史记事恐怕不单是由于帝王个人的爱好和永垂不朽的需要，更重要的是享有社稷的统治者对上帝和先祖有这种应尽的职责。战国时秦、赵、魏、齐诸国皆设置有御史，其职事比史官又有扩展。由于史官本是君主的近臣，受到宠信，故而受命充当君主的耳目，职司纠察，担有弹劾之权，御史的身价从而上升。先秦有不少敢于“秉笔直书“、“审固不挠“的史官形象，为后世的人们所牢记。 御史秘书兼监察的性质，是伴随封建官僚制度的建立和君主权力的完善而出现的。当权力越来越集中到君主手中时，“官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责“3.君主要防止权力散失，就会委托亲近而又得其信任的人帮助他防备，由原来就任朝廷官员且与君主接触频繁的秘书担任此职，可以说是顺其自然。所以，负责记事的史官职务扩展到监察，与其说是朝廷政务监督的某种需要，不如说是专制帝王的权力需要，它与官僚政治的发展是同步的。 （二）秦汉魏晋及南朝 严格意义上御史的监察职能始于秦朝。秦朝在中央设御史大夫，开始了将担负监察责任的官员组合成一个机构的历史。御史大夫作为三公之一，位高权重，有“典正法度“、“举劾非法“的权利，御史大夫领衔御史府，位比副丞相。御史大夫的属下有两个丞：御史丞和御史中丞，此外还有监御史，也称监察御史，“掌监郡“。御史大夫的主要职责是辅佐丞相统领国务4，因而实际上真正掌握监察权的是御史府中的御史中丞。御史中丞被称为“贰大夫“5、“御史中执法“，御史府的其他属官归御史中丞统领。然秦朝的御史府机构还比较简单，而且仍属内廷，监察只是其职责之一，此外，御史官还掌管图籍秘书、律令奏章及玺符。 汉朝是君权和相权在冲突中不断调整内部关系的一个重要阶段，御史机构也在风浪中几经蜕变，步入成熟。汉朝政体最大的变化是改变了三公执政的体制，原来由御史大夫统领的 御史府的实际权利转移到了御史中丞的手中，变成了御史中丞负责制，改变了秦以来御史大夫领御史府却不实际行使监察权的局面6，也开始了监察官员“秩卑权重“的历史。御史中丞的地位自然无法与位列三公的御史大夫相比，它降为九卿中少府的属官，但御史中丞在官僚机构中仍然地位显赫7，与尚书令、司隶校尉并称“三独坐“8.汉朝的整套监察机构可以说是比较复杂且叠床架屋式的。除了沿袭秦朝而设的御史中丞及属官外，还有地方上取代原来监察御史的州刺史；有管辖京畿地区监察事务的司隶校尉9，还有隶属于丞相府的丞相司直10.但相对比较“专职“和“独立“的中央监察官还是御史。 汉官仪谓：“御史中丞，外督部刺史，内领侍御史。“这是其主要职责。此外，由于御史中丞置身殿中，在皇帝身边承诏办事，因而也有司法权和部分行政权。魏晋制度显然是秦汉的延续和发展，魏晋时发生变化的主要是机构的从属和御史的职权范围，综述之，大要有四：其一，御史台脱离少府成为体制独立的中央监察机构。其二是御史台机构的增扩和作用的强化。其三，监察制度的有关法规逐渐完备。其四，开了“风闻弹事“的风气。 南朝的制度基本上来自汉魏。由于南朝宋、齐、梁、陈四朝皇帝多是庶族出身的武官，出于加强皇权的需要和遏止世族门阀势力的膨胀，南朝提高了御史台、尤其是御史中丞的地位。南朝一些统治者给予御史某种特别的权力和地位，如中丞专道、御史台设仪仗，御史中丞上殿弹奏大臣，百官须仪容整肃，受劾官吏要侍立听弹等等，这些无疑都大大提高了监察官员的权威。 从秦汉到魏晋南朝监察制度的发展变化，我们可以感觉到地主阶级的官僚政治不断地在有意识地借助内部监察实行自我调节，以防患于未然。监察制度的成熟，监察权力的收拢和集中，御史职权的逐步摆脱行政的控制走向独立和专一，是地主统治向理性发展的一个标识。封建帝王的统治在魏晋以后由强权政治渐渐走向道德政治，在“人治“上增加了一些“法治“的色彩。 （三）北朝 近两百年北朝御史制度的真正变化始于北魏孝文帝拓拔宏的官制改革。在经历了一个较长时间糅杂胡汉文化的过程以后，北魏逐渐吸取汉魏以来的官制，构建起一套御史监察体制。关于北朝的监察制度，通过魏书中著名御史高恭之（字道穆）的有关记载可见一斑。高道穆是毛遂自荐于御史中尉（即前朝御史中丞）元匡而被引为御史的，孝庄帝时高道穆任御史中尉，“外秉直绳，内参机密“，“谏诤直言，无所顾惮“，“选用御史皆当世名辈“。可见 当时的御史中尉有自己选任属官之权11. 高道穆有一事迹在历史上相当有名：“帝姊寿阳公主行犯清路，执赤棒卒呵之不止，道穆令卒棒破其车，公主深以为恨，泣以诉帝。帝谓公主曰：高中尉清直之人，彼所行者公事，岂可私恨责之也。“道穆后见帝，帝曰：“一日家姊行路相犯，极以为愧。道穆免冠谢曰：臣蒙陛下恩，守陛下法，不敢独于公主亏朝廷典章，以此负陛下。帝曰：“朕以愧卿，卿反谢朕。“这段话让我们了解御史是何等的威风，冒犯了皇帝的家人，皇帝还要向他赔不是。当时的御史有“出入千步清道“的威严，“王公百辟咸使逊避，其余百僚下马驰车止路旁，其违缓者以棒棒之。“12御史的棒杀之权，当也是北朝的制度。 “棒杀“清道“都是北朝抬高御史地位的措施。整个北朝，监察机构虽然逐渐完善，但有许多不利因素，影响到监察的效果。首先，监察机构设置还不完善，缺少章法。如御史台（即兰台）与候官并设；行政中枢尚书丞、尚书令也掌有监察权；御史权力过大，等等。其次是政权不稳定。统治集团内部四分五裂，争权夺利，相互残杀，缺乏忠诚意识，加上战事频繁，这样的局面下监察法规实在难以履行。再次，对门阀制度打击不力。北朝政权由军事贵族掌握，官僚贵族化的色彩愈来愈浓厚，造成对政权的离心力也愈来愈大。后起的隋朝，必然要克服这些弊端，使监察制度真正发挥效用。 二、隋朝的御史制度 隋朝是经历三百六十余年的分裂和战乱后建立的统一王朝。这个王朝建立的意义不仅在于使天下重新归于一，与秦朝不同的是，这次统一，涵摄了地主政权用血与火积累的统治经验，以及诸多土耕民族和游牧民族之间深层的接触与交融。虽然隋朝是通过虚伪的“禅让“形式交接而成的，但对统治者而言，不仅仅是实现了得到权力的野心，更多的是勃勃的建立一统王朝的雄心和面对广袤的国土、复杂的民族关系、重重叠叠的机构、叵测的人心的深深忧虑。所以，进行不露太多刻意的大调整，尤其是统治集团内部权力的重新调配是必须的，而且是当务之急。御史制度自建立以来，经历了几个权力调整阶段。秦汉时期，主要是调整皇权加强和相权过重的矛盾，最终以三公权力的消失，御史机构职权的集中而告一段落。魏晋南朝时期，解决作为皇帝耳目的监察机构的所属及地位问题，其实也是对付日益膨胀的门阀世族的策略问题。御史在摆脱了行政僚属的地位后，权势不断增大，并得到皇权的支持，扩大了监察范围，有效遏制了豪门世族的势力。北朝的西魏和北周“惩魏齐之失，罢门资之制“，开始扭转世族把持选举的局面，御史官员的选任得到了重视。 （一）隋朝统治者的监察理念 御史是官僚机器链上不可或缺的一环，在隋朝，御史的地位和作用显得尤其重要，御史监察也得到隋朝统治者更多的关注。究其原因是多方面的。中原战乱数百年，靠世家大族政治权势的更迭，支撑一个个朝廷的绵延勿替。隋朝建立于宫廷政变，它的前身是宇文氏集团把守的北周王朝，陈寅恪先生根据北周、隋、唐三代均出自北周创业集团的事实，提出了著名的“关陇集团“说，他认为：“盖宇文泰当日融冶关陇胡汉民族之有武力才智者，以创霸业，而隋唐继其遗产，又扩充之，其皇室及佐命功臣大都西魏以来此关陇集团中人物，所谓八大柱国家即其代表也。“13隋朝政权不可避免地要在北周宇文氏家族政权的基础上构建。长期以来，掌握北周统治实权的军事贵族寡头政治集团，其高官（包括隋文帝杨坚家族）95%属非汉族出身，这一统治集团明显地有着民族性和地域性，为了维持其在统治层面的垄断地位，又具有极强的排他性。然而，经历了魏晋南北朝时期的民族融合，改朝换代以后，尤其是平陈以后隋朝的一统局面，已经不可能再由单纯的少数族人或汉族世家来统治天下，隋朝统治者必须仔细平衡各民族或区域集团的势力和利益，改革人事制度，这是隋朝能否摆脱北周军国主义统治阴影的关键。也就是说，隋文帝在组合政权机构时，要考虑到弥合和缓和民族裂痕，平衡新政府与长期占支配地位的军人之间的利益，消除门阀世族的影响，解决地方利益和地区对立问题。他需要一批既与北周皇室无深厚渊源关系又具有真才实学；既混血又能冒充中原世俗的汉人（他本人就是汉化的混血儿） ，且政绩突出的可以依赖的人才。这是社会发展的客观趋势对新政府组成人员的要求。随着国家统一进程的发展，人事基础的欠缺，使隋文帝杨坚不敢轻信别人，统治集团内部监察的实施就是这个政府稳定的保证。这或许是隋朝重视御史制度的一个因素。 杨坚亲眼目睹齐、周两朝的衰亡，他的新王朝的目标是遵仿汉朝和魏晋，而且更强大和持久，“他要用改变用人制度来提高皇帝的绝对权威，以中央集权来开辟国家统一繁荣的新时代。这就要求首先在中央上层破除权与利、忠诚与官职的交换，用共同的政治目标作为任用官吏的基础。“14鉴于他亲身经历过的军国统治的种种弊病，隋文帝在主观意愿方面更希望以文兴邦，而改变官员队伍的成分结构是结束战乱、消除分裂因素、促进国家深层统一的轴心。这不是一个偏安小朝廷的统治者可能关注的问题。杨坚虽说不上雄才大略，却有比较远大的目光，在大刀阔斧地改革中央官员的选任制度后，他又对地方用人制度进行了改革，并用心良苦地四出考察和选拔人才。他深深认识到，用人机制的有效是政治清明的保障。当然，对于皇帝而言，还有最最重要的忠诚问题。要保持一支好的官员队伍，必须严格监察，赏罚分明。文帝的继位者，死后谥号为炀帝的杨广作为隋朝的第二代皇帝，又是以皇次子的身份即位，他面临着与父皇的开国元勋及废太子的官臣契合的问题。隋文帝死后引起的各种 猜忌，使官僚队伍的换血更新问题变得更加敏感和迫切。隋炀帝后来把统治重心放到了江南，并大量起用汉族士人，又一次改变了用人政策，比乃父杨坚的步子迈得更大。炀帝对官员的淘汰整肃，已经不是一般意义上的人员抽换，他对整个官制格局也作了一番大调整，颇有政治改革的意味。但是，整个隋朝的用人路线基本相承，军国寡头政策不可能再恢复。如果说唐朝后期还有某些军人政治残余的话，那么，再以后的宋朝、明朝，文官政治已成定势。监察制度对于以文治国的体制能够发挥的作用更明显，这是在以后的政治实践中得到证明的。 （二）隋朝的御史机构 旧基础上建立的新王朝，由于百废待兴，不可能事事都新起炉灶。隋朝御史机构的框架看似与前朝相比无大变，没有明显的重大拆建。 隋朝御史机构的变化主要发生在炀帝时期，改变在于以下方面：1）因避杨坚之父杨忠的讳，御史台长官由御史中丞改为御史大夫15.然隋朝的御史大夫与秦汉身兼副丞相的御史大夫不能同日而语，实际上仍是汉魏以来御史中丞之职。但自御史机构建立以来主职长官的这一改名却使御史台的实际效应有所扩大，地位有所提高。2）提高治书侍御史的地位。 历代职官志说：“隋以治书侍御史专主簿领，以为之贰。“持“通“治“，治书侍御史设于汉朝，曾有过“天下诸谳疑事，掌以法律当其是非“16的重任，要选懂法律者为之。东汉及魏晋此职权位有过波动，隋朝时“台中簿领悉以主之“17，说明治书侍御史在御史台的核心地位已经确立。隋炀帝大业年间，治书侍御史的品秩加至正五品（后又改为从五品） ，又省却了曹魏时设立的殿中侍御史，治书侍御史的职权更为集中。唐朝改置为御史中丞，也是顺其自然。3）提高侍御史的品秩，重侍御史之任。北魏时，侍御史与殿中侍御史“昼则外台受事，夜则番直内台“18，作为皇帝之供奉。这一制度延至开皇年间，炀帝大业中废除了御史值宿禁中的旧制。侍御史加阶至正七品，“唯掌侍从纠察“，监督百官的职责得以集中和加强。4）复置监察御史19.对地方监察的官职始于秦时的监郡御史，隋初的监察御史，当为东晋和北朝检校御史的改制，初置 12 人，从八品上，炀帝大业三年加至正八品，人数增为 16 人，大业八年又加阶为从七品。隋朝设置并重视监察御史，对地方监察机构的权力作了调整。监察御史负责出使检校，在京内，监视和考察尚书六部及中央其它机构的官吏，在地方，分道巡察，监视军队，兼知馆驿，监临仓库出纳，审查有关财计帐籍等经济事项，并参与司法案件的审理。按唐六典 ，监察御史“掌分察百僚，巡按州县，纠视刑狱，整肃朝仪“。这样，就将汉以来司直、司隶、左丞之类官员权限的争执问题作了了决。 隋朝监察制度的变化远不在对御史机构名称和官员品秩的变动，在御史台之外，隋朝还设有司隶台和谒者台，与御史台合称“三台“。司隶台仿汉朝刺史而设，不受御史台统属，“掌诸巡察“，置司隶大夫为台主，以别驾和刺史分巡畿内畿外。司隶刺史巡畿外，以“六条“察地方官，要求各级官员恪勤理政，不能贪残害政；要督察豪强侵害百姓的行为；视察和发现灾害，及时征发赋役；穷逐盗贼；向中央举荐人才等等。在中央集权的一统王朝，加强对地方的控制，肃整吏治，表明监察制度及其相关法规自此走向成熟。大业年间，房彦谦曾任司隶刺史，史书说他“凡所荐举，皆人伦表式。其有弹射，当之者曾无怨言“20，可证刺史有荐举和弹劾之职。但不久司隶台便罢废，自后对地方的监察，“临时送京官清明者，权摄以行“。唐朝未再设司隶台，其职实际上已归入监察御史及十五道采访使。 谒者台的职责比较复杂，“掌受诏劳问，出使慰抚，持节察授，及受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾。“谒者台置谒者大夫为台主，司朝谒者二人为副贰，下面所设的官员名目较多，除了处理日常事务的丞、主簿、录事外，