兼论农民负担问题的产权基础.docx

兼论农民负担问题的产权基础 关键词：产权 农民负担 农村税费改革 引 言 自八十年代中后期、尤其是进入九十年代以来，农民 负担问题就逐渐成为农村社会经济生活中一个热点、难点 和焦点。中央政府也一再下发文件，要求切实做好减轻农 民负担工作。虽然取得了一些成效，但是问题并未从根本 上解决。XX 年，中央决定首先在安徽省进行农村税费改革 试点。XX 年农村税费改革试点工作在全国全面推开。本文 尝试从产权理论的角度对农村税费改革和农民负担问题作 一思考和分析。本文的观点如下：产权结构是分配制度的 基础，而当前农村土地产权制度造成农民“退出权”的缺 失，使农民不得不忍受基层组织和干部强加其头上的各种 负担。国家可以不凭借产权的占用而是凭借其暴力特征获 得收入份额，当国家滥用这种权力时就会侵害私人的产权， 在当前农村就表现为农民负担的加重。国家运用这种权力 也需要依托一定的组织进行，而合适的组织就是农村的基 层组织。所以，上述两个原因也就造成了农民负担加重。 当前进行的农村税费改革只是从分配制度上解决农民负担 问题，必然不可能从根本上解决问题，也不能消除农民负 担反弹的压力。本文第一部分回顾农村税费改革的过程及 其主要内容；第二部分从产权理论说明产权结构是分配制 度的基础；第三部分分析农村土地产权的结构，指出在这 产权结构下，农民退出的成本很高，农民在相当程度上丧 失了“退出权”，导致基层组织可以将自己的各种负担加 在农民头上，还可以将政府各部门的收费也一起收取，这 就造成了目前农民负担过重的问题；第四部分是结论。 一 农村税费改革是作为减轻农民负担的治本之策提出来 的。从 1993 年开始，约有 50 多个县自发性地对农村税费 征收制度进行了改革。主要有三种类型：一是以湖南武岗 为代表，将提留统筹费改为“农村公益事业建设税”；二 是以河北正定为代表，实行“公粮制”，将农业税与提留 统筹费合并折实征收；三是以安徽太和为代表，实行“税 费大包干”，将各种税费合并，按田亩统一征收。这些改 革虽然对控制农民负担起到了一定的作用，但在计征办法、 征收形式、资金管理等方面也存在许多问题。 中央对农村税费改革的态度，1994 年要求认真研究， 注意观察；1996 年提出可以在粮食主产区进行试验；1998 年要求逐步改革农村税费制度；1999 年初，国务院成立农 村税费改革工作小组并组建办公室，着手研究制定改革方 案；XX 年中共中央、国务院下发了关于进行农村税费改 革试点工作的通知，启动了农村税费改革工作。改革首 先在安徽全省展开。XX 年农村税费改革试点工作在全国全 面推开。 农村税费改革试点的主要内容是：“三个取消、一个 逐步取消、两个调整、一项改革”。即取消统筹费，取消 农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政 府性基金、集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动 积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策、 改革村提留使用办法。 1、取消乡统筹费。取消现行按农民上年人均纯收入一 定比例征收的乡统筹费。取消乡统筹费后，原由乡统筹费 开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵 训练支出，由各级政府通过财政预算予以安排。修建乡村 道路所需资金，不再固定向农民收取，村级道路建设资金 由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责 安排。农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务，政府适当补 助。 2、取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业 性收费和政府性基金、集资。取消在农村进行的教育集资， 取消所有面向农民征收的行政性收费和政府性基金、集资。 中小学危房改造资金，由财政预算安排。 3、取消屠宰税。停止征收在生产环节和收购环节征收 的屠宰税，原来随屠宰税附征的其他收费项目也要一律停 征。各地不得以任何各义变相收取屠宰税。 4、逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。具体步 骤由当地党委、政府根据实际情况决定，可以一步到位， 也可以分步取消，但要有一个明确的期限，一般不要超过 三年。“两工”取消后，村内兴办水利、修路架桥等集体 生产和公益事业，实行一事一议，由全体村民或村民代表 大会讨论决定。 5、调整农业税政策。(1)确定农业税计税土地面积。 农业税计税土地面积，以农民第二轮合同承包、用于农业 生产的土地为基础确定。计税土地发生增减变化时，农业 税应当同步进行调整。(2)调整农业税计税常产。农业税计 税常产以 1998 年前 5 年间农作物的平均产量为依据确定， 并保持长期稳定。(3)合理确定农业税税率。农业税税率实 行地区差别比例税率。全省农业税税率最高不超过 7，贫 困地区农业税税率从轻确定。 6、调整农业特产税政策。对一部分应税品目原来在两 道环节征税的政策予以调整，实行一个应税品目只在一道 环节征税。对在非农业税计税耕地上从事应税农业特产品 生产的，继续征收农业特产税。对在农业税计税土地上种 植应在生产环节纳税的农业特产品，其应纳农业特产税税 额小于农业税税额的，不征收农业特产税，只征收农业税； 大于农业税税额的，只征收农业特产税，不征收农业税。 严禁两税重复征收。 7、改革村提留征收和使用办法。村干部报酬、五保户 供养、办公经费等三项费用，除原由集体经营收入开支的 仍继续保留外，由农民上缴村提留开支的部分，改革后交 纳农业税的，采用新的农业税附加方式收取，交纳农业特 产税的，采取农业特产税附加方式收取。农业税附加比例 最高不超过改革后农业税的 20。农业特产税附加比例要 根据村级三项费用的支出从严确定，并保持长期稳定。在 计税土地上种植的应税农业特产品，已征收农业税附加的， 不再征收农业特产税附加。收购环节征收的农业特产税， 不征收附加。以农业税附加或农业特产税附加方式收取的 村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部 门监督管理。 在采取上述改革措施的同时，还进行相应配套改革， 重点是：加快乡镇机构改革，精简机构，转变政府职能， 压缩财政供养人员；加快县乡财政体制改革，调整支出结 构，加大转移支付力度，保障基层正常运转；加快农村教 育体制改革，因地制宜地调整教育布局，合理配置教育资 源，保障义务教育经费，切实提高教育质量。 从改革试点的实践看，通过改革初步规范了农民与国 家、集体之间的分配关系，改革提高了农民合理负担的透 明度，一定程度上遏制了农村“三乱”，增强了基层干部 依法行政和农民依法纳税的意识；促进了基层政府职能转 变和机构精简，进一步规范了乡镇政府和村级组织的工作 职能和事权范围，精简了机构和人员，也削减了经费开支； 密切了干群关系，一定程度上缓解了农村干群矛盾。但是， 农村税费改革只是试图从分配制度上规范国家、集体、农 民的利益关系，并没有触动农民负担产生的基础-产权问题， 因而带有一定的局限性。 二 人类的经济活动无非是在人们选择的基础上资源相互 交换的过程，这种过程达到均衡时便产生了一种资源的配 置状态，进而表现出种种经济结果，如效率和公平。而当 人们一定时期以其所掌握的资源去交换一种特殊的资源 货币时，便形成了这一时期人们的收入。因此，收入可以 这样定义：它是一定时期人们用资源交换得到的货币流， 或这一时期人们交换得到的资源的货币价值。 从产权经济学的观点看，人们之间相互交换资源的这 种过程其实是人们对于资源不同权利的交换过程，也即产 权的交换。产权是获得收入的基础。正是产权的存在，决 定了这种交换过程产生的收入的归属。不同的产权安排， 其收入的分配也不同。如果资源的产权归一人所有，那么 资源产生的收入也全部归其所有；而如果产权被分割为使 用权、转让权和收益权并分属不同的个人，则其产生的收 入也将在这些不同个人之间进行分割，他们各自得到相应 的份额。关于资源的产权为什么被分割，巴泽尔给出的答 案是：一项资源往往有许多属性，这些属性完全由一个人 占有往往并不是最有效率的安排，所以一项资源的产权往 往被分割给不同的个人。 当然，国家获得收入是个例外。尽管国家可以通过自 身占有的资源与私人交换获取收入，但国家更本质的特征 是一种合法拥有暴力的组织，因而可以超越产权的限制而 从私人手中获得一定的收入，包括税收和各种费用。这既 可以作为国家行使公共管理与服务职能的补偿，当其被滥 用时，也会侵害私人的产权，损害长期的经济发展。还有 一点需要强调的是，产权可以分为法律规定的产权和实际 存在的产权。这二者有时是一致的，但有时却存在着很大 的区别。由于交易成本过高，法律规定的产权在现实中往 往不能得到实施，而只能成为写在纸上的产权。同样，实 际存在的产权有时并不能被法律所接受，而成为一种不公 开的产权。我们应该研究的是实际存在的产权，而不能仅 限于法律所规定的产权。 三 “集体所有、分户经营”是对农村土地产权现状的概 括。改革开放初期，由于农产品的长期馈乏，政府不得不 在农民保证完成国家各类统派购任务和集体提留的条件下， 向农民让渡部分农地使用权，从不允许到允许包产到户， 进而允许包干到户，最终形成农村土地“集体所有、家庭 经营”的产权结构。也就是说，农村土地所有权归集体经 济组织所有，而农民则享有土地的承包经营权。这是中国 农民的伟大创造，也极大地调动了农民的积极性。但是， 农民所享有的土地承包经营权是与“成员权”联系在一起 的。也就是说，你是这个集体经济组织的成员，你才享有 这个集体经济组织土地的承包经营权。一旦你的成员资格 丧失，你的土地承包经营权也随之丧失。而且，随着集体 经济组织内部成员的增减变化，每个成员的土地承包经营 权也要相应变化。这种权利结构是土地承担农民社会保障 功能的必然结果，它有利于农民生活和农村的稳定。同时， 这种产权结构中集体产权确实存在着虚置。但是当基层组 织代表集体行使这种权利时，集体的产权就是实实在在的 了，而且有利于基层组织对农民的控制。由于基层组织可 以决定农民“成员权”的有无，控制着土地等集体资产和 关系到农民生产生活方方面面的资源，基层组织对农民的 控制明显强化。“村民各项行动的正当性依据通常的分 类，有政治、财产和社会权利传统上是由村庄这个 社会单位界定的”。1“在乡村，单独游动的个体经 常存在着被侵权的危险，原因是，他离开了上面所说的社 会建制的保护边界，处于无人负责的境地，歧视性对待便 接踵而来他通常很难与其他有组织所依赖的个体在权利 上被同等对待。”2这样，基层组织对于农民来讲就处于 垄断地位。长期的城乡分割与土地等生产资料集体所有限 制了农民的“退出”自由，更增加了基层组织对于其辖区 内农民的行为权力。这种结构后果就是形成农民“退出” 的障碍。因为它提高了农民“退出”的成本。在土地承包 经营权承载着农民的社会保障职能的条件下，如果选择退 出，农民付出的代价是失去成员权，失去最基本的生产资 料-土地，失去最基本的社会保障。因此，农民只能忍受基 层组织权力对自己利益的侵害，或者只能寄希望于中央和 国务院采取措施来解决。除非这种侵害危及到了农民的基 本生存权利，或者农民其它来源足以形成稳定和可观的收 入和财富。只要不存在自由的“退出权”，基层组织的行 为权力就得不到有效制约，农民在与基层组织的交往中也 只能处于劣势。 制约权力被滥用的一种办法是民主，人们可以通过 “选举权”来制约权力。第二种办法是法治。将权力限制 在必要的限度内，其运用置于法律的监督下。第三种是赋 予其它组织的个人以“退出权”，当他们受到政府权力侵 害时，可以以退出的方式来表达他们的不满。诺斯和托马 斯在西方世界的兴起一书中反复向我们描述了在封建 庄园制度下，封建主为了竞争得到劳动力，避免劳动力退 出而不得不采取的一系列对奴隶进行妥协的措施，包括给 奴隶一定的自由权。 同时，我们应该注意到，民主权利的行使也要以退出 权的存在为其前提。不允许退出的民主过程根本不可能是 真正的民主，导致的结果只能是多数人对少数人权利的剥 夺。而法治的前提是民主，法律的制定、修改和实施都要 受到民主的监督，这样才能保证法治的公正性。因此，从 本质上讲，其它组织和个人 “退出权” 的存在，是其避 免受到政府权力滥用而产生的对自身利益侵害的基础。 当前中国农村的实际是农民生产生活的方方面面都要 受到政府的管制，民主和法治进程还需要一个过程，作为 保护农民自身利益底线的“退出权”也由于一些制度安排 而被剥夺了。 在计划经济时代，政府权力渗透于社会生产生活的方 方面面。在从计划经济向市场经济转轨过程中，政府权力 在逐步从一些其不应存在的地方退出，也就是政府逐步放 松管制的过程。但是在农村，政府对农民的管制仍然过多， 突出的表现在政府收费项目过多。在 1993 年清理农民负担 项目时，关于中央和国家机关有关文件中涉及农民负担的 收费和少量集资项目共计 85 项，取消 37 项，而取消的项 目中有些至今仍在执行，这还不包括地方出台的涉及农民 负担的各种项目。3这么多的收费、集资项目本质上都体 现的是政府的权力对于农民的管制。不要说一个农民，就 是专门从事政府收费管理的官员也很难说清楚这么多收费 的含义、内容等。因此，农民方方面面都要交钱交物，基 本的产权没有得到政府有效地保护，反而时时处处受到了 政府的侵犯。政府对农民的最重要的管制是户籍制度。户 籍制度造成的长期城乡分割体制而形成的农民与城市居民 身份上的巨大差异。它同样也提高了农民的退出成本，因 为选择退出失去的将是群体的认同感。同时，政府加在农 民头上的各种负担必须要有一个组织代其收取，否则面对 千家万户的农民征收费用过高。而在上面的分析中我们可 以看出，农村基层组织是再合适不过的选择，基层组织凭 借农民“退出权”的丧失不但可以将自己的各种负担加在 农民头上，还可以将政府各部门的收费也一起收取。这就 造成了目前农民负担过重的问题。 四 综上所述，农民负担问题的基础在于农村产权特别是 农村土地产权制度。因此，解决农民负担问题也要从此入 手。要将农村土地承担的社会保障功能从中剥离，还农村 土地的生