加强县级劳动保障监察工作的思考.docx

加强县级劳动保障监察工作的思考 一、劳动保障监察行政执法的理论基础 劳动保障监察的本质 1.劳动保障监察的定义：劳动保障监察是劳动保障行 政机关依法对用人单位遵守劳动保障法律法规的情况进行 监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行 行政处理或行政处罚的行政执法活动。劳动法第八十 五条规定，“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对 用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违 反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”这一 规定确立了劳动保障监督检查体制的法律地位，赋予了劳 动保障监督检查职责和劳动行政处罚职责。所以，劳动保 障监察是劳动保障行政部门对用人单位和劳动者遵守劳动 法律、法规的情况进行监察，发现违法行为，依照法律、 法规、规章规定和行政处罚法规定的程序，予以处罚 的具体行政执法行为。 劳动保障监察的主要特征是：劳动保障监察的执法主 体是县级以上劳动行政部门。劳动保障监察的内容是劳动 关系当事人应当遵守的劳动法律规范。劳动保障监察必须 依照行政执法程序进行。劳动行政部门作出的劳动保障监 察决定是具有法律效力的具体行政行为，当事人必须遵照 执行。劳动保障监察对象对行政决定不服时，可以提起行 政复议或行政诉讼；根据劳动法和二四年国务院 第令颁布的劳动保障监察条例，劳动保障监察对象是 中华人民共和国领域内的企业和个体工商户 ，以及国家机 关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规的情况 与用人单位发生劳动关系的劳动者。 2.劳动保障监察的原则：加强劳动法制宣传教育，提 高社会法律意识；保障劳动法律的贯彻实施，做到“有法 必依、执法必严、违法必究”；劳动保障监察机构依照法 律规定的职责范围和执法程序开展工作；对违法案件的处 理，必须以事实为依据，以法律为准绳，平等适用法律； 对违法责任人的处理，应坚持教育和惩罚相结合；实行劳 动保障监察与群众监督相结合等。在执行劳动保障监察公 务时，应有两名以上劳动保障监察员进行，并出示劳动 保障监察员证等证件。 3.劳动保障监察的主要内容：建档立卡，动态管理。 在对各类用工单位进行详细调查的基础上，进一步建立健 全台帐记录，将各用工单位基本情况和劳动力市场基础性 工作实行分类管理，完善工作制度。结合新修订的劳动保 障监察法律文书和档案文书，进一步规范和完善文书档案 管理，做到档案完整、规范，存放有序，加强业务学习， 增进全体监察员对业务法律法规和对劳动保障整体工作的 全面了解，提高监察员的整体素质和执法水平。加强政策 宣传，采取边监察边宣传的方式，利用广播、电视、报纸 等方式进行宣传。有效提高劳动保障监察工作人员服务意 识和服务质量，树立全心全意为劳动者和用人单位服务的 良好形象。 4.劳动保障监察的属性：劳动保障监察的四个属性： 一是法定性，二是行政性，三是专门性，四是强制性。 5.劳动保障监察的形式：劳动保障监察的形式有四种： 一是主动到用人单位及其工作场所进行检查的日常巡视检 查，二是通过任何组织和个人举报、投诉对用人单位可能 存在的违法行为进行的专案查处，三是针对一定时期问题 比较集中或重要的事项开展的专项大检查，四是审查用人 单位按照要求报送的遵守劳动保障法律法规的书面材料。 6.劳动保障监察的处罚方式：劳动保障监察的处罚方 式主要有五种：一是警告，二是罚款，三是没收违法所得， 四是吊销许可证，五是责令用人单位改正。 劳动保障监察工作的主要任务 在积极做好劳动保障法律、法规的宣传工作，完善工 作制度，建立目标责任制的基础上，为促进县域经济发展， 县级劳动保障监察工作主要有以下任务。 1.严把劳动用工年检关，从源头上杜绝侵权行为。劳 动保障年检工作是劳动保障监察工作的基础，通过对用人 单位用工情况的审验，可以从源头上减少违法违规行为。 在劳动保障年检工作中，将用人单位依法签订劳动合同、 按时足额支付劳动者工资报酬、技术岗位从业人员持证上 岗、参加社会保险等作为年检工作的重要内容，对侵犯劳 动者合法权益的用人单位下发指令书，限期改正，对拒不 整改的单位予以通报批评，并依据有关法规给予经济处罚。 在认真做好年检工作的基础上，从而摸清用人单位底数， 做到心中有数，减少工作的盲目性, 并结合劳动保障年检、 专项监察、日常巡视检查、举报案件专查所发现的问题， 对各类用人单位进行分类排查，实施动态管理，这样就节 省了人力物力财力。 2.加强对建筑施工企业的全程监管，确保施工企业及 时足额发放工资。为有效解决由于层层转包造成建筑施工 企业拖欠民工工资问题，劳动保障监察部门应主动加强与 建设主管部门的协调配合，建立联动机制，共同在工程立 项审批、工程招投标、开工建设、竣工验收上全程监控， 要定期深入到施工企业，对施工人数、劳动合签订、工资 发放等情况进行调查和暗访，及时处理各种违法违规行为。 劳动保障监察部门深入各类施工企业，重点开展劳动合同 签订、劳动用工年检、工资支付大检查，督促施工企业及 时与民工签订劳动合同、及时参加年检、及时支付民工工 资，对支付工资当时有困难的要制定清欠计划，分批支付。 3.在执法过程中注重与有关职能部门之间的协调配合。 为保证执法过程中形成合力、提高威慑力，加大对恶意拖 欠工资的打击力度，劳动保障监察部门在执法过程中应注 重与工商、公安、建筑、税务、共青团、工会、妇联等职 能部门的协调配合，明确各部门在整治拖欠工资工作中的 职责，定期通报工作情况，分析研究劳动保障法律法规贯 彻执行中存在的困难和问题。 4.加强与施工企业的沟通，定期与施工企业负责人进 行座谈。及时纠正企业违法违规是解决和消除拖欠工人工 资现象的有效途径。劳动保障监察部门应定期召集有关建 筑施工企业负责人就工资支付、劳动合同签订、劳动用工 年检、社会保险费缴纳等问题进行座谈，为进一步预防拖 欠民工工资起到一定的积极作用。 5.切实开展各项专项执法监察。一是认真解决拖欠民 工工资问题。为落实国务院关于做好农民进城务工就业 管理和服务工作的通知精神，开展维护民工合法权益、 查处拖欠民工工资专项执法监察活动。在解决拖欠工资方 面，建立“欠薪保障金制度”和用人单位信誉审查制度， 推行企业信用登记、信用评估、信用激励和信用警示制度。 对严重拖欠劳动者工资的企业给予相应的处罚，提出黄牌 警告，并建议工商行政管理、工程建设主管部门不予年检 工商营业执照或取消其工程招投标资格，对欠薪企业建立 不良档案，有效制止拖欠民工工资的违法行为。二是开展 清理整顿公益性岗位专项监察活动，大力征集就业岗位。 三是通过实施联动机制，全力推进职业资格证书制度和就 业准入制度。为了更好地推行职业资格证书制度，实行劳 动保障监察机构、职业介绍中心、职业技能鉴定等三家联 动机制和工作情况通报制度，劳动保障监察机构根据职业 技能鉴定中心提出的要求，及时进行相应的监察。专项监 察首先是入户调查，登记从业人员情况，发放宣传材料和 鉴定申报表，宣传国家有关职业资格准入制度方面的法规 政策，并要求用人单位按时上报培训鉴定计划安排，限期 参加培训鉴定；其次是督促没有按时参加培训鉴定的单位 参加培训鉴定，监察对象以培训鉴定机构提供的数据为依 据；再次是对不按要求持证上岗的单位及人员，依据国家 有关规定进行处罚，并责令改正，对其中拒不执行的，劳 动保障监察机构应在采取进一步强制手段的基础上，将其 名单转交工商部门，工商部门将不予年检和验照。通过开 展专项监察活动，为全面推行职业资格证书制度打下良好 的基础。再其次是开展推行劳动合同制度专项监察活动。 随着经济的不断发展，劳动关系也发生了巨大变化，劳动 争议纠纷案件呈上升趋势。面对新形势，劳动保障监察机 构要严格按照 XX 年 6 月 29 日中华人民共和国主席第 六十五令公布的中华人民共和国劳动合同法的规定， 加快推行劳动合同制步伐，主动深入各类用人单位加强宣 传、监察，通过抽查职工花名册、工资表与实际签订劳动 合同数量对比方式来检查，发现没按规定签订劳动用工合 同的单位和个人，责令其限期整改，严把合同关，并与各 个职业介绍机构建立相互通报制度，对招用人员后没签订 劳动合同的及时开展监察，保证推制任务的如期完成。劳 动合同签订率应达到 90%，为及时查处侵犯劳动者合法权益 的案件提供法律依据。四是开展下岗职工再就业后的专项 维权监察活动。下岗失业职工再就业后，各方面的权利是 否得到全面的保障，优惠政策是否真正落实，关系到再就 业成果的巩固和政府的信誉。为了切实维护这部分人的合 法权益，巩固再就业成果，确保下岗失业职工再就业后劳 动合同的签订、社会保险的接续和工资支付，有效地杜绝 用人单位短期内招收下岗职工、套取国家优惠政策和补贴 资金的现象，维护再就业的相对稳定。五是积极开展社会 保险扩面征缴监察。积极与社会保险经办机构配合，重点 开展私营企业、个体工商户社会保险的扩面工作。劳动保 障监察机构和社保经办机构，采取深入私营企业和个体摊 点讲解政策，通过政策引导和执法推动，使私营企业和个 体工商户社会保险扩面工作取得突破性进展；同时，积极 协助地税部门征缴社会保险费。六是全力开展劳动保障综 合大检查。重点是各类企业和个体工商户、私营企业、各 类中介机构和长期不参加年检或年检不合格单位，特别是 建筑、服务等劳动密集型产业进行综合大检查，检查的主 要内容是签订劳动合同、规范劳动关系，包括民工在劳动 者工资支付情况、最低工资标准执行情况、妇女权益保 障法贯彻落实情况等。充分发挥了劳动保障监察的执法 职能，有力地维护经济发展和稳定。 劳动保障监察的地位和作用 1.劳动保障监察的地位 劳动保障监察是劳动保障行政管理不可缺少的内容。 劳动法第 9 条规定：“国务院劳动保障行政部门主管 全国劳动保障工作。县级以上地方人民政府劳动保障行政 部门主管本行政区域内的劳动保障工作。”这一规定以法 律形式明确了劳动保障监察部门的地位和职责。该条中的 “劳动保障工作”包括劳动保障就业、劳动合同和集体合 同、工时和休息休假、工资、劳动保障安全卫生、女职工 和未成年工特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动 保障争议处理、劳动保障监察检查以及依照法律责任追究 违法后果等。可见，劳动保障监察是劳动保障行政管理不 可缺少的内容。在市场经济下，劳动保障行政部门对劳动 保障关系的管理从微观走向宏观，从直接走向间接，实现 了职能转换。但是劳动保障行政部门对劳动力市场的宏观 调节离不开监督检查，只有通过劳动保障监察，才能维护 劳动力市场的正常秩序，才能有力规范和整顿劳动市场经 济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系。 劳动保障监察是保障劳动保障法律、法规、规章得 以贯彻实施的手段。劳动保障监察机构是代表劳动保障行 政部门实施行政执法的唯一部门。劳动保障监察监督检查 的内容是用人单位遵守劳动保障法律、法规、规章的情况， 是现行劳动保障法律法规所确保的劳动保障条件、劳动保 障标准的贯彻落实情况；对于违法劳动保障法律、法规、 规章的行为，监督检查机构有权制止纠正并加以处理。劳 动法的监督检查制度，是保证劳动保障法律、法规、规章 贯彻执行的重要措施。劳动法是个独立的法律部门，是我 国法律体系中的重要组成部分。劳动法以规范劳动关系为 对象，以保护劳动者为主旨，通过行政监督，规范劳动法 律制度，推进劳动标准的实施。劳动保障监察条例所 称劳动保障法律、法规、规章是指劳动保障法律、法规、 规章的总和。改革开放以来，我国发布了一系列劳动保障 方面法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和政府规 章。这些法律、法规、规章的发布实施对调整和完善我国 社会主义市场经济体制下的劳动关系，促进劳动力资源的 开发、利用和合理配置，调动劳动者的积极性，保证劳动 者的安全和健康。推动国家经济、社会的发展起到十分重 要的作用。但是，在劳动保障法律、法规、规章的实施过 程中，也出现很多问题，例如，一些企业不依法与劳动者 签订劳动合同，不缴纳社会保险费，无故克扣或者拖欠劳 动者的工资等，有些企业甚至违法使用童工。因此，劳动 保障监察是确保劳动保障法律、法规、规章得以贯彻的手 段。 劳动保障监察是维护劳动者合法权益的重要方式。 劳动法是调整劳动关系的基本法律，它既涉及国家、 集体的利益，又涉及广大劳动者的利益。劳动保障法律、 法规、规章的核心是保护劳动者的权益，围绕这个核心， 劳动保障法律、法规、规章不仅确立了劳动者在劳动关系 中的主体地位，而且规定了劳动者享有的各项基本权利。 如果不认真贯彻执行劳动保障法律、法规、规章，就会影 响企业的生产和工作，给劳动保障者带来危害。因此，劳 动保障法律、法规、规章还规定了各级人民政府，有关部 门、工会、各用人单位在保护劳动保障者权益方面的责任， 提出了保障劳动保障者权益应当采取的措施和实现这些措 施的基本途经。劳动保障监察正是维护劳动者合法权益的 重要方式。 2.劳动保障监察的作用 有利于促进劳动力市场的发育和逐步完善。党的 “十四大”确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。 在社会主义市场经济体制中，劳动力市场是重要的要素市 场之一，劳动市场发挥着劳动力资源配置的基础性作用， 劳动者和用人单位按照市场规则进行自主公平的选择，通 过劳动力和生产资料的最佳结合价值规律的作用和竞争机 制的功能，达到劳动力和生产资料的最佳结合。通过劳动 保障监察对市场的监控，可以减少和排除妨碍市场运行的 因素，维护正常的劳动市场秩序。 有利于维护稳定和谐的劳动关系。随着经济体制改 革的深化，公有制实现形式的多样化，股份制经济的发展， 外资企业和私营企业等非公有制企业增多，劳动关系日趋 复杂。有些企业，尤其是外资投资企业、私营企业违反劳 动保障法规政策，侵犯职工合法权益；少数劳动者违反合 同随意“跳槽”，影响企业生产经营，劳动争议时有发生。 因此，健全劳动保障监察制度，有利于及时发现和制止违 反行为，维护用人单位和劳动者的合法权益，促进劳动关 系的和谐与稳定。 有利于进一步健全劳动保障法制，维护社会的稳定。 为了调整劳动关系，维护劳动关系双方的合法权益，国家 制定了一系列劳动保障法律、法规、规章，这使劳动关系 的调整基本上做到了有法可依。保障这些劳动保障法律规 范在现实中得到实施，必须要有健全的劳动保障监察检查 制度。通过监督检查，促使用人单位和劳动者认真遵守劳 动保障法律，及时纠正和处理违反劳动保障法律的行为， 真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”。 有利于维护劳动者的合法权益。从劳动法的立 法宗旨看，劳动法是劳动者的保护法。劳动法第一条 开宗明义地规它，为了保护劳动者的合法权益，调整劳动 关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制使，促 进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。劳动法 要保护劳动关系双方当事人的合法权益，但是，在总体上 它是向劳动者方面倾斜。这主要是因为：其一，在市场经 济中的劳动关系双方当事人之间，劳动者实际处于事实上 的相对弱者地位，在劳动力供过不求的情况下更是如此； 其二，从劳动者与用人单位的劳动关系看，劳动者相对于 用人单位有其隶属性和一定的人身依附性，用人单位支配 和使用的劳动力，在生产过程中直接涉及劳动者的生命和 健康，因此，法律上需要对劳动者给予特别保护。世界各 国的劳动法都以保护劳动者为主旨。劳动保障监察条例 是保证劳动保障法律、法规的贯彻实施条例，亦应当以维 护劳动者的合法权益为宗旨。 同时，鉴于我国社会主义市场经济体制下的劳动关系 尚不规范，用人单位违反劳动保障法律、法规。侵犯和损 害劳动者合法权益的行为屡有发生，在一些地方和部门还 十分严重。从历年劳动保障部门查处的违法案件可以看出， 违反劳动保障法律、法规的情况主要表现为以下方面：一 是，一些企业特别是一些个体和私营企业没有或者无视劳 动保障法律观念，在劳动用工中不依法与劳动者订立劳动 合同，违反规定强迫劳动者加班加点、克扣或者无故拖欠 劳动者的工资报酬等；二是一些用人单位不依法参加社会 保险，不依法缴纳社会保险费；三是，一些无营业执照或 者被依法吊销营业执照的单位，无视国家法律、法规，肆 意侵犯损害劳动者的合法权益；四是，一些职业中介、职 业技能鉴定和职业技能培训机构不依法办理执业许可，擅 自从事职业介绍、职业技能鉴定或职业培训等活动，欺骗 劳动者，扰乱劳动力市场秩序。对上述这些违反劳动保障 法律、法规的行为，国家必须及时采取有效措施加以整治， 并对其违法犯罪活动依法严厉打击，切实维护劳动者的合 法权益，维护社会主义市场经济秩序。 劳动保障监察条例以维护劳动者合法权益为宗旨， 主要确立了以下制度维护劳动者的合法权益：1、举报投诉 制度。劳动保障监察条例第九条规定，任何组织或者 个人对违反劳动保障法律、法规的行为，可以向劳动保障 行政部门举报。任何个人认为违反劳动保障法律、法规的 行为侵犯其合法权益，可以向劳动保障部门投诉。2、立案 查处制度。劳动保障监察条例第十四条规定了劳动保 障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规的行 为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处。3、委托审 计查处制度。劳动保障监察条例第十五条规定，劳动 保障行政部门在进行劳动保障监察中，根据需要，可以委 托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的 情况进行审计。4、惩处制度。劳动保障监察条例第四 章规定了对违反劳动保障法律、法规的处罚制度，主要有： 对用人单位侵犯女职工、未成年工合法权益的处罚；对用 人单位克扣或者无故拖欠工资报酬、经济补偿等的处罚； 对用人单位瞒报工资总额、职工人数，欠缴社会保险费的 处罚；对职业中介、职业技能鉴定和业技能培训机构违反 国家有关规定的处罚等。可以看出，劳动保障监察条例 针对实践中侵犯劳动者权益的突出问题，将维护劳动者合 法权益的立法宗旨贯穿在条例确立的各项法律制度中。 党的“十六大”明确提出要把“尊重劳动保障、尊重 知识、尊重人才、尊重创造”作为党和国家的一项重大方 针在社会认真贯彻。尽管我国的劳动法已颁布实施， 但在社会实际生活中，用人单位侵害劳动者合法权益的现 象和问题仍大量存在，由此引起的劳动争议和突发事件总 体上呈上升趋势。通过开展劳动保障监察，可以对违反劳 动保障法律、法规、侵犯劳动保障者合法权益的现象和问 题及时予以制止和纠正。劳动保障监察对协调劳动关系， 维护劳动者合法权益，发挥着重要的作用。 有利于促进劳动保障行政管理职能转变。进一步转 变劳动保障行政管理职能，改进管理方式，形成行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的劳动保障行政管理体制， 是深化劳动保障行政管理体制改革，建立与社会主义市场 经济发展相适应的劳动保障行政管理机制的需要。劳动保 障监察的产生和发展，标志着政府调控劳动力市场的手段 的转变，充分体现了依法行政的内涵和政府劳动保障行政 管理职能的转变。 二、现阶段劳动保障监察的现状及发展趋势 国际劳动保障监察发展情况 劳动保障监察，在国际劳工组织和世界多数国家又称 为劳动监察或劳工监察，是指法定专门机关代表国家对用 人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、处罚 的一项法律制度，也是政府依法调整劳动关系的一项强制 性手段，它具有法定性、行政性、专门性、强制性等特点。 劳动监察是工业化大生产产物。在市场经济条件下， 有劳动就应当有劳动监察。劳动监察起源于 19 世纪初的英 国工业革命时期，工业化大生产和工人运动要求政府为改 善劳动者的安全、健康和福利，对企业的用工行为进行干 预。 1833 年英国颁布工厂法，首创工厂监察制度。同年， 英国政府任命了四名监察员，标志着劳动监察制度的诞生。 19 世纪 70 年代至 20 世纪初，美国及很多欧洲国家普遍通 过立法设立了劳动监察制度。 1919 年 10 月，第一次国家劳工大会通过的若干公约中， 就包括一项劳动监察(卫生机构)建议书，该建议书呼 吁对工人的健康进行保护。而 1923 年通过的劳动监察建 议书则明确了劳动监察的基本原则、监察范围以及监察 员的权利地位、监察组织规则等。其后 1947 年、1969 年和 1995 年国际劳工组织分别通过了工商业劳动监察公约 劳动监察(农业)公约和劳动监察公约(81 号)议定书 ，将保护范围扩大到工业、商业、农业、教、科、文、卫 等各个领域。 国际劳工组织认为：劳动监察是一项公共职能，一项 政府责任，要作为一种制度加以组建，并纳入国家行政体 系中，目的是管理社会和劳动政策并监督其实施，使之符 合立法和标准。由此可见劳动监察行使的是一种行政公权 力，劳动监察权是行政权的一种，由国家强制力保障执行， 因此劳动保障监察人员的定位应是“社会警察”。 上世纪 50 年代以来，劳动监察制度在世界上很多国家 和地区得到普遍建立，劳动监察成为各国政府规范劳动力 市场、调整劳动关系的一项重要社会政策。没有劳动监察， 劳工立法就难以实施到位，劳资关系就难以实现和谐，企 业就难以公平发展，社会就难以保持稳定，这已逐步成为 国际上一个越来越明确的共识。 中国劳动保障监察发展轨迹 新中国成立以后，我国逐步建立了以劳动安全卫生监 察为主的劳动监察制度体系。改革开放以后，随着我国社 会主义市场经济体制的逐步建立和劳动关系的重大变化， 劳动保障监察制度逐步建立、发展。大体分为三个发展阶 段。 1.探索起步阶段(1978 年1991 年)。随着改革开放的 深入和社会主义市场经济的发展，企业和劳动者成为两个 相对独立的利益主体，劳动关系双方存在着一定的利益冲 突，劳动关系方面的纠纷大幅度上升，国家对劳动关系的 调整开始从行政性的政策调整向法制化的依法调整转变。 我国劳动关系逐渐从行政关系中剥离出来，并表现出多元 化、复杂化趋势，企业成为独立的用工主体，劳动监察开 始由对用人单位遵守劳动安全卫生方面法规情况进行监察， 扩展到对所有劳动法律法规的贯彻情况进行监察。 1986 年，国务院发布国营企业实行劳动合同制暂行 规定，对企业用工制度进行改革。在随后的国营企业 招用工人暂行规定全民所有制企业临时工管理暂行规 定企业职工奖惩条例禁止使用童工规定等一系 列法规中，都规定了劳动部门监督检查的条款。80 年代末， 在市场经济发展较快的深圳、珠海等地，劳动部门开始对 企业和劳动者遵守劳动管理、工资分配、社会保险、劳动 技能开发等法律法规的情况进行监督监察，对建立劳动监 察制度进行了探索，取得经验。 2.建立拓展阶段(1992 年XX 年)。党的十四大提出了 建立社会主义市场经济体制的目标，随着国有企业改革的 不断推进和非公有制经济的迅速发展，劳动关系调整和劳 动力市场监管的法制化进程进一步加快。 1993 年 8 月，原劳动部发布了劳动监察规定，对 劳动安全卫生以外的劳动法律法规内容的监察作了规定， 用行政规章的形式确立了我国的劳动监察制度。1994 年， 劳动法出台，设有“监督检查”专章，进一步明确了 劳动监察机构的机构和职责。与此相配套，原劳动部相继 制定了劳动监察员的管理办法、准则和监察程序规定等一 系列配套规章。 1994 年 1 月，原劳动部设立劳动关系与监察司。同年 11 月，中央编办和原劳动部就建立劳动监察机构、配置劳 动监察人员问题作出专门规定，各级劳动行政部门相机建 立了劳动监察机构，全面开展了执法工作。 1998 年国务院机构改革后，尤其是 1999 年 1 月国务院 社会保险费征缴暂行条例公布后，劳动监察的范围从 劳动领域扩大到社会保险领域，形成了目前意义上的劳动 保障监察。 3.提高发展阶段(XX 年至今)。随着我国改革开放过程 中经济结构调整的加快，非公企业急剧增加，劳动关系日 趋复杂化、多样化、分层化，一些地区、部分行业的用人 单位不依法用工，侵害劳动者权益的案件时有发生，有的 甚至引发群体性突发事件，影响到经济发展和社会稳定。 XX 年 11 月，国务院公布劳动保障监察条例，明确 了监察的职责和内容，强化监察的执法手段，在劳动保障 监察法制化进程中具有里程碑意义，标志着我国劳动保障 监察进入了一个新的发展时期。 XX 年 6 月，劳动合同法颁布，强化了监察职责， 进一步确立了监察的法律地位。 XX 年国务院机构改革中，新组建的人力资源和社会保 障部设立了劳动监察局，加强了政府依法监管人力资源市 场、调整劳动关系、发展社会保险的职责。同年举办的全 国劳动保障监察工作座谈会，提出了实现劳动保障监察监 管范围从以城镇为主向统筹城乡转变、监管模式从被动反 应型向主动预防型转变的中长期目标。 我县劳动保障监察工作的现状 *县劳动保障监察工作坚定不移地贯彻落实劳动法 、劳动合同法、劳动保障监察条例和相关法规、 规章，在规范用人单位用工行为、整顿劳动力市场秩序和 查处克扣、拖欠农民工工资等工作中取得一定成绩，为发 展和谐劳动关系，推动人力资源和社会保障事业发展，建 设和谐社会作出了积极贡献。一是组建了专门的监察执法 机构，成立了*县劳动保障监察执法大队，配置专兼职劳 动保障监察员，并从县总工会、企业选聘劳动保障法律监 督员，充实劳动保障监察队伍；二是建立了劳动保障监察 执法制度。通过制定主办监察员制度、案件处理集中讨论 制度、回避制度、执法程序公示制度、行政执法过错责任 追究制度等，进一步规范执法行为；三是重点监控建设领 域，监察农民工劳动合同签订、工资支付、工伤保险实施 情况；四是坚持开展专项监察、日常巡视检查、个案专查 和劳动投诉举报监察等一系列检查活动，推行劳动合同制 度、打击取缔非法职业介绍和职业培训机构、处理处罚用 人单位违反劳动保障法律法规的行为。从 XX 年建立劳动保 障监察机构以来截止 XX 年底，共接到投诉案件？件，立案 专查？件，按时结案？件，为？万名民工追讨工资？万元； 清退风险抵押金金额？万元，涉及劳动者人数？人；补签 劳动合同？份，督促用人单位参保？人，追缴各类社会保 险费？万余元，查处非法使用童工？人，罚款？万元，依 法纠正和查处各类违法行为？余件。随着经济的发展和社 会的进步，我县劳动保障监察工作的任务将越来越重。 三、劳动保障监察工作存在的问题及困难 我国劳动保障监察工作存在的问题 按照我国现有法律法规的规定，劳动保障监察机构不 仅要受理一般的举报投诉案件、查处劳动保障违法行为， 还要加强全面的巡视检查，宣传劳动保障法律、法规和规 章，并督促用人单位贯彻执行；要逐户开展企业用工情况 检查，开展企业规章制度审核，建立和完善企业守法诚信 档案；要不断地扩面征缴社会保险费，组织查实用人单位 的缴费情况；还要及时参与对群体性突发事件的处理，组 织有关部门对劳动部门对劳动保障领域中违法行为开展综 合治理，做到事后查处违法行为与事前预防违法行为并重， 建立维护劳动者合法权益的长效机制，监控劳动关系动态 变化等。根据笔者这些年来的执法经历，笔者认为目前劳 动保障监察执法力量的配备与工作任务极不相适应。主要 表现在： 1.工作性质与机构设置不相适应。一些地区劳动保障 监察机构的建立不完备，缺乏开展工作的基本条件。劳动 保障监察的工作性质是行政执法，执法主体应当是行政机 关。目前，全国各地大量的是事业机构在执法，还有 100 多个自收自支的事业编制执法机构。以*县为例，我县 160 万人口，劳动保障监察大队却只是参公管理单位，制约了 劳动监察工作开展。 2.工作任务与人员配备不相适应。随着市场经济的发 展和劳动保障监察的职能扩展，劳动保障监察执法任务日 益繁重，现有监察力量已不堪重负。许多地方县(区)及劳 动保障行政部门基本上只有 1 人同时负责监察、仲裁、劳 动工资等项工作，达不到行政处罚法规定的行政执法不能 少于 2 人的基本要求。在一些地方每年都有大量违法案件 无力查处，很多劳动者举报投诉案件久拖难决，影响了劳 动者合法权益的维护，影响了政府部门执政为民的形象， 影响了法律的权威和劳动者对法律的信心。*县是 160 万 人口的大县，现在发展县域经济和建设高速公路，劳动者 剧增，也只有 6 名专职监察执法人员。 3.工作条件与执法效率要求不相适应。劳动保障监察 机构普遍缺乏工作经费和必要的工作条件，大量的调查取 证、追讨工资的办案经费无从解决。由于监察经费不足， 许多监察机构办公条件差，手工的文字作业量多；监察员 出外执法、加班加点、交通、通信都没有补贴。同时，缺 乏监察办案工具，不能有效地提高执法的快速反应能力； 许多基层监察机构没有执法车辆，执法依靠坐公共汽车， 行动缓慢，影响监察执法效率；加之人手少，往往不能在 法定的办案时效内结案，时常成为行政不作为的被告。这 种状况难以实现对监察对象的全面覆盖，也难以有效及时 地维护广大劳动者的合法权益。 4.人员素质与执法能力要求不相适应。劳动保障监察 员必须熟悉各项劳动保障事务及相关法律法规，并具有一 定的协调和处理矛盾的能力。随着监察范围的增加，对监 察人员知识构成要求越来越高。目前，一些监察人员在法 律和行政管理知识、工作能力、服务态度等方面，还不能 适应新形势下监察执法工作的需要。 5.思想上的误区，影响劳动保障监察的开展。监 察难、难监察是当前劳动保障监察工作存在的普遍问题， 其原因是一部分地区领导对劳动监察存在误解，为了当地 经济的快速发展，制定了一些招商引资的地方性优惠政策， 但这部分领导在抓经济建设的同时，忽略了劳动保障监察 工作，制定的政策个别要款与劳动法有抵触，给劳动 监察工作带来一定的工作难度，一部分招商部门不及时出 检查证明，怕影响地方的经济建设，这给及时查处企业违 反劳动法规的案件延误时机，影响劳动保障监察工作的开 展。 6.企业对劳动监察抵触情绪较大。目前，大部分 企业存在着企业领导不重视劳动保障监察工作，只抓生产 和效益。个别领导不负责任，对国家法令，政策不闻不问。 一部分非公有制企业的老板对劳动保障监察抵触情绪非常 大，存在短期行为，为了追求利润的最大化，不愿为职工 缴纳养老保险，有的不依法签订劳动合同，致使侵害劳动 者的合法权益行为时有发生。 7.监察缺少强制措施。劳动保障监察执法主要法 律依据是国务院 XX 年颁布实施的劳动保障监察条例， 劳动保障监察条例虽然为劳动监察执法提供了有效的 依据，但力度、强度还不能适应现在变化中的劳动环境。 劳动监察执法中，没有查封物品，冻结账户，没收违法所 得，追究当事人法律责任等强制措施。对拖欠工资、欠缴 养老保险费等现象劳动部门只能处罚，对企业负责人死拖 硬赖就是不还工钱，不缴保险，有的转移财产，逃避处罚， 只能申请法院强制执行，由于申请法院执行期过长，在执 行时企业已无力偿还工资和缴纳社会保险，劳动监察的处 罚只能是一纸空文，而劳动者赢的只是一场空头官司。 8.劳动者自我维权意识不强面对目前就业难的形势。 大部分劳动者为了维持生活对用人单位的不合理条件只能 忍气吞声，认为找到工作不容易，放弃自己应有的权益， 对用人单位不签订劳动合同，不缴纳保险费，收取风险抵 押金，延长工作时间，增大劳动强度能忍则忍，在出现拖 欠工资时还不知道向老板索要欠据，甚至有的劳动者是由 老乡带出来，自己不知道给谁打工，连老板的姓名都不知 道。还有的劳动者连自己的合法权益受到侵犯时都不知道， 就是知道老板欺骗也不知道怎么办。 我县劳动保障监察工作中存在的主要问题 1.劳动保障法律法规宣传不够到位，用人单位劳动保 障法律意识仍较淡薄。我县劳动保障宣传投入不足，运行 机制不畅，执行氛围不浓。部分改制重组企业，特别是民 营企业、外来施工企业和个体工商经营企业违反劳动保障 法律法规，侵犯劳动者权益的现象仍然普遍，具体表现在： 企业用工不备案、不签订劳动合同、不参保缴费、拖欠和 克扣工资、违规延长工作时间、收取求职者保证金、扣押 证件等。个别用人单位对劳动保障监察处理处罚决定敷衍 塞责，劳动保障监察工作收效甚微。 2.劳动保障监察机制不够完善，执法难度较大。截止 目前，我县注册登记的各类企业？多户，个体工商户？万 多户，加上成安渝高速公路、内遂高速公路等大工程吸引 大量农民工涌入，劳动监察工作日益繁重。*县劳动监察 大队核编 6 名专职监察员，人社局机关抽调 3 人，实际上 岗 3 人，案多人少，设施差，监察力量十分薄弱，与当前 私营企业日益增多，劳资纠纷不断加剧的现状不相适应， 导致事前监督不到位，事中调查取证难，事后缺少强硬的 执行措施，为我县发展和谐劳动关系，构建和谐社会埋下 隐患。 3.劳动者维权意识增强，服务对象不断增多。随着社 会保障体系的建立健全和城镇化建设的推进，劳动者依法 维护自身合法权益的意识越来越强，除涉及各种所有制企 业的劳动者外，还涉及党政机关、社会团体、事业单位参 加医疗、失业、养老等社会保险的人群，特别是成千上万 的农民工要求维权的呼声日益高涨。 4.劳资关系不断复杂化，劳动者合法权益难维护。多 样、多重劳动关系普遍存在，表现在以下三个方面：一是 “双向选择”的用人制度和就业观念逐步形成，用人单位 辞退劳动者或劳动者离开用人单位的随意性增大，劳动关 系复杂多变。二是就业自主权日益增大，就业形式日益多 样。三是在劳动力供大于求的情形下，部分用人单位依然 违规订立人为歧视政策，将劳动者人为划分为固定工、临 时工、农民工，致使权利与义务显失公平。同时，用人单 位抓住劳动者求职心切的心理，未与劳动者订立书面劳动 合同，规避法律法规的约束，致使劳动者的合法权益难以 保护。 5.用人主体不断变换，劳动保障监察力度不够。一是 由于国有企业、集体企业实行多种形式的改革，如内部承 包、拍卖、联合、破产、重组、合并等，导致用人主体变 换频繁；二是由于建筑等行业准则不够规范，承揽工程、 层层转包、多头分包等，导致用工主体难于界定；三是国 家大型基础设施建设，如高速公路等建设项目，施工周期 较短、作业流动性大，施工方和劳动者来自全国各地，导 致用人主体层次多且变更较多，违法责任难于追究，劳动 监察鞭长莫及。 6.劳动保障监察硬件设施不够完善，执法队伍不能满 足任务需要。目前，县劳动保障监察机构无论是人员数量、 结构，还是经费、装备，都远远不能适应监察工作的需要。 一是人员数量严重不足。*县劳动保障监察机构只配备了 3 名履行综合监察职能的专职人员，仅仅应付投诉案件已经 难以开展，更谈不上日常巡视监察等预防性工作。二是办 案经费短缺。县级劳动保障监察机构财政拨款人均只有近 万元。三是缺乏办案车辆、录像、照像、录音等设备，严 重影响办案质量和效率。 7.部门配合不够默契，执法合力尚未形成。劳动保障 行政部门与政府其它部门协调不够，难以做到家底清、情 况明。民主法制不够健全，司法部门对劳动保障法律法规 的认识与劳动保障部门存在较大差异，导致劳动保障监察 执法效果不尽人意。 四、加强县级劳动保障监察工作的对策思考 加强劳动保障监察工作势在必行 1.经济快速发展的要求。当前，由于经济结构、产业 结构的调整和招商引资力度的加大，沿海地区大量劳动密 集型企业迁往内地投资办厂，各区县工业园区落户的企业 数量快速增长，企业规模也急剧膨胀，加快了内地工业化 步伐。由于企业追求经济效益的特性和劳动者职业素养的 参差，导致作为用人单位的企业与刚从土地上走出来的产 业工人之间的磨合产生了大量的劳资纠纷。如果不及时疏 导、调解和处理，必将影响企业的正常生产经营，甚至影 响了当地社会稳定。因此，必须加快劳动保障监察规范化 建设，搭建解决平台，促进经济发展。 2.和谐社会建设的要求。当前，我国正在落实科学发 展观，建设社会主义和谐社会。作为劳动保障监察机构， 既要较好地保护劳动者合法权益，这对劳动保障监察机构 提出了较高的要求。加强劳动保障监察规范化建设，提高 监察队伍素质，高质量、高效率、科学地处理劳动者的投 诉举报，才能完成新时期劳动保障监察的使命。 3.劳动者维权意识增强的要求。随着劳动就业和社会 保障法律法规宣传的日益普及，有相当部分的劳动者掌握 了劳动法、劳动合同法及其实施条例等劳动就业 和社会保障法律法规，已经能够运用法律武器维护自已的 合法权益。随之而来的是劳动者对用人单位违反劳动就业 和社会保障法律法规行为的投诉举报案件大幅增加，以劳 动保障监察机构现有的人员配置、装备配备以及业务水平 很难适应要求。加强劳动保障监察队伍建设势在必行。 加强劳动保障监察工作的对策思考 针对劳动保障监察工作中存在的问题，笔者认为应从 以下几个方面加以解决： 1.加强对劳动和社会保障理论研究和调研工作。对我 国劳动和社会保障发展的目标、基本规律的掌握以及措施 进行重点攻关，这是我们搞好立法工作的基础。因为只有 这样才能避免立法的盲目性、脱离实际，保持法律和政策 的稳定性、可操作性。在我们的立法工作中，朝令夕改或 法规政策落后实际、规定原则、可操作性差等问题与我们 对劳动保障理论研究不透、对实际工作了解不深、对社会 主义市场经济条件下的劳动和社会保障的发展规律掌握不 准有关。因此，要搞好劳动保障监察工作必须加强对劳动 和社会保障理论研究和调查研究工作。 2.是加快立法步伐，努力提高立法质量。有法可依是 依法行政的基础和前提。针对目前在政策制定和立法中存 在的问题，应建立较为科学的立法机制，具体来说有三个 方面，一是建立立法和政策出台之前必须进行广泛深入调 查研究制度，对立法和政策进行可行性分析，用丰富的第 一手资料支持政策措施，减少盲目性、片面性；二是建立 法规政策的论证制度。在政策法规出台之前，应有不同层 次人员的论证意见，特别是要发挥劳动保障专家、学者的 作用，听取他们的意见；三是在更为广泛的范围内征求社 会各界的意见，听取社会的呼声，使出台的法规政策更贴 近实际；四是建立政策实施的反馈系统。政策措施出台后， 要及时了解各方面的反映，包括执行者和被执行者，发现 问题及时进行补救。总之，要采取有利措施提高立法质量 和法规政策的可执行性，增强政策法规的严肃性，让劳动 保障监察工作真正做到有法可依。 3.加大执法力度，保障法律法规贯彻落实。 围绕劳动 保障中心工作和重点任务，加大劳动保障监察工作力度， 针对用人单位拖欠工资、签定劳动合同、缴纳社会保险问 题、非法职介问题等等社会难点、热点问题，有效地维护 了劳动者的合法权益；随着劳动保障工作重心向街道、社 区的延伸，应积极推进市、区县、乡镇三级劳动保障监察 网络的建设，夯实劳动执法工作的基础；强化执法培训， 提高执法人员素质。监察执法人员的执法水平和行政管理 综合素质直接反映出劳动保障部门依法行政工作的开展成 效。因此，在提高劳动保障执法监察队伍的硬件条件的同 时，注重加强对全系统工作人员的法制宣传和教育培训工 作，严格规范劳动保障执法行为，提高执法水平。特别是 针对建立市、区县、社区三级劳动保障监察体系的情况， 进一步加强了对专职和兼职劳动监察人员资格管理、业务 培训和考核工作。 4.强化执法监督，规范执法行为。以深化审批制度改 革为契机、规范行政行为，本着从实际出发，简化办事程 序、方便服务对象、提高办事效率出发，合理制定审批项 目的程序环节，明确审批项目名称、依据、条件、时限以 及收费情况等具体内容和标准，并通过政府网站全部向社 会公开。制定了违反行政审批规定的责任追究办法，建立 和完善内部、外部的监督机制，切实做到有审批就有监督、 有过错就有追究，提高工作透明度；加强层级监督，确保 依法履责。自 1999 年行政复议法实施以来，强化层级 监督作为确保依法行政的重要手段，应进一步加大行政复 议工作的力度：一方面公示了劳动保障行政复议的办案程 序，在复议文书上直接告知当事人在行政复议过程中的权 利和义务；另一方面开通网络行政复议咨询渠道，提供便 捷服务。在严格层级监督的同时，注重把纠错与具体指导 相结合，加强对下级行政执法监督和法制工作指导。针对 执法过程中遇到的新情况、新问题，加强与法院系统研讨 活动，提高劳动保障监察工作执法力度，规范执法行为。 5.进一步完善对劳动违法行为的制裁措施。我国对劳 动违法行为的惩罚侧重于追究民事责任，轻行政处罚，少 刑事责任，这不利于对劳动权益的保护。大量的劳动违法 案件表明，当民事赔偿和行政处罚已不足以保障劳动权益 的情况下，加强对侵犯劳动权益的刑事责任追究，是惟一 的选择。从国外对劳动权益的刑法保护看，其保护的范围 相当广泛。如法国刑法典有关于侵犯劳动平等权、使 用童工、妨害工会活动的犯罪条款。德国刑法典在保 护劳动权益方面除了一般犯罪条款外还特别有关于社会保 障、监管主体的犯罪条款。美国法典第 29 篇第 186 节 规定了妨害工会利益的犯罪条款。借鉴外国立法例，我国 也可以增加对劳动平等权、休息休假权、劳动报酬权、社 会保障权、组织工会权以及妇女、未成年人特殊权利的刑 法保护。劳动保障监察是劳动保障行政部门依据劳动法 对用人单位违背劳动保障法律、法规的行为进行监督、检 查，依照劳动保障监察条例等相关法律、法规进行依 法查处。劳动保障监察是维护劳动关系双方合法权益、维 护社会稳定的重要手段。 6.广泛开展普法宣传、夯实法制环境基础。搞好社会 法制宣传教育，提高公民的法律素质，是实现依法行政的 基础工程。因此，要充分利用各种宣传手段和形式，调动 各方面积极性，注重针对性，提高实效性，贴近社区，深 入群众，全面开展好社会宣传教育工作。劳动保障政策关 系百姓切身利益，政策法规复杂，百姓又特别关注，因此 更应该作好劳动保障法规政策的宣传工作。在推动劳动保 障业务工作的同时，劳动保障宣传工作本着服从于、服务 于劳动保障中心工作，以维护劳动者合法权益为中心，根 据实际需要，制定切实可行的宣传方案，坚持正确的舆论 导向，树立典型，发挥示范作用，大力宣传劳动保障的政 策和措施，采取全方位、多层次、多角度、新手段的强大 宣传攻势，使新的政策深入每一位市民，保障各项劳动和 社会保险改革平稳推进，确保社会的安定和公民的切身利 益。 加强我县劳动保障监察工作的建议 1.深入宣传劳动保障法律法规和政策，营造宽松的劳 动保障监察执法环境。要建立健全劳动保障宣传长效机制， 积极开展普法教育活动，不断扩大对外影响；要从制度、 资金、设备、技术、人员上加大劳动保障法律法规宣传投 入力度，切实加强对用人单位法定代表人及其相应管理人 员的劳动保障法制宣传，进一步提高用人单位领导的法律 意识，增强遵纪守法的自觉性，变被动守法为积极护法。 相关职能部门要积极创新