区域化党建引领的“三位一体”基层社会管理体系研究.docx

区域化党建引领的“三位一体”基层社会 管理体系研究 党的十七大明确提出要“建立健全党委领导、政府负 责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。所谓党委领 导，是要实现党委依法在社会管理创新中的有效领导，主 要体现为对其他管理主体的领导。加强和创新社会管理， 党委领导是根本，必须充分发挥其总揽全局、协调各方的 领导核心作用，必须不断加强和改进党的领导，首要就是 要加强党的基层组织建设，完善党的基层组织体系，创新 党的基层组织发挥作用的途径和方式，确保党委在社会管 理中的核心领导地位。 一、社会管理创新与党的领导的关系 目前，我国正处于全面建设小康社会、全力推进现代 化的关键时期。本质而言，社会管理创新即通过社会管理 体制的创新，实现社会的现代化转型。在这一过程中，要 完成体制转轨、结构转型和社会形态变迁，社会从传统型 向现代型转变的过程，既包括经济基础的变革，也包括上 层建筑的调整，通过确定新的社会经济秩序，整合社会资 源，推动社会经济结构、政治结构、社会结构、文化结构 的整体性变迁。 经验和理论研究都表明，要完成社会转型，实现社会 现代化，必须由一个强有力的具有现代化取向的中央集权 政体提供一个稳定而有秩序的环境，必须有一个强有力的 具有现代化取向的领导集体保证，必须根据社会形势变化 不断调整领导方式。这是因为： 1政党的有效领导是社会管理创新的关键环节。17 世 纪的英国资产阶级革命开始世界范围的现代化过程。综合 各国的经验来看，现代化过程需要一个强大而有力的领导 核心，而松散的社会团体相比，政党有着特定政治理念的 社会团体。通常有特定的政治目标和意识形态，针对国家 和社会问题有各自的主张，有组织有纲领，是实现这一任 务的最佳领导者。 党的领导、现代化发展和国家建设存在内在一致性， 党的领导作用的发挥决定着现代化发展的全局与长远，必 须以政党为中心完成现代国家的运作。具体而言，政党担 负着这样一些重要职能：它必须借助自身强大的核心力量 来支撑社会和国家发展的现代化转型框架，保证国家处于 一个稳定而有秩序的社会环境；必须提供有效的领导力量 来整合资源、规划全局、把握机遇、创造合力；必须实现 强大的领导权威满足经济和社会发展对权威的渴望与需求， 同时必须使民主共和的政体能得到有效发展。 2发挥党的政治优势是中国社会管理创新的关键环节。 作为一个后发追赶型国家，中国现代化的动力不是来自社 会的自组织力量，而是来自强大的政治权威。这意味着， 必须先建立一个强有力的政治机构和政党，然后用它的政 治力量、组织方法，深入和控制每一个阶级、每一个领域， 才能改造和重建社会国家和各个领域的制度与组织，才能 解决问题，克服全面危机。中国近百年的发展历史表明， 只有在党的领导下，形成有现代权威的国家力量，并由国 家力量引路现代化经济与生产要素，改变旧的经济与社会， 在发育市场经济的基础上，培育起现代经济与社会，与此 同时培育和建设现代国家体系，以便保持政治建设与经济、 社会建设的协调和统一，才能完成社会的现代化转型。 3创新党的领导是实现社会管理创新的关键环节。社 会形态和社会结构的深刻变化要求党的领导方式必须适时 创新转型。城乡界限日益模糊、社会组成日益多元、主体 利益日益多样等都要求在上层建筑领域必须进行适时转型， 才能实现社会管理的现代化转型。从执政党领导方式而言， 迫切需要从“革命型”政党转型为“治理型”政党，不断 提高党建科学化水平，构建科学的组织架构，实现党组织 和党的工作全覆盖，不断创新党的基层组织发挥作用的途 径和方式，增强基层党组织服务大局、推动科学发展、维 护社会和谐稳定的能力。 二、社会管理创新与党的转型 在社会管理创新中，从“革命型政党”转型为治理型 政党，党委领导的本质含义就是在宪法和法律规定的范围 内，制定路线、方针、政策，并积极把自身主张转化为法 律和制度，从而实现对其他管理主体的领导统筹。 具体而言： 1从行动逻辑上来看，必须从政治信仰向政治认同转 型。在革命的视域下，整个社会体现的是“敌我矛盾”的 坚决对立，必须强调对党的绝对忠诚和信服，依托于对领 袖与组织的绝对服从，不允许不同意见的存在。这种“政 治信仰” 形成和维持政治共同体的持续过程，协调并凝聚 政治实体内各个分化的结构和子实体，不存在个人或群体 利益，从而形成和维持一种高度统一、一致的共同体。社 会分化、阶层形成，个体价值取向与利益诉求逐渐多元， 在一个观点多元、利益多元的社会里，个人、群体要求有 平等、自由地表达自身的需求，这就要求对党的领导和作 用方式进行变革，党必须调整自身有效介入各种领域，通 过自身的有效作为建立全社会共享的政治认同感，必须构 建一种完善的公共服务体系，通过有效的公共服务凝聚人 心、实现政治认同。结合当前，必须积极开展服务型党组 织建设，在服务人民群众、服务社会发展中发挥作用，通 过服务密切党与人民群众的血肉联系，在有效作为中建构 强烈认同。 2从组织功能上来看，必须从政治整合向社会整合转 型。在革命战争和社会主义建设的初期，借助执政党强大 的政治权威，通过诉诸意识形态合法性为中心价值的政治 运动来实现对社会资源的整合动员，继而实现经济、政治 和社会的整体现代化。随着现代化的逐渐深入，这种整体 动员模式越来越显现出危机，市场经济的引入打破了经济 领域的国家全面垄断资源的局面，伴随着经济领域的市场 化，社会领域开始自治化进程，现实的经济和社会发展抗 拒为单纯的政治形态提供所必要的资源和动力，反而要求 政治为其提供更大、更积极的推动力。执政党必须实现组 织功能的深层变革，从单纯整合动员向沟通、表达、引导 转变。具体而言，作为连接国家与社会的桥梁，政党应该 为两者之间的沟通提供一个稳定的组织化的渠道，使不同 社会群体的利益均能得到充分表达，从而实现社会利益的 聚合。只有在承认和维护共同利益的框架内，充分保护公 民权利，尊重公民参与政治、自我管理的意愿，疏通公民 参与的渠道，制度化地保障公民参与的过程，增强公民对 公共政策的影响力，达成政治与社会的合作，才能实现社 会的持续稳定。为此，面对社会转型，基层党组织面临的 重要转型任务是需要不断提升自身的统筹引领能力，搭建 组织化平台，引导各类社会群体通过有序、理性的方式参 与诉求表达和利益博弈，从而在基层党组织引领下实现社 会利益的协调和社会资源的集聚，从而推进政府行政与基 层民意的有效对接。 3从组织体系上来看，必须从组织覆盖向工作覆盖转 型。行动逻辑上的政治信仰、组织功能上的政治整合必然 要求中国共产党建立一种覆盖一切、“一竿子插到底”的 组织覆盖体系。战争年代的“支部建到连队上”，就是党 的组织系统一竿子插到底，一直建到基层单位。党的基层 组织与行政的基层单位、社会的基层结构一一对应。流动 的社会形态，人员的开放流动，新型的组织形态层出不穷 导致旧有的这种基层组织与党组织一一对应的组织体系已 完全无法适应，党建工作出现了众多“空白点”、“盲点” 。 同时，既有的组织覆盖模式造成组织资源的浪费和组织 功能的过分强化，在组织资源总量无法扩展的情况下造成 工作的无法有效延伸和拓展，直接造成组织效能的下降。 因此，既有的组织覆盖体系必须从强调领导和控制转型为 推进整合和协调，从强调组织覆盖向工作覆盖转型，搭建 有效平台和网络，在资源恒定的情况下推进工作效能的最 大化。 三、XX 的实践与做法 根据不断变化的社会形势对基层党建的需求，XX 区在 总结多年区域化党建实践经验基础上，在基层党建的组织 体系、作用发挥、功能转型等方面积极探索，逐渐形成以 区域化党建为引领，区域性党组织、公共服务组织、协商 议事组织“三位一体”的基层社会管理体系。在体系内部， 在区域性党组织牵头领导下，积极搭建区域党建工作体系、 区域公共服务体系和区域协商议事体系，实现社会管理创 新与城乡基层党建协调推进。 加强区域党建工作体系建设，积极推进区域党组织对 党建资源的区域统筹。基层社会形态的变化，需要基层党 建突破城乡二元界线，通过设置区域性党组织等途径，实 现基层党建工作“条块融合、无缝覆盖、开放运作”，提 升党组织的区域统筹能力。为此，着力推进区域党组织体 系建设。一是推进区域党建工作规划。按照区域经济社会 发展定位、历史文化渊源、人员流向等因素，结合新农村 建设中心村布局、社区建设规划、产业布局和工业园区分 布等实际，将全区规划为 83 个区域化管理的新型城乡社区。 实行“统筹规划、梯次推进”，率先在城乡融合较快、外 来人口和两新组织较多的 52 个城乡社区建立区域性党组织 社区党委或社区党总支，实行党建工作区域责任制和党 员全接纳制度，牵头统筹区域内村、社区、两新组织、流 动人口等各领域的基层党建工作，并将原隶属于各区级职 能部门的“两新组织”党组织，纳入区域性党组织进行管 理。二是创新基层组织设置方式。在实行区域化管理的片 区党组织中，专设功能型的综合党支部或综合党总支，接 纳区域内的流动党员以及因党员人数过少或单位关停并转 产生的“零散党员”，发挥党员“蓄水池”的作用。同时， 在综合党支部中某一单位党员数符合组建条件并有合适的 党务干部人选时，及时组建单位党支部，发挥基层党组织 “孵化器”的作用。通过功能型党组织与各单建党组织良 性互动、功能互补，在区域性党组织下形成新型的“1+N” 基层党组织设置模式，实现区域党建的全覆盖和区域性党 组织的开放运作。三是促进基层组织互动融合。与区域性 党组织同步，建设区域党员服务中心，整合阵地、党务工 作人才等各类党建工作资源，推动区域性党组织下属的村、 居、企、新社会组织等各类党组织互联互补、互动和融合， 促进基层党的组织建设由单一的线形结构向复合的网络化 结构转变。发挥区域性党组织的牵头作用，以地域依存和 工作关联为纽带，深化党组织结对共建等活动，通过党建 联席会议、组建联合党委或担任兼职委员等途径，吸纳组 织关系不相隶属的驻区机关事业、特大型企业等党组织参 与区域党建工作，真正形成区域党建工作“一盘棋”，强 化区域性党组织的工作统筹能力。推动区域党群工作一体 化，在区域性党组织中专设社会工作委员联系联络群团和 各社会组织，并通过开展“双培双促”等活动，形成以党 组织为核心，社会组织协同参与的“向日葵”式的党群工 作格局。 加强区域公共服务体系建设，积极推进区域党组织对 服务资源的区域统筹。提升基层党组织的服务能力，在服 务党员群众、服务社会发展中发挥作用是体现基层党组织 先进性的内在要求。为此，适应公共服务城乡统筹和服务 型党组织建设的要求，推进党内服务、公共服务、社会服 务、志愿服务的有机融合。一是推动服务资源的区域整合。 由区域党组织牵头，在党员服务中心基础上，大力推进区 域公共服务中心建设，将其作为党组织服务基层社会的主 平台。发挥执政党基层组织的政治优势，推动公共服务中 心全面整合政府下延的社会管理和公共服务职能，同时承 接原由村委会代为履行的政府管理和服务职能，为区域内 各类群体提供一站式服务, 形成城乡均等的公共服务网络。 二是推进基层服务功能的拓展。采取购买服务、服务外包、 低偿代办等形式，整合邮政、金融、公用事业等社会服务 资源；积极引入“81890”、自家人服务站等响应式服务机 构，推进便民服务零距离；广泛建立区域志愿者工作服务 站，吸纳各类社会团体、企业共同参与公共服务，形成以 公共服务中心为管理主平台、各类社会团体积极参与的社 会管理服务网络。广泛开展党员服务月、服务日，在职党 员参与社区建设等各项活动，发挥党员在各类服务组织和 服务活动中的骨干作用，通过服务提高基层党组织的社会 影响力。三是推动管理服务效能的提升。推进区、镇、社 区三级审批服务网络建设，构建基层“十五分钟公共服务 圈”。建立分片联系的网格化管理制度，制定标准化服务 程序，优化服务流程，推行预约制、错时制等相关工作机 制，建立窗口服务创先争优机制，不断提高服务中心服务 效率。 加强协商议事组织体系建设，积极推进党组织对社会 资源的区域统筹。基层社会利益日趋多元、民主氛围日益 浓厚的现状，要求基层党组织把整合不同群体的利益诉求， 有序引导基层民主作为新时期基层党建工作的重要功能， 切实建立起党组织主导下的基层社会共建共商共享机制和 社会矛盾的自我调节机制。一是推进区域协商协调平台建 设。在村自治的基础上，由区域性党组织牵头设立区域和 谐共建理事会等区域协商议事组织，吸收区域内各村委会、 群团组织、经济组织、社会组织和社会群体等自愿参与， 自觉结合，通过平等协商，共同决定区域重大事务，协调 区域各类矛盾，满足各类组织和群体参与社会管理、表达 利益诉求、协商矛盾沟通的需求，形成了多层次的城乡基 层协商议事组织体系。二是着力提高基层社会组织化程度。 发挥区域党组织的组织优势和资源优势，在加强村委会等 群众自治组织建设的同时，加大社会组织培育力度，重点 培育区域内公益性社会组织承接公共服务、志愿者协会提 供志愿服务、民间调解组织完善人民调解工作体系、文化 类和融合性组织促进区域融合，并逐步将各类组织的代表 纳入区域协商议事会，通过提高基层社会的组织化程度， 引导各类群体有序参与区域建设。三是加强区域协商协调 的制度建设。借鉴基层自治组织中一些行之有效的工作制 度和民主机制，制定和谐共建理事会的章程，健全例会制 度、调研制度、表决制度等工作制度，规范议题确定、重 大事项协商、矛盾调解等工作程序，明确区域党组织在区 域民主协商机制中的主导作用，推动区域内各类群体通过 制度化的安排畅通诉求渠道，整合区域利益。 积极推进体制机制建设，保障“三位一体”党建工作 新格局有效运作。推进“三位一体”区域化党建工作切实 发挥作用，真正实现党的领导、政府管理和基层自治的有 效衔接，实现以党建促进基层社会和谐发展的目标，体制 机制建设是关键。为此，在班子配备上，实行三类组织人 员的交叉兼职，并由区域党组织负责人兼任公共服务中心 主任、和谐共建理事会理事长或秘书长；在职责分工上， 明确区域党组织在各项工作中的牵头抓总作用，建立重大 事项区域党组织首议等制度；在工作力量上，贯通基层专 职工作人员的管理使用，形成评优、评模范、进乡镇班子 的基层干部培养激励链；在议事机制上，建立区域协商议 事会议制度，明确区域公共利益或矛盾问题，由党组织牵 头，通过协商议事会议这一“圆桌会议”机制进行讨论协 商；在问题解决机制上，在街道层面建立基层工作分析会 制度，对通过协商机制无法解决的问题，由街道党委、政 府领导牵头解决，特别重大的问题及时上报区委、区政府 或通过“两代表一委员”提案议案等途径进入公共决策领 域；在保障机制上，分别在区、镇两级建立了基层组织建 设领导小组，统筹对各类基层组织的领导；同时制定了 关于进一步加强城乡统筹的基层组织建设的意见、 关于进一步加强区域化党建工作的意见等相关配套文 件，分别就片区认定、议事规则、人员管理、资金管理等 作出了明确规定；区委还建立了每年 3500 万元的基层组织 建设专项资金，专门用于基层组织建设，从领导力量、制 度规范、财政支持等各方面为新体制的运行提供保障。 四、分析评价 经过近 5 年的实践，XX 区“三位一体”基层社会管理 新体制逐渐显现出了生机和活力，在推进城乡统筹的基层 组织建设过程中，进一步完善了党的组织体系和组织网络， 拓展了党建的功能，夯实了党在基层的执政基础。主要体 现在： 一是解决了党的领导核心地位问题。XX 区 52 个新型社 区均建立了区域党组织，区域化党建工作的开展，增加了 基层党组织网络与社会结构的契合程度，实现了党建工作 在社会基层的全覆盖。同时，“三位一体”新体制的建立， 搭建了基层党组织整合组织资源、行政资源、社会资源的 新平台，目前已有 218 名机关事业、大型企业等单位党组 织负责人兼任了区域党组织班子成员，1270 余位新经济、 新社会组织负责人和流动人员等群体的代表进入了和谐共 建理事会，基层党组织参与、引领社会建设有了现实的途 径，党的工作得以合情合理合法地延伸到社会的各个层面， 党组织对基层社会的影响力、动员力、凝聚力得到了切实 的提升。 二是解决了党的服务能力问题。“三位一体”新体制 的建立，推动了政府管理服务职能下延以及政府、社会等 各类服务资源在基层的统筹。目前，政府的各项便民服务 职能已延伸到公共服务中心，“红马甲”服务站、社会服 务中心、居家养老服务中心等 200 余家社会团体也被纳入 到了公共服务平台，切实提高了党组织的服务能力，实现 了以较小的成本较大程度提升管理效能的目标。全区已建 成的公共服务中心已覆盖 XX 区全部的城市居委会、46.9% 的行政村和经济合作社以及各产业集聚区和流动人口集聚 区，区、镇、社区三级公共管理和服务网络已初步形成。 三是解决了党的统筹引领能力问题。“三位一体”新 体制的建立，形成了党组织领导，行政组织、经济社会组 织以及各类群体共同参与社会管理的运作模式，各类组织 各司其职，各尽其责，各展其长，共同参与基层社会自我 治理与服务，有序推进了基层民主的发展，区域共建、共 享、共治的局面正在形成。截至 XX 年底，各协商议事组织 解决各类事务 7600 多件，提出社会管理建议 480 余条。各 街道、乡镇协调落实区域协商议事会提出的各类社会问题 1600 余个，另有 20 余项通过“两代表一委员”等途径进入 政府行政领域。 五、理论拓展 XX