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卫生监督所关于某区餐饮业无证经营状况 的调研论文 摘要：目的 研究 XX 区餐饮业无证经营现状、成因并 进行对策分析。方法 从政策宣传、审批硬性条件、建筑合 法性及职能部门分工合作等方面分析无证餐饮的成因 结果 提出加强宣传、改良工作机制、更新执法理念、正确发挥 媒体作用、发动全社会力量参与整治等对策 结论 无证餐 饮的整治需要全社会参与并发挥积极作用才可达到根治的 目的 关键词：XX 区餐饮业；无证经营；职能部门；形成原 因；整治方法； 中图分类号：R141 文献标识码：B 随着我国经济的迅速发展，各类餐饮企业如雨后春笋 般不断涌现，这在一定程度上满足了城镇居民的饮食消费 需求，同时也为社会提供了更多的就业机会；但是，由于 某些客观因素，该行业也存在比较严重的无证经营情况， 给城市形象及人民的健康带来一定的负面影响。对此，社 会各界呼声强烈，要求政府部门合力解决这一现实难题。 为深入了解该行业无证经营的成因，探索解决方案，现以 XX 市 XX 区的餐饮业无证经营为例，对该行业无证经营的现 状、危害、成因进行分析，并提出应对措施。 一、餐饮业无证经营的现状 无证餐饮单位主要集中在城乡结合部以及一些消费水 平较低的地区，无证餐饮单位之所以能再此类地点立足， 就是因为它具有食品价格低廉，门面小易于逃避处罚等特 点。例如在 XX 年初我所中关村监督站对青云北路的整治就 可见一斑。XX 年初中关村街道组织城管、工商、卫生及公 安等部门联合整治青云北路这条脏乱差的街道。在执法过 程中发现大部分商户形成联盟，并详细分工来对付执法人 员。其中在路口有望风人员，见到执法人员到来就火速通 风报信，里面的商户在不到 5 分钟内将卷帘门拉上，街面 上也立刻恢复了宁静，但执法人员刚走，这里又很快热闹 了起来。 无独有偶，在 XX 街道的立新社区也存在着类似的情况， 整个小区的一层全部是无证小餐馆，卫生情况不堪入目， 最初，街道联合执法的时候，这些餐馆还关门逃避，但后 来干脆叫来“援军”直接暴力抵制执法，楼里的老人出来 辱骂执法人员，孕妇坐在餐馆门口阻止执法人员进入。 二、餐饮业无证经营危害分析 由于无证餐饮具有隐蔽性，通常是在监督员不知情的 情况下开始经营的，因此对无证餐饮监管通常会出现空白。 而无证餐饮提供的食品通常价格低廉，因此就餐的人数相 对较多，无证餐饮对广大群众的危害就不言而喻了。下面 从几个方面来分析无证餐饮业的危害。 餐饮单位选址不符合规范要求 依据餐饮服务许可审查规范第十条等的规定：餐 饮服务单位选址要求要选地势干燥、有给排水条件和电力 供应的地区，不得设在易受到污染的区域。距离粪坑、污 水池、暴露垃圾场、旱厕等污染源 25m 以上，并设置在粉 尘、有害气体、放射性物质和其他扩散性污染源的影响范 围之外。在日常监督执法中我们发现一些商户根本不顾及 不了解相关规定，居然将自己的餐馆设置在离公共厕所不 足十米的违建房内。每天都在接受蚊蝇的“考验”，他们 所提供的食品质量可想而知。 餐饮从业人员身体状况 依据中华人民共和国食品安全法第三十四条之规 定：食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制 度。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员， 以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍 食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工 作。以及餐饮服务食品安全监督管理办法第十条第一 款的规定：餐饮服务提供者应当按照食品安全法第三 十四条的规定，建立并执行从业人员健康管理制度，建立 从业人员健康档案。餐饮服务从业人员应当依照食品安 全法第三十四条第二款的规定每年进行健康检查，取得 健康合格证明后方可参加工作。而在日常执法中监督员发 现，这些单位几乎没有自觉要求员工办理健康证的，同时 也发现一些单位的操作人员患有感冒或有手外伤的仍然从 事直接入口食品的制作，而那些携带肝炎病毒的工作人员 如果不经过严格的体检是不可能被查出的。 食品原料进货渠道不明 依据中华人民共和国食品安全法第三十九条之规 定：食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食 品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验 记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、 保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。食品 进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。实行统 一配送经营方式的食品经营企业，可以由企业总部统一查 验供货者的许可证和食品合格的证明文件，进行食品进货 查验记录。以及餐饮服务食品安全监督管理办法第十 二条第三款的规定：餐饮服务企业应当建立食品、食品原 料、食品添加剂和食品相关产品的采购记录制度。采购记 录应当如实记录产品名称、规格、数量、生产批号、保质 期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容，或者保留 载有上述信息的进货票据。在现实执法中，很多无证餐饮 单位为了节省成本，到一些没有资质的供货商进货，所进 货物很多都是“三无”食品，有的甚至是超过保质期或已 经腐败变质又经过化学处理的食品。这些食品不仅微生物 指标超标，而且含有有毒有害物质，对广大人民群众的身 体健康造成了极大的损害。 餐、饮具消毒不到位存在传播疾病的隐患 依据中华人民共和国食品安全法第二十七条第项 之规定：餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器，使用前 应当洗净、消毒，炊具、用具用后应当洗净，保持清洁； 中华人民共和国食品安全法实施条例第三十二条第二 款的规定：餐饮服务提供者应当按照要求对餐具、饮具进 行清洗、消毒，不得使用未经清洗和消毒的餐具、饮具。 在日常监督中，监督员发现很多无证餐饮单位是只清洗不 消毒的，理由是他们在家自己做饭就是这样操作的，可是 这些从业人员忽略了一个问题，他们提供的服务不是一个 家庭而是一个范围不确定的社会群体，他们可能更没有想 到一些传染病正在通过他们的碗筷悄无声息地传播着。 未对职工进行食品安全知识培训就安排其上岗工作 依据中华人民共和国食品安全法第三十二条之规 定：食品生产经营企业应当建立健全本单位的食品安全管 理制度，加强对职工食品安全知识的培训，配备专职或者 兼职食品安全管理人员，做好对所生产经营食品的检验工 作，依法从事食品生产经营活动。监督员在日常监督执法 过程中发现，无证经营单位的员工通常只是一些原来在自 己家中做饭的厨师，而对对象不特定的餐饮服务食品安全 知识知之甚少。更不用谈及专职或兼职的食品安全管理人 员了。因此在这些无证单位特别容易出现食品安全事故， 而且在出现事故之后不知如何减轻损失。 无证餐饮单位操作间卫生堪忧，生熟混放情况严重 无证餐饮单位由于条件简陋，缺乏监管致使操作间卫 生状况较差。未能保证定期维护食品加工、贮存、陈列、 消毒、保洁、保温、冷藏、冷冻等设备与设施，校验计量 器具，及时清理清洗，并确保正常运转和使用。经常将直 接入口食品与食品原料或者半成品存放在同一冰柜箱内， 这样大大增加了食品安全事故发生的几率。 三、造成餐饮业无证经营居高不下的原因分析 政策宣传力度不够，经营户对办证条件不清楚 中华人民共和国食品安全法、餐饮服务许可审 查规范以及饮食建筑设计规范出台后，提高了餐饮 服务许可证的办理标准，但相关职能部门往往没有将新政 策宣传到位。另外，部分经营户法制意识淡薄，在投资前 没有考虑审批的程序和条件，盲目投资。同时也存在一些 住宅用途房屋的房东为了提高租金对经营户存在欺诈的情 况。在调查中发现，约 30%的经营户表示在办理餐饮服务许 可证前都不知道用于住宅的建筑不能审批餐饮，还有约 40% 的经营户认为原先一直都在经营餐饮的店面，受让后当然 可以继续经营。不到 10%的经营户表示在开设餐饮前打听过 需要哪些前置审批，总以为按要求整改排水、排污等设施 后总能审批下来。由于城镇的商业用房转让费和租金均不 低，租期均在 1 年以上，造成前期投入较大，经营户不可 能因为通不过环评而停止经营。 违建成风是造成规模型无证餐饮的根源 近些年来，由于种种原因出现了一些地区违建成风的 现象，这些地区主要集中在城乡结合部以及一些城镇中的 欠发达地区。这些地区的部分居民由于历史原因失去或减 少了经济来源，因此就以盖违章建筑增加收入，这些违建 通常是用于出租住房或用作商铺。由于这些地方通常人口 密集所以商铺中有一部分被用作开办餐饮。在办理餐饮服 务许可证时需要提供房产证明，而违建是不可能取得房产 证明的，所以也就无法办理餐饮服务许可证。 职能部门间缺乏协作意识，无证经营整治合力不足 随着问责制度的深入，各职能部门之间自我保护意识 增强，对餐饮业无证经营往往存在睁一只眼闭一只眼的情 况，造成在无证经营整治工作中分工不细、合力不足的被 动局面。 城镇居民的环保意识逐渐增强，易发生投诉。餐 饮业实际存在的污水、噪音等污染势必会影响到周围居民 的日常生活，环保部门出具环境影响评价文件后会面临居 民投诉等一系列问题。因此，环保部门目前不愿降低环境 影响评价审批标准。 前置许可部门各自为政，信息缺乏沟通。在办理 各种证照活动和无证经营查处中，各职能部门对办证程序、 办证信息、案件查处情况没有建立有效的通报制度和信息 共享平台。 执法检查没有形成合力。虽然中华人民共和国 食品安全法明确规定：“国务院质量监督、工商行政管 理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的 职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监 督管理。违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动， 或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各 自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品 添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品。 ”但在实际工作中单个部门往往出现推诿，在查处工作中 不够积极主动，出现单兵作战的局面。 媒体对无证餐饮宣传不够 基于种种原因，媒体在宣传无证餐饮方面做得不够到 位，媒体每天都在搜集新闻焦点信息，曝光地沟油，非法 使用添加剂等问题。但对于城乡结合部已经形成规模无证 餐饮却视而不见，消费者经常不知道餐饮单位是否有餐饮 服务许可证。更为严重的是有的媒体恶意反面宣传执法人 员，对正常执法行为进行消极宣传或者纵容一些群众通过 网络视频诋毁执法人员形象。 宣传不到位。执法部门、媒体等没有对无证餐饮宣传 不够。一些消费者并不认为无证餐饮有危害。或者根本不 知道没有证。 四、整治餐饮业无证经营的几点建议 加强宣传，避免盲目投资 首先，要做好新出台法律法规的宣传，提高经营户的 法制意识。如出台餐饮服务许可审查规范后，卫生部 门应做好餐饮行政审批的宣传工作，并将新旧审批制度加 以对比，使公众对对新审批制度有更深刻的理解；其次， 公开办证办照流程和条件，切实规避经营者投资风险。无 证经营户在承租店面时往往因不熟悉法律法规和办证对经 营场所的特殊要求，造成在前期资金投入后却未能办妥前 置审批。因此，前置许可部门要切实做好办证条件和流程 的公开工作，使投资者不会被恶意房东所欺骗或在明知经 营场所不符合餐饮和环保许可审批条件的情况下盲目投资。 在宣传途径方面应充分发挥新闻媒体的作用，通过电 视、电台、网站、微博、灯箱广告等途径及时报道各方面 的工作措施、进展。揭露、曝光食品安全方面违法犯罪行 为。同时，对农村、城乡结合部以及一些城市中人口密集 的部位以粘贴海报和发放宣传品的方式，提高人民群众的 食品安全意识，充分认识到无证餐饮单位在卫生条件及管 理方面的缺陷。自觉远离无证餐饮，不给其生存的条件。 卫生监督部门应发挥其行政职能，给无证单位强制贴、挂 上 D 级牌子以提示消费者。 改良工作机制，建立健全以政府为主导的监管模式 无证经营是涉及法律法规最多的违法行为，决定了有 很多部门对其有执法管辖权。这也是目前查处取缔无证经 营工作“政出多门”、“多龙治水”的根源之一。中华 人民共和国食品安全法中明确规定对生产、流通和餐饮 服务领域实施三段式监管。该法第五条规定：“县级以上 地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的 食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理 的工作机制。”因此，要彻底查处和取缔餐饮服务领域的 无证经营，就要建立以政府为主导，质监、工商、环保、 规划、食品药监等部门各司其职的无证经营查处取缔机制。 建立政府主导型的无证经营查处取缔工作机制。 在餐饮业无证经营整治工作中，工商、卫生、公安、质监、 环保、规划等部门处于同等地位，其中任何一个部门在行 政执法过程中都无法起到有效的牵头和协调作用，卫生部 门要独力承担无证经营整治工作是不现实的，建议政府牵 头，各职能部门各司其职相互配合共同营造政府主导型的 无证经营查处和取缔机制，实现餐饮服务领域的全方位监 管。 2建立有效的通报制度与信息共享平台。在具体执法 过程中，涉及多个部门的由主要负责的部门向当地政府提 出联合执法请求，由政府部门牵头共同取缔存在重大安全 隐患的无证经营和屡教不改的“钉子户”。单个部门在查 处各自领域内的无证经营时，应信息共享、通力合作，在 发现非本部门主管的无证经营案件时及时告知相关主管部 门。同时，由政府牵头建立有效的通报制度，将联合执法 进程进行定期通报，纳入相关职能部门考核，努力营造政 府主导下各职能部门执法有力、齐抓共管的良好局面。 构建全社会综合治理格局 餐饮业无证经营在地方经济的发展中有其生长的土壤， 彻底取缔决不是一蹴而就的事情，需要动员一切力量参与 整治，共同构建全员参与的综合治理格局。 1.充分运用舆论，提高广大消费者自觉抵制无证经营 的主动性。 目前，大部分群众对餐饮业无证经营危害性的认识不 高，为贪图方便抵制无证经营整治的情况时有发生，下岗 失业人员、外来打工者甚至对无证经营整治工作持有敌对 心理。为此，要加强舆论宣传，使广大消费者认识到无证 经营逃避监管在损害社会公共利益的同时也损害了消费者 的自身利益，自觉主动地抵制无证经营。 2广泛监督，建立并完善无证经营监督举报制度。首 先，建立举报和监督制度，充分发动社区、居委会、村委 等基层组织作用，一旦发现无证经营及时举报和查处。其 次，政府出面与镇乡(街道)、村签订取缔无证经营责任书， 规范其对出租房的监督，督促出租房房东自觉抵制无证经 营行为；最后，大力宣传食品安全法等法律法规，广泛发 动一切可用的社会力量参与无证整治。 媒体应意识到自身责任，并能认真完成自身使命 现在是信息时代，我们每个人的一举一动可能在下一 时刻就成为网上的热点。媒体在其间起了不可磨灭的作用。 这个现象有有利的一面，可以让人们第一时间了解社会动 态；但就其现状来看它的负面影响也体现得淋漓尽致。一 些对政府怀有敌意的人群在相关部门执法时，混在人群里 拍摄视频，之后歪曲事实上传到相关网站，接下来的结果 可想而知，视频下面跟帖骂声一片。 媒体是肩负着社会责任的，但有些媒体意识不到，他 们只顾抢眼球赚点击率。上传视频中一些明明是依法对相 对人采取行政强制措施，被他们曲解为暴力执法；还有一 些视频干脆颠倒事实，明明是相对人暴力抗法却被说成执 法部门野蛮执法。按