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和谐社会视角下的房地产调控政策解析 作者：1、华中农业大学土地管理学院 2、华中科 技大学土木工程与力学学院 彭开丽 1 李红波 2 内容摘要：本文分析了和谐社会目标下实施房地产调 控政策的必要性，讨论了房地产政策主体之间的互动关系。 并运用新制度经济学方法阐述了政府用制度性安排解决房 地产市场外部性问题的必要性，最后得出结论：房地产调 控政策是构建和谐社会的必然要求。 关键词：和谐社会 房地产调控政策 房地产政策主体 制度性安排 国务院七部委于 XX 年 4 月颁发了关于做好稳定住房 价格工作的意见，标志着中央政府对房地产市场的直接 调控全面展开；XX 年 5 月，国务院常务会议针对当前房地 产市场目前还存在的一些如少许城市房价过高、房价上涨 过快、住房供应结构性矛盾突出、市场管理比较混乱、投 资增长过快等问题，又从调整住房供应结构，加强税收、 信贷和土地政策的调节，完善统计和信息披露制度等六个 方面提出了房地产调控的原则意见；紧接着九部委颁布了 关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见，开始了 房地产的新一轮宏观调控。 房地产宏观调控新政策在短期内出台如此之多，表明 房地产业正面临着严峻的形势，对房地产市场的宏观调控 早已经刻不容缓。这一系列政策的实施不仅有其经济目标 稳定房价，防止产生房地产泡沫，防止资金和信贷过 度集中于房地产业等；更有其社会目标为广大中低收 入者提供适用房，缓解社会矛盾，构建和谐社会。 房地产调控政策的必要性 全世界几乎所有的政府都把房地产作为政治问题来处 理。因为获得适当的住房是公民的基本权利，实现“居者 有其屋”是政府对公众的最起码的承诺。从发达国家的经 历看，完全依靠市场的力量无法实现上述目标，政府有必 要干预市场，保障公民的基本人权。一些国家把享有住房 的权利写入了宪法，并规定政府各部门有责任制定住房计 划，以保证底层人民的住房权利。 我国 1998 年以前的住房制度属于高度福利化的住房制 度，1998 年出台的住房制度改革的目标是要把高度福利化 的住房制度改革为以市场化为导向的住房分配制度。由于 国家财政的压力，政府希望通过市场化的方式解决城市住 房问题。在此过程中，政府为了解决中低收入人口的住房 问题，也实施了相应的住房保障制度，如采取了实物配租、 租赁住房补贴、经济适用房等政策。但我们更多地将这些 政策作为暂时的过渡性措施来对待，没有对公共住房保障 制度给予应有的重视。XX 年，我国用于经济适用房建设的 总投资为 600 亿元，只占当年房地产总投资的 6%，XX 年的 经济适用房的投资占房地产总投资的比例不到 5%， XX 年 1-10 月，全国经济适用住房投资下降了 11.1%，供应量与 上年同比下降 1.6%。一些地方甚至仅把建设廉租房作为短 期形象工程。因此，经济适用房政策在我国当前的住房制 度中并不占有重要地位，无法从根本上解决数目众多的低 收入群体的住房问题。 在强调“构建和谐社会”的今天，完善公共住房保障 制度已经成为迫切的任务，政策上对中低收入群体的倾斜 是必然选择。因此，我们不能仅仅用经济学的眼光去分析 房地产市场，而时时刻刻要牢记“构建和谐社会”的宗旨。 房地产政策的主体关系分析 党的十六届四中全会决议中第一次提出构建社会主义 和谐社会的命题，明确指出：形成全体人民各尽其能、各 得其所，而又和谐相处的社会。学术界对“和谐社会”有 比较一致的解释：社会的各个群体能够实现良性的互动， 整个社会能够表现出一种公正的状态，社会能够安全地运 行和健康地发展。现代和谐社会能够协调好社会整体利益 和个体利益的关系，因而能充分激发社会的活力，使创造 财富的源泉得以充分涌流，使社会呈现一种公正的状态， 使社会各个群体和社会成员“各尽所能，各得其所”。 在当代中国，房地产既是一种产业，又是各类利益集 团角逐的载体，既是政府官员打造政绩的政治工具，又是 重新分配社会财富的非正常方式。没有哪一个行业比房地 产业更能反映当前中国社会结构和社会状况。 从建立和谐社会角度出发，在房地产市场，政府是政 策的制定者、监督和执行者，开发商、投资者是政策的受 动者，中低收入者应是依赖政策维护公平和正义的弱势群 体，各个主体之间应保持一种互惠互利的关系：政府、开 发商、投资者等强势群体的利益增进不能以损伤中低收入 者弱势群体的利益为必要前提条件，而应是政府、开发商、 投资者等市场强势群体的利益增进同时，中低收入者弱势 群体的住房条件随之得到改善。而实际出现的现象是：政 府也是“经济人”，尽力从房地产市场获得足够的财政收 入；开发商主导市场；投资者和投机者跟随开发商一起追 逐利润最大化。于是，政府、开发商、投资者和投机者等 强势群体都是房价上涨的受益者。这些受益者在各种资源 拥有方面具有明显优势，在同利益相关的制度设计、政策 安排等方面也相应地拥有较大的影响力，进而就可能造成 一种利用种种优势使购房者受损而使己获益的局面。这对 于房地产购买者，特别是对于中低收入购房者来说是十分 不公的。 如果地方政府不严格执行政策维护社会公平和正义的 底线，无论房地产在市场如何交易倒卖，城镇居民中占人 口比例 80%左右的中低收入者毕竟是房产的最终接盘者，将 长久承担着巨大的购房压力，这必定会使他们产生诸如不 满、抵触，甚至反抗的情形，以致于造成社会各阶层各个 群体之间的恶性互动。近二十年房地产业的发展造就了一 批暴富阶层，也让中低收入者因购房陷入长期的负债。 为了实现社会的安全运行和健康发展，必须形成一个 政府、开发商、投资者、普通购房者之间良性的、公正的、 合理的互动结构。即政府要切实转变职能角色，从经济人 转向公仆，树立科学的政绩观，制定合理的产业政策，平 衡各社会结构收益；开发商、投资者和投机者要具有一定 的社会责任感，遵守法律法规；普通百姓要积极民主参与 公共政策的制定和监督等。也要实现包括房屋和土地在内 的所有社会财富更为公平地分配给所有社会成员，保证房 地产资源与房地产商品在社会各成员间公平合理地分配。 房地产调控政策的新制度经济学分析 在传统经济学角度看来，只有通过市场价格机制的自 动调节作用，才能使各种生产要素得到合理的配置和有效 利用，从而使一国的经济得到最大限度的增长。然而发达 国家经济的实践从一个侧面证明，市场的能力是有限的。 因为现实生活不存在，也不可能存在像亚当斯密所描述的 那种完善市场，市场本身的缺陷说明市场经济理论有缺陷， 何况我国房地产市场处在摸索前行阶段，经济尚处于转型 期，体制、政策与现实的矛盾冲突如不能得到妥善解决， 沉积日久将成为社会动荡的隐患。而指导我国房地产市场 建设的理论是借用国外存在缺陷的市场经济理论和国内不 成熟的市场理论。只有经济学家职业的严肃性促使经济学 家严肃地去考虑社会中的个人和群体的伦理信条时，经济 学家的经济模型和经济理论才能适用于现实世界。 从理论上讲，市场无疑是配置资源、促进经济效率的 一种方式，而制度强调纠偏市场失灵，保证市场机制的 持续运行。科斯认为，现实的市场经济运行的缺陷在于经 济环境的外部性，传统经济学把制度因素作为一种既定的 “外生变量”，并将市场价格机制描绘成和谐的、无利益 冲突的、无摩擦的过程，而忽视了制度对资源配置的影响。 因而在新制度经济学看来，由于土地资源的稀缺性和人的 需求的无限性，必然导致人们为争夺稀缺资源而产生的利 益冲突和相互矛盾。如果不建立合理土地资源利用秩序， 来解决在土地资源稀缺条件下人们因使用资源而发生的利 益冲突，那么就不仅难以实现土地资源的合理配置和有效 利用，反而会由于竞争秩序混乱而造成资源浪费，不供应 或者供应不足经济适用房用地，造成中低收入者只能望楼 兴叹，而大量中高档房屋空置的现象，从而难以实现房地 产经济持续发展。 在土地不相容使用的关系中，权利的安排和分配应以 效益最大化为依据，解决不相容使用可以有多种权利安排 或者分配模式。确认开发商占用土地开发高档房的权利而 否认中低收入者有其屋的权利，其结果将导致中低收入者 流落街头；也可以作相反的安排，其结果是开发商放弃开 发房地产。当然还可以作第三种安排，开发商进行开发， 同时中低收入者获得补偿的权利，而在此种情况下，又必 须使开发商所贡献出的补偿不超过其经营所得；同时又必 须使中低收入者获得的补偿足以反映其实际损失，亦即交 易双方的边际收益等于边际成本。由于不同的权利安排或 者分配模式会产生不同的效益。因此效益最大化成为各种 模式选择的依据，而制定和选择模式的主体只能是政府， 只有政府选择恰当的制度性安排才能达到和谐双赢。 因此，解决房地产的外部性问题，既可用市场手段， 也可用制度手段。制度性安排促使人们选择最有利于效益 优化的模式，即是促使人们通过市场交易手段解决外部性 问题，这种促使外部性问题内部化的制度性安排才是最好 制度安排：适时恰当调整利率杠杆、税费，制定弱势群体 的保障性措施，引导富人建立具有爱心的良知、穷人不仇 视富人的平和心态，政府坚守公共服务的职能，而不是与 民争利。 政府通过政策调节对房地产经济实施主动预警，使房 地产资本收益回归到正常水平，使房地产资本与其他产业 资本处于和谐的比例，避免了大量资本无序进入房地产市 场，缓解了其他产业缺乏资金的紧张程度。体现了公平与 效率，房价飞涨给百姓生活带来了巨大的经济负担和精神 压力，也使国家经济的发展面临了巨大风险。住房问题涉 及到千家万户的福祉，牵涉到社会财富的流向和社会公平 的程度。房地产新政的出台是改善百姓生活质量、促进社 会公平、保障社会稳定的重要途径，是稳定整个房地产业、 促进国民经济健康持续发展的重大举措，也是“居者有其 屋”、百姓安居乐业的“和谐社会”的根本体现。 参考文献： 1.吴忠民.“和谐社会”释义J.前线，XX(1) 2.张泰峰，Eric Reader 著.公共政策分析. 郑州：郑 州大学出版社，XX 3.杨